许耀桐 ∣ 制度、治理和现代化：若干重要概念术语阐释
作者介绍
许耀桐 福建师范大学马克思主义学院院长，中共中央党校（国家行政学院）一级教授，中国行政体制改革研究会副会长
摘 要
党的十九届四中全会《决定》提出的坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，内含着关于制度、治理和现代化的若干重要概念术语，包括中国特色社会主义制度、国家制度、制度体系、制度建设，治理、国家治理、国家治理体系、国家治理能力、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，现代化、国家治理体系和治理能力现代化、国家治理现代化等。对这些重要概念术语作出阐释，有助于深刻领会《决定》的精神实质，准确把握《决定》的核心要义，并在实践中正确地贯彻和应用。
关键词
国家制度；国家治理；现代化
自从党的十八届三中全会《决定》提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，把它作为全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会《决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标，又把它作为党的一项重大战略任务之后，围绕着这样的一个根本性的提法，出现了不少相关的重要概念术语，需要我们认真领会其涵义，以便能够正确地掌握和应用。
1.中国特色社会主义制度。这个制度是党和人民在长期实践探索中形成的，它以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民的拥护，它具有强大生命力和巨大优越性，能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴。国家治理的一切工作和活动都要依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力也都是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。
中国特色社会主义制度，包含着根本制度、基本制度和重要制度三个层次。
根本制度，是在政党党内和国家的政治、经济、社会生活中起着决定性作用的制度，它是“反映中国特色社会主义制度本质内容和根本性特征、体现中国特色社会主义质的规定性的制度”，[1]因而是立国兴党之本的制度。作为中国特色社会主义制度的根本制度，主要有：党的全面领导制度、人民代表大会根本政治制度、马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度等。
基本制度，是由根本制度决定的、规范着政党和国家基本的政治、经济、社会的存在形态，规定着基本的政治关系、经济关系和社会关系的制度。作为中国特色社会主义制度的基本制度，主要有：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、社会主义基本经济制度、党对军队绝对领导的制度等。
重要制度，是“由根本制度、基本制度派生的国家治理各领域各方面的主体性制度”。[2]这些主体性制度表现为一系列体制机制，如经济体制、政治体制、行政体制、文化体制、社会治理体制、生态文明治理体制、外事体制、国防和军队体制、党的建设体制等。重要制度作为主体性的制度，构成根本制度和基本制度的重要支撑。
2.国家制度。在党的十九届四中全会通过的《决定》中，多次使用了“我国国家制度”的概念。《决定》讲的国家制度，就是指“中国特色社会主义国家制度”。
2019年9月24日习近平在中央政治局第十七次集体学习时指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。建立什么样的国家制度，是近代以来中国人民面临的一个历史性课题。实践证明，我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来，在古老的东方大国建立起保证亿万人民当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，也为发展中国家走向现代化提供了全新选择，为人类探索建设更好社会制度贡献了中国智慧和中国方案。”[3]在所引述的这一段话里，先后出现了“中国特色社会主义国家制度”“国家制度”“新型国家制度”和“中国特色社会主义制度”等概念。
显而易见，中国特色社会主义国家制度（或直接了当地说就是：国家制度、新型国家制度），与中国特色社会主义制度并不是一个相同的概念。中国特色社会主义国家制度或曰国家制度，只是中国特色社会主义制度的一部分，是关于国家领域的相关法律制度规定。而中国特色社会主义制度不仅包括国家领域的相关法律制度，而且还包括党的制度。因而，不应当把中国特色社会主义国家制度（即国家制度）和中国特色社会主义制度简单地等同起来，不能把它们视为同一个概念。它们是有联系但又有区别的两个概念。
3.制度体系。党的十九届四中全会通过的《决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”，[4]这一科学制度体系已经形成和发展为“党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度”，[5]还要进一步着力于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。[6]这说明，中国特色社会主义制度绝不是一个单一制度，而是由根本制度、基本制度、重要制度以及其他众多的制度构成的体系化的制度群。
不但中国特色社会主义制度是一个体系化的制度群，而且作为它的根本制度、基本制度、重要制度，其自身也分别表现为一个制度体系。为此，党的十九届四中全会在《决定》中共列出了十三个这样的制度体系。例如，作为党的领导制度体系，其中包括了不忘初心、牢记使命的制度，坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，党的全面领导制度，为人民执政、靠人民执政各项制度，提高党的执政能力和领导水平制度，全面从严治党制度等。又如，作为中国特色社会主义法治体系，其中包括了保证宪法全面实施的体制机制，立法体制机制，全社会公平正义法治保障制度等。
以上所说的两个制度体系，它们有着内在的密切关系，二者相互联系、相辅相成。但是，中国特色社会主义制度的制度体系，是居于宏观层次的超大型制度体系，而其下的十三个制度体系，则是居于中、微观层次的、相对而言是较小的制度体系。
4.制度建设。党的十九届四中全会的《决定》把“坚持和完善中国特色社会主义制度”作为标题之首列出，并在开篇时就提出，这是要着重研究的问题。这里所使用的“坚持和完善”的文字，实际上就是进行“制度建设”之意。《决定》还在文中明确提出，要把握党和人民在我国国家制度建设方面“走过的道路、积累的经验、形成的原则”，尤其还具体地提出了必须“加强中国特色社会主义政党制度建设”，“加快法规制度建设”，“推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设”以及“要素市场制度建设”、“加强资本市场基础制度建设”等提法，都说明了制度建设是一个非常重要的概念。党的十九届四中全会的《决定》已表明，加强各方面的制度建设，是一项艰巨繁重的任务。《决定》指出，必须“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力”。[7]
制度建设之所以成为中国特色社会主义伟大事业建设的一项艰巨繁重的任务，是因为中国特色社会主义制度并没有完全地成熟化、定型化，需要继续推动中国特色社会主义制度的不断自我完善和发展。邓小平早在1992年的南方谈话中就指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[8]现在，《决定》指出，我国的制度建设要分三个时间段，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。这也就是说，我们还需要再花上30年时间进行制度建设，才能最终达到更加成熟、更加定型。
1.治理。治理是人类社会特有的活动。人类是结群而居的集体，因共同的生活和劳动而组成了社会，产生了各种的团体组织，也产生了名目繁多的公共事务。治理，就是人类社会和团体组织对公共事务进行安排、处置的活动。由此可见，治理发生在人类生存的每一天，只要人类存在着，就少不了治理，治理始终与人类相伴随。迄今为止，人类的历史有多长，治理的历史便有多长。首先，人类的第一个社会形态是原始社会，出现的是原始社会的治理。其次，原始社会解体后，产生了阶级和国家，进入了国家治理时期。第三，未来人类进入了无阶级、无国家的共产主义社会，出现的则是未来社会更高阶段上的治理。
2.国家治理。国家治理是执掌政权的集团和执政者以国家机构为中心，运用政策法令、制度规定等方法手段，对经济、政治、文化、社会等领域的公共事务进行安排和处置。简言之，国家治理就是治国理政。
国家治理在其历史行程上经历了漫长的演进发展阶段。首先是奴隶制国家治理。奴隶制国家有两大阶级，奴隶阶级和奴隶主阶级。奴隶是劳动者，却没有自己的任何财产和报酬，也没有自己的人身自由权利。奴隶主阶级则是统治阶级，依靠着对奴隶的剥削，组织军队和警察机构，维护奴隶主的特权利益。在奴隶制国家，奴隶毫无人身自由，遭受奴隶主残酷剥削，统治集团绝对专权，是其国家治理的根本性质。
其次是封建制国家治理。封建制国家以自然经济为基础，农业与手工业结合，以家庭为生产单位，具有封闭性、孤立性。封建制国家的两大阶级是农民阶级和地主阶级。在自然经济结构中，由于大部分的土地都掌握在地主手中，因此形成了地主剥削农民的阶级关系。地主阶级对使用土地的农民通过收取地租、放高利贷等手段进行剥削。在封建制国家中，代表地主阶级利益的皇帝掌握最高权力，大臣和僚属是其权力的具体执行者。在封建制国家中，虽然农民有了人身权利和进行私有生产、经营的经济权利，但没有任何政治权利。封建制国家治理的实质，依然是阶级统治关系。
再次是资本主义国家治理。在封建统治废墟上成长起来的资本主义，是以商品交换与商品生产为核心的商品经济社会。由于商品经济、市场经济的发展，形成了新的生产关系——劳动力的雇佣关系、新的两大阶级——无产阶级和资产阶级。适应着资本主义经济的快速发展，资本主义国家治理和封建制国家治理有了很大的不同：在国家权能方面，除了保护私有财产、维持公共秩序之外，较多地介入经济发展，介入民众生活，实施社会保障和社会福利政策；在公职人员录用方面，实行公开考试，择优录取，通行人人机会均等的原则；在社会治理方面，搭建民主政治架构，实行代议制民主，建立社区自治组织，让公民享有自治权利。虽然资本主义国家治理有了很大改进，但不过是由代表资产阶级利益的精英分子治理国家，占人口绝大多数的无产阶级和劳动人民仍被排除在外，因而仍然还是少数人对多数人的统治而已。
最后是社会主义国家治理。社会主义国家治理与以往的国家治理相比，具有不可比拟的进步性。这主要表现为，一是社会主义国家治理建立在生产资料公有制基础上，生产资料公有制消灭了剥削阶级，决定了绝大多数人在经济地位上是平等的，由此也决定了每一位公民在政治上的平等，为人民大众参与国家治理创造了前提条件；二是在组织和领导经济、政治、文化、社会生活的各项活动中依靠人民群众，社会主义国家治理强调要保障人民大众依法参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的权利，形成了完善的和优越的参与制度、协商制度、决策制度和监督制度。
3.国家治理体系。国家治理体系是对国家制度组织实施与运作的系统，惟有通过它才能把国家制度的优势转化为治理效能。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[9]由此可见，国家治理体系首先需要一整套的国家制度，换言之，在国家治理体系中，国家制度是一个现成的前提、必备的条件，国家制度是实行国家治理的核心，国家治理是国家制度的保障。正因为这样，在党的十九届四中全会的《决定》中，多次把国家治理体系同国家制度连在一起，如“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”、“完善和发展我国国家制度和治理体系”等。其次，为了使国家制度得以实施、运转起来，还需要治理的组织机构，包括治理的组织者、参与者。第三，还需要治理的方法和一定的运行机制。最后，还需要治理的技术支撑，如采取高科技、信息化和智能化的互联网、物联网、大数据、云计算，以及运用数字政府、智慧政府的技术手段。
这里需要说明的是，前已述及的“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”总体目标这两句话，第一句话中包含的“国家制度”，主要是指国家制度本身需要进行不断的建立、发展，使之更加完善、成型，它是关于制度的建设工作的，是制度订立。而第二句话中处在国家治理体系里的国家制度，并不是关于制度本身如何订立、完善的问题，而是指使用现成、现行的国家制度问题。换言之，是如何把制度用好的制度使用问题。由此可知，总体目标两句话中都有“国家制度”，但涵义有所区别。
概言之，国家治理体系就是由治理依据现行的国家制度、治理的组织机构、治理的方法和运行机制、治理的技术支撑手段这四大要素构成。国家治理体系的四大要素，也体现了治理的全过程。
4.国家治理能力。治理能力主要指各级党政干部和治理者对于制度的执行力。习近平指出：“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[10]他还指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[11]这说明，国家治理能力主要就是执政党和干部的“科学执政、民主执政、依法执政”的能力与“管理社会各方面事务的能力”。从以上习近平提出的国家治理能力体系中，首先强调的是“按制度办事、依法办事”“善于运用制度和法律治理国家”的能力，这是总能力，是每一个领导者、治理者都要具备的。同时，要把这样的总能力，运用到改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等九个方面去。总体来说，国家治理能力主要包含了三种水平和十种能力。
为了增强执政党和领导者、治理者的“三个执政”的能力和“管理社会各方面事务的能力”的十种能力，《决定》提出了党的领导干部要拥有九项本领，即：学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领、斗争本领。
5.系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。实施国家治理必须讲究方法论，掌握正确的工作方法尤其重要。毛泽东在谈到工作方法时曾经生动地说道：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”[12]现在，党的十九届四中全会《决定》要求加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。《决定》提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，就是国家治理的四个主要的方法，是将治理的制度优势转化为治理效能的不可或缺的中介。
系统治理，就是运用系统性的原则和方法进行治理。国家治理是一项复杂的系统工程，要求运用系统论、工程学的观点，去认识治理的各要素、各部分形成的结构，所处的层级，所产生的功能，以及它们之间互联互动的关系。着眼于系统治理，就要加强顶层设计，从上到下、统筹考虑、妥善处理国家治理在各领域、各层级、各方面的需求，进行系统性改革和系统性创新，获得治理的速度和效率。如果不讲治理的系统性，势必容易顾此失彼、乱了章法、陷入困境。
依法治理，就是运用法治的原则和方法进行治理。依法治理是依法治国对治理实践的必然要求，是为了保证治理的各项工作都必须依法进行，实现国家治理的制度化、法治化。要提高各级党政干部重视运用法治思维和法治方式、发挥法治引领和推动作用的能力与水平。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。
综合治理，就是多个组织部门联手、运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。例如，社会治安治理就需要综合治理，如果只靠政法公安部门，单纯运用惩罚手段，就很难取得整体效果，必须依靠法律、政治、经济、行政、教育、文化等多部门联合行动，也必须运用打击、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。综合治理体现了事物固有的全局性、整体性特征。不谋全局者，不足谋一域，综合治理要求党政干部具有宽阔视野，注重治理的整体性；还要求各方面互相配合，坚持治理工作的整体推进和重点突破相结合。
源头治理，就是对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。通俗地说，源头治理就是要治本、不能只治标。例如，水的生态治理就需要源头治理，如果光进行中游、下游甚至末端治理，源头的污染没解决，流出来的水都是脏的，只做中游、下游和末端治理，无法使水变干净。治理水污染是这样，其他方面的治理更是如此，都要抓源头治理。
1.现代化。现代化是指从农业社会转型为工业社会和信息社会，使农业社会所具有的典型特征逐渐转变为工业社会和信息社会所具有的典型特征。一般地说，在现代化过程中会发生十五个方面情况的显著转变并成为普遍化，这就是：从手工劳动转向机器操作或自动化操作，生产产品的千差万别转向标准和统一，自然经济转向商品经济和市场经济，社会人员的原地不动转向社会的自由流动，消息封闭和闭塞转向信息开放和传播，遵守习俗惯例转向遵守法律和规章制度，保守单一转向进步多元，乡村居住分散转向都市工作集中，闭关锁国、不相来往转向国际交流、互相合作，文盲无知转向知识教育，愚昧野蛮转向科学文明，社会由人治转向法治，政治由专制转向民主，公务由杂乱转向规范，行政由随意转向程序。这十五个方面的显著变化，可概括为“十五化”，即：机械化、标准化、信息化、科技化、市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。
显而易见，人类从农业社会转型为工业社会和信息社会出现的“十五化”，就形成了前者和后者的鲜明对比。现代化的这“十五化”，是农业社会所不可能具备的，因此，这“十五化”就成为工业社会和信息社会的典型特征。这“十五化”也可以概括为经济现代化、政治现代化、文化现代化、社会现代化、人的现代化、国家治理体系和治理能力现代化（国家治理现代化）等方面。
2.国家治理体系和治理能力现代化。2013年11月党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年10月，党的十九届四中全会再次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。为什么两次全会都做出这样的强调呢？这是因为，中国特色社会主义建设的目的，就是要把我国全面建成社会主义现代化强国。国家治理体系和治理能力现代化，就是全面建成社会主义现代化强国的重要方面。
那么，国家治理体系和治理能力现代化是属于什么性质的现代化呢？不可否认，现代化是一个庞大复杂的体系，现代化景象令人应接不暇。然而，现代化并非杂乱无章、捉摸不定。依据马克思主义的历史唯物论，现代化有着井然有序、清晰可见的结构层次，有着稳定的规律贯穿其间。马克思的历史唯物主义阐明了三个重要原理：第一，生产力决定生产关系，生产关系一定要适合生产力的现实状况；第二，经济基础决定上层建筑和思想文化意识形态，而经济基础不过是生产关系的所有制形式、交换形式和分配形式的总和；第三，生产关系、上层建筑和思想文化意识形态不是完全被动的、无为的，生产关系对于生产力、上层建筑和思想文化意识形态对于经济基础具有反作用，在一定的情况下起着决定性的作用。按照历史唯物主义的这三条原理，现代化的“十五化”实际上表现为三个层次的现代化：第一个层次是生产力的现代化，即生产领域的机械化、标准化、信息化、科技化；第二个层次是经济基础的现代化，主要是经济社会关系方面的经济交往和社会交往的市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化；第三个层次是上层建筑和思想意识形态的现代化，即国家所涉及的经济、政治、文化、社会、生态、政党等诸方面进行治理的民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。凡致力于建设现代化的国家，就要从三个层次大力推进现代化的发展。
不难看出，现代化带来的十五个方面的广泛变化，并不都与处在上层建筑和意识形态领域的国家治理有着直接、密切的关联度。机械化、标准化、信息化、科技化这四个方面，主要属于生产力和劳动生产率的范畴层面。市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化这五个方面，主要属于经济和社会发展的范畴层面。只有民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化这六个方面，才直接涉及到上层建筑以及意识形态的国家治理。因此，这“六化”构成国家治理体系和治理能力现代化的核心元素。国家治理体系和治理能力要实现现代化，就要求在治国理政中达到民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。
推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党自1978年开创了改革开放和“社会主义现代化建设”新时期以来所一贯强调的。邓小平明确地指出：“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进”；要“使民主制度化、法律化”。[13]在国家治理体系和治理能力现代化问题上，习近平传承了邓小平的思想，更具体地指出：“实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化。”[14]
推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，使中国特色社会主义的国家治理与历史上传统的专制、人治的国家治理有了根本区别。同时，推进国家治理体系和治理能力现代化也使中国特色社会主义国家治理与西方国家治理有了明显区别，习近平指出：“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度。我们思想上必须十分明确，推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化！”[15]当代西方国家的治理，由于滥用民主、自由，排斥任何的“中心”，无法形成有效的“集中”，造成了治理的低效率甚至无效率。而中国的国家治理体系和治理能力现代化，保证了迅速、有效地将国家制度的优势转化为国家治理的效能。
3.国家治理现代化。国家治理现代化的概念，源自于党的十八届三中全会和党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是将其中的“国家治理体系”和“（国家）治理能力”简约化，提取了它们的公约数——“国家治理”并加上“现代化”而形成的。以这样简洁的方式，表达“国家治理体系和治理能力现代化”的意思是完全可取的。因此，国家治理现代化实际上就是国家治理体系和治理能力现代化的简化。这个概念现在得到了广泛的应用，习近平在有关讲话中也使用了这个概念。习近平在中共中央政治局2017年12月8日下午就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。”[16]
国家治理现代化，是中国共产党继提出“四个现代化”即“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”之后认识现代化的最新理论成果。因此，理论界有学者把它称之为继“四个现代化”之后的“第五个现代化”。[17]中国共产党提出的“四化”，主要从物质基础即生产力的层面探索现代化问题。在改革开放新时期，我们党侧重建立市场经济体制和所有制改革，主要从生产关系即经济基础、经济体制的层面探索现代化问题。显而易见，随着国家治理现代化作为“第五化”的确立，我们对社会主义现代化的整体认识臻于完善、步入佳境。
本文参考文献从略，完整版刊载于《新视野》2020年第2期。
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