罗志田｜清季自上而下的立宪
编者按
“以今日的后见之明看，朝廷对于立宪，实已相当主动。尽管很多充满焦虑的时人的确感觉立宪推行太慢，但是从改革的彻底性及变动的广度言，恐怕朝廷是操之过急而非过缓。进而言之，清季立宪的自上而下特色，以及立宪未必出自一般人民要求，共同表明了一个重要的事实，即中国的立宪主要并非某些社会群体在政治权力的分配上感觉受到了压制，而更多是基于想要实现富强的国家目标，以解决中国在世界上的地位问题。”本文出自《帝制面临的挑战：新政的制度困境和伦理转换》，载《两岸新编中国近代史》晚清卷。罗志田，四川大学教授。
立宪的自上而下特征
鲁迅后来说：“中国太难改变了，即使搬动一张桌子，改装一个火炉，几乎也要血；而且即使有了血，也未必一定能搬动，能改装。”但清季朝野则皆感外国立宪必流血，而中国不仅不流血，还是上比下积极。当出洋考察五大臣被行刺时，夏曾佑就提出：“天下各国民人要求朝廷立宪，朝廷不许，致有种种凶险之举，此为国家之常事。而惟我国，则朝廷深欲立宪，而民人抛炸弹以止之，亦何其可怪之甚哉？”夏氏指出了一个重要的差异，即中国立宪本是模仿外国，其进程却与外国颇不相同——外国立宪多自下而上，中国立宪却表现出自上而下的特征。
这一特征，其实当年政治立场不同的各方面人都已共同注意到了。革命党人汪精卫首先就指出：“立宪事业，满洲政府实司其柄，自定宪法，以规律大权之行动。”他更明言，这是满洲政府“自率己意，以定宪法，于国民何与焉”？汤寿潜私下说：“以五千年相沿相袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备，亦极环球各国未有之美。”《东方杂志》则公开说，立宪诏书和改官制的上谕中都表述了“民格不及、程度不足”、“民智不足”之意；“质而言之，即谓下之自谋，不若上为之谋也”。此虽可见婉转的指责，但仍指出了实质，即立宪本非“下之自谋”，而更多是“上为之谋”。
所有这些人都看到并指出了一个共同点，即此时的立宪是自上而下的。且正因是自上而下的，似乎还来得太容易。邓实在1904年还慨叹“革命难矣，而革政抑亦不易”。他很担心立宪的希望可能会“望之终古而已”。到立宪上谕颁布后，夏曾佑转而感叹“自古立宪之迟，莫如中国；自古立宪之易，亦莫如中国”。
换言之，这次是朝廷主动要立宪，而不是被要求立宪。且后来朝廷表现得似乎越来越“主动”，不论其是否情愿，开设国会的期限确实越缩越短。1910年11月4日（宣统二年十月初三日），清廷颁布上谕，宣布将开设国会的期限缩短三年，于宣统五年开设议院。诏书指出：由于时势危迫，“日甚一日”，且“内外臣工，强半皆主张急进”；朝廷“宵旰焦思，亟图挽救，惟有促成宪政，俾日起而有功。不待臣庶请求，亦已计及于此”。
这一上谕明确了立宪开国会是为了应付危迫的时势，承认了内外臣工“强半皆主张急进”的现实，并强调了朝廷“不待臣庶请求”已在筹划此事。这大体应非虚言，而系实述。盖对朝廷在立宪方面的主动，就连政府中人也有疑虑。稍早在大臣讨论立宪的会议上，据说铁良就提出：
吾闻各国之立宪，皆由国民要求，甚至暴动。日本虽不至暴动，而要求则甚力。夫彼能要求，固深知立宪之善，即知为国家分担义务也。今未经国民要求，而辄授之以权；彼不知事之为幸，而反以分担义务为苦，将若之何？
而袁世凯解释说，过去欧洲人民是因“积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利”。中国则朝廷崇尚宽大，故“民相处于不识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务”。故“各国之立宪，因民之有知识而使民有权；我国则使民以有权之故，而知有当尽之义务”。吾辈之责任，在“使民知识渐开，不迷所向”。
袁的回答道出了立宪的一项要素，即开民智而使之有权利义务观念。一般宪政研究似较少述及教育，其实宪政乃新政之一部分，其间教育始终得到强调，被置于首要的位置。朝廷的具体预备立宪次序，也是先普及教育，以推行地方自治。这是从戊戌维新时期开始的以教育培养“国民”（对应于“臣民”）努力的延续，本是在野的趋新读书人向所提倡者，为朝廷所采纳。时人认知中的“国民”，是要“与国家之兴衰有关系”，即不仅要有自治的能力和权利，更要知爱国；而爱国的一个主要表现就是多缴税还愉悦，同时也愿意当兵。张荫棠就明言，“立宪政体之善”，就在于“使民知国家者，君与己共之，爱国之心油然而生，然后肯牺牲财产以供租税，牺牲身命以为兵役”。
提到“开民智”，有些人或许连带想到的是“兴民权”，朝廷则显然更看重使其“知有当兵纳税之义务”的一面。当时以教育培养国民爱国心的直接目的，大都在于“肯牺牲财产以供租税，牺牲身命以为兵役”。那时被视为袁世凯主要权力竞争者的瞿鸿禨，这方面看法与袁相类，他也说：“宪法之利于国者，在人人知当兵、纳税之义务，而可致富强；其利于民者，在人人可享法律之自由，人人有与闻国政之荣利，不啻上下互为报施。”如此，则必“民智大开，民德日厚，夫然后下知当兵、纳税，而皆有急公好义之诚。”这些人之所言，大体仍是咸同以来官文书中最常见的筹饷、练兵二事。但不同的是，西来的权利义务观念在官员中已相当普及，并成为其论事的学理依据。
而铁良的疑问，显然代表了较普遍的看法。于式枚也说：
各国立宪，多由群下要求，求而不得则争，争而不已则乱。夫国之所以立者曰政，政之所以行者曰权。权之所归，即利之所在。定于一则无非分之想，散于众则有竞进之心。其名至为公平，其势最为危险。行之而善，则为日本之维新；行之不善，则为法国之革命。
于式枚不仅道出了中国立宪与各国的不同，更指出了一个可能的反向结果：外国是因争权而致乱，中国则可能因授权而致乱。大学堂监督刘廷琛进而提出，“欧洲各国立宪，皆因昏君暴相，肆行掊克，民不堪命，乃起而与政府相抗，几经流血而成”。中国则反是，民间未见什么抗争，朝廷则“持太阿之柄以示人，坐使国势纷攘而不安”。刘廷琛的见解有和于式枚相近处，然更直截了当，明言立宪已导致“国势纷攘”。不过，使臣张荫棠有相反的看法，他以为，各国由专制政体变为立宪政体，“俱不免有官民上下权限之相争”。而中国则“全赖朝廷预制机先，明决断行”，遂能“融洽党见，消弥隐患”。
在革命党方面，从预备立宪之诏初下时起，“有识之士即号于众曰：各国立宪无不由国民流血以购之，今我政府竟如是慷慨，而分权让利于吾民也，乌可得哉”？其态度虽是负面的，却也点出了立宪自上而下的特征。当年倾向于革命者反对立宪的一个代表性说法，即天下没有平白而至的好事，若出现，不是假的，就是欺骗和阴谋。
雷昭性就分析说，宪法的实际功用，即“杀政府之权，而与人民以参政权”。通常政府都不愿意分其权力，故“各国立宪，其原动力皆发自人民。政府于百端抗拒阻挠之后，至于势不能支、力不能拒而后许焉”。而“吾国则政府为原动力，无须逼迫，而泰然分其权与人民，何其文明程度高于各国若是也”！和于式枚相近，他也视立宪为政府与人民之间的权力竞争，而政府显然是强势一方，故各国人民“于不得已之时而不免用激烈之冲突”。由此可知，宪法者，“大都由激烈时代人民逼迫而成，非可由平和时代政府酝酿而成”。
《民立报》的社论指出：宪法是“保护人民”而“束缚君权”的，“人民不起而立之，断未有君主肯起而立之”者；同理，国会也没有“人民不起而开之”而“君主肯起而开之”者。故“自来宪法，未有非国民能起而自立，而可以得美备之宪法者；自来国会，未有非国民能起而自开，而可以得有力之国会者”。若“有恩许开之者，必非真正之宪法、真正之国会”。国民应当负起责任，不能坐视君主“自立宪而自开国会”。不论报纸的态度如何，最后一语仍点出了立宪更多出自朝廷的特征。
更重要的是，由于立宪的自上而下特色，关于宪政，已形成某种程度的言论禁抑，特别是官员的自我禁抑，即大家不怎么说反对的话（不敢说或不愿说），实际往往是说了也白说。内阁学士文海一开始即指出，立宪有六大错，其实“人所共知”，参与定策的“会议诸臣亦所共知”，不过因“势成指鹿为马而不敢言”。内阁中书王宝田等稍后也说，立宪、改官制的弊害“固夫人之所知也；特知之而不肯言，言之而又不实不尽也”。就连革命党人戴季陶也注意到：“今日之政府中人，自摄政王以至于各亲贵大臣，无论其人格如何、性质如何、意见如何，未有敢发一言以反对宪政者。”
值得注意的是，那些质疑立宪或宪政的官员，多是官位不甚高者，或官品虽高而疏离于权力中心者，还有一些则是以谏诤为责任的言官（他们的立论基础不尽同）。左都御史陆宝忠当时就对这种“大臣不言，而小臣言之”的现象感到“汗颜无地”。当然，也有少数握有实权的疆臣对宪政举措公开表示不同意见，陕甘总督升允直接反对，两江总督张人骏则婉转抵制。不过，由于立宪乃上之所好，两人“皆负大不韪之恶名”，支持立宪者“群起而相诟厉”。而这些诟厉者，当然包括迎合上意的各级官员。
不论是主动迎合还是被迫追随，宪政的风靡，意味着政府尚有可以作为的余地。这是非常重要的，盖尽管朝廷希望立宪可以保皇室，而朝野中不少人也希望立宪可以阻革命，立宪的实质意义，正在于它是推行新政的制度基础。
“开千古未有之创局”
夏曾佑很早就意识到立宪这一改革的根本性和整体性，所以他在1905年就提出，仿效外国立宪“当师其意，而不必袭其名”。因此，他希望朝廷在“改政体时，不当尽求之于法学家，而必求之于哲学家”。这一看法不仅在当时没引起什么反响，后来也少见跟进，却提示着后之研究者，当从基本的思想层面去思考制度的变革。
必须充分认识立宪带来的根本性转变。正如资政院开院典礼（1910年10月3日）上宣统帝的上谕所说，预备立宪乃是“开千古未有之创局”。而十天前资政院总裁溥伦也在首次召集日上强调，这是“我中国数千年以来没有行过的盛典”！在稍后的第二十六次资政院会议（1910年12月15日）上，剪辫易服案的提案者罗杰说，剪辫是否有违祖制，可以不必考虑。若说“不能变更祖制，这个立宪政体，岂不是显然变更祖制吗？既然政体可以变更，何有区区发辫呢”？
这样的提议也出现在资政院，胡思敬就深有感慨：“不图海外之逆书，忽变而为公朝之议案。”而对于朝中兴起内阁代君主负责之说，他更点出这一转变的彻底性：“使雍正、乾隆之朝而有是言，两观之诛，何以逃罪？今众口并为一谈，牢不可破。”用时人的话说，以立宪“永保皇位”，是一个改变“政体”以保存“国体”的取向——政权的保存更多是名义上的，而治权的转换却是根本性的。其手段的激进与目标的保守之间，隐伏着尖锐的紧张，前者在很大程度上直接威胁着后者。
无论出于何种意图，立宪一旦实行，皇帝就成为真正的虚君了。从实际执政的角度言，这不啻一个否定皇帝自身统治正当性的决策。升允看到了其中的关键：宪政的好处在于“虽有暴主，不能虐民”；然其弊，则即使“有圣君”亦“不能泽民”，因为皇帝已“无负担、无责任，拘挛于法宫高拱之中，莫由屈伸”。孙宝瑄很早就知道，既立宪，则“国中之事，举听命于相”，皇帝不过“徒有君之名耳”。他后来进而指出，也只有君主不负责任，置掌权的宰相于可立可易之位，然后帝室才可以“安然无恙”。
从当局者的视角看，即使作为解救危局甚或避免革命的举措，立宪这一方式也充满了风险，甚至是危险。对任何时代的任何当政者来说，做出这样的改革决策，都不可能是轻而易举的。在决策确定后，推行过程中的犹疑和反复，既是自然的，也会是持续的。而其间的审慎、迟缓和蹒跚又都很容易被视作拖延和欺骗。 55 28322 55 15794 0 0 3674 0 0:00:07 0:00:04 0:00:03 3674言之，要说清廷的立宪有多么主动和诚恳，显然过于理想；其尽可能延缓进程，祈求某种扭转局势的奇迹出现，这样的心态也并非不存在。
然而，以治权的根本转移换取政权的名义保存，无论如何都是一个彻底的变革，即余肇康所谓“别开一四千年来之世界”。反对新定官制的陆宝忠指斥“三五嗜进喜事少年”不学无术，“任意去留，几欲举祖宗成法扫除而更张之”。这绝非无的放矢，戴鸿慈和端方关于改官制的奏折说得很明白，他们“详细参稽，悉心斟酌，实欲舍中国数千年之所短，就东西十数国之所长”。短长的标准是不定的，但“中国数千年”和“东西十数国”的对应性时空弃取，充分表明了改革的彻底性。
虚君之后，再加上这样从文化到政治的全面弃取，朝廷实所剩无几，既没了退路，也很难再进一步了。若按立宪进程实行选举，仅数百万之满人是无法与占多数的汉人相抗衡的，这等于将各级权力奉还汉人。以当时的定义，谘议局并非省议会，但朝野均有人视之为向省议会过渡的机构，故仍有明显的提示性。这是那些“体制内”改革者心知肚明而不宜点醒者，革命党人又岂不知之乎！陈寅恪比很多人更清楚地看到了问题的关键所在——“君宪徒闻俟九年，庙谟已是争孤注”。如其所揭示的，很多时人关心和争论的是立宪的缓急，对皇室而言，这已是名副其实的孤注一掷了。
以今日的后见之明看，朝廷对于立宪，实已相当主动。尽管很多充满焦虑的时人的确感觉立宪推行太慢，但是从改革的彻底性及变动的广度言，恐怕朝廷是操之过急而非过缓。进而言之，清季立宪的自上而下特色，以及立宪未必出自一般人民要求，共同表明了一个重要的事实，即中国的立宪主要并非某些社会群体在政治权力的分配上感觉受到了压制，而更多是基于想要实现富强的国家目标，以解决中国在世界上的地位问题。
《东方杂志》的署名文章也说：从预备立宪的上谕看，“朝廷所以主张立宪者，意在救亡。实灼然于制治之旧，不足以肆应于世界大势之新”。武昌事发后，资政院总裁世续等的奏折指出，革命党人鼓煽之说，“皆由怵于危亡而起”。盖“生今之世，万国竞争，非立宪无以立国”。彼“窥我政府之意则决不肯立宪，不立宪则亡。与其坐而待亡，孰若起而革之”，以“铁血立宪”代“和平立宪”。而端方等在奏请立宪时已说，此后“中国转危而为安，转弱而为强，亦能奋然崛起，为世界第一等国。则举国臣民其沐我皇太后、皇上之福者，将亘亿万年而无穷”。
这就说明，那时朝野都开始意识到有一个相对超越易姓或君民利益之上的新事物，即身处万国竞争之中的“国家”。而中外竞争的胜负，可能是君民双方共同的——胜即双赢，负则两输。正因如此，一姓一时之立宪，才具有“亘亿万年而无穷”的意义。换言之，与西方许多国家的立宪要求不同，清末的立宪要求似乎不是因为中国的内政出了问题，而是因为既存的政治制度无法解决对外竞争的问题。后来一些力图模仿外国的人为看不到类似西方为要求民主而奋斗的第三等级一类群体的出现而失望，却并未注意到此虽牵涉内部的权力分配，却本非因此而产生的问题。
从根本言，晚清的政治改革，特别是拟将推行的宪政，本是一种全新的外来政治形式，既涉及国家性质和权力的再分配，在很大程度上也意味着政治秩序甚至文化秩序的重新整合。可是清末朝野虽也经常提及国家性质和权力的再分配等问题，却仅点到为止，较少见从学理方面思考和讨论这些重要面相。尤其西人在提倡宪政时对人民主权（即国家权力在民，且以自下而上的方式确立）的强调，似乎不是中国鼓吹立宪者的重要议题。制度的学理基础，以及制度与人民的关系，或人民在制度中的地位，也都不是时人关注的重点。甚至立宪的基本含义，即以宪法为基础的治理，也并未特别受到重视。宪法本身，从当时到现在，都不是各类“立宪”讨论中的一个关键议题。
那时不少人往往从符号（或时人常说的“名词”）而非制度层面去思考体制问题，视宪法或立宪为一种象征，仿佛其有某种神奇的力量，一旦做了，问题也就解决了。在某种程度上，宪法的确也只是一种称谓或说法。若论一国的根本体制，即所谓“广义宪法”，则时人也知道，“无论何国，统治以来，莫不有之”。中国本有其体制，更有成文或不成文的传统，而且是有约束力的传统，即晚清君臣常说的“祖制”（此所谓“制”，不必论其是否成文，盖昔人本特别重视先例也）。但晚清人心中口中的“宪法”，更多是特指“扩张民权，组成代议制度，使参预立国法之根本”的所谓“狭义宪法”。
近代中国的特别之处，正在于为了模仿这外在的狭义宪法，不惜废弃既存的广义宪法（例如科举制的废除）。盖因立宪本落实在“富强”的国家目标之上，大部分人似已预先确认了外国宪政的正确性和正当性，而不甚注意和关心宪政在西方也仍是发展中的议题。他们所争论的，更多是仿效何国、何种宪政，以及拟议的各项具体举措是否学到了其所欲仿效的宪政。
而对于朝廷是否真能实行立宪，当年海内外有不同立场、持不同取向之人，其实都不够信任，唯程度不同，反应也不同。革命党人的态度特别意味深长，他们公开否认朝廷能够立宪，其实内心对政府有信任，故也常发出“不许”政府立宪的主张，甚至有人承认若立宪成功，革命就没希望了（详后）。这样，改革进程本身，就成了对其正当性的论证方式和检验手段。若朝廷证明自己真能立宪，则可进入操作层面继续推进自上而下的改革；若朝廷被“证明”不能立宪，则不论是开国会还是革命，都是另一种自下而上的途径了。
朝廷这样破釜沉舟的努力，仍让相当一些读书人感觉不满，应有更深层的原因在，需要认真对待和分析。另一方面，清末朝野之谈论立宪，颇有些类似后来的读书人“说革命”， 始终夹杂着想象和憧憬，很少有人真正认识到立宪是对此前已在推行的诸多具体新政举措的制度提升。由于对此的体认不够深入，也缺乏心理上和学理上的准备。例如，与制度变革密切相关的政治伦理，同样需要有重大的转变，却很少进入时人的意识层面和言说之中。最要命的是，在新政从一些可以分散进行的具体作为上升到立宪的整体制度层级后，很多此前尚未充分暴露的根本性制度困境就在实际的操作中越来越清晰地呈现出来。
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