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仲裁之后:南海争端与中美关系|中美印象第107期周报

2016-05-30 Hui 中美印象网 中美印象网



“仲裁庭”无论作出怎样的裁决,都将涉及领土主权争议和海域划界,因此“仲裁庭”属于明显的司法扩权滥权行为。既然前提错了,其结果当然不可能是正确的。


南中国海已经变成世界上最危险的火药桶之一。包括中国在内,六大主权声索国都向这片辽阔的海域与散布的岛礁提出了主权要求,甚至美国,也由于其与菲律宾的盟友关系和自身的安全和经济利益而卷进来。作为当今霸主的美国如何与逐渐崛起的中国共存发展,南海争端混同着海权之争成为当今最重大的地缘政治问题之一。


诸南海主权声索国的态度都比较强硬,而中国的言行是最大胆的——其“九段线”主张几乎涵盖整个南中国海,同时也不断在争议海域吹沙填海,强化其在南海的军事存在,而这引起了周边邻国包括一直以来维护亚太稳定与和平的美国“霸主”的忧虑。擦枪走火与爆发小规模冲突的风险正在上升。


目前来看,并没有找到一个好办法去解决南海争端、降低冲突风险。美国表明了自己的态度——保持中立,不选边站,但美国呼吁通过法律和制度的手段解决南海争端。正如奥巴马总统所言:“美国希望亚太秩序是建立在规则与法律的基础上,无论大国还是小国,其自身的合法权利都能得到保障。声索国之间的矛盾必须通过和平的方式解决,比如法律途径——即将到来的南海仲裁法庭,各方都应遵守法庭判决的结果。”


这句话表明了奥巴马总统对南海争端的立场和态度——应在法律、规则的基础上解决国际争端。然而耶鲁大学中国中心主任葛维宝的研究报告——《在南海争端中,法律的作用有限》却阐明了让人有些失望的观点:理论上,通过法律和制度的手段解决国际争端是一个美好的愿景,但是现实中,法律绝对解决不了复杂的南海争端。换句话说,即将出判决结果的南海仲裁案不仅不会助力于南海问题的解决,而且还会使问题变得更加棘手、复杂。


本期周报聚焦于中美学者对南海仲裁案可能的结果的评估及其对南海局势的影响,探讨仲裁之后,南海局势、中美关系之可能的走向。


关于仲裁法庭


首先,葛维宝教授认为仲裁法庭的判决在解决南海争端中的作用是有限的。这主要是因为:1)南海争端的本质是领土主权和海洋划界问题,而后者并不在仲裁法庭的裁判权限内;2)中国已于2006年作出声明,明确将海域划界等问题排除在强制程序之外;3)中国的缺席让每一项不利于中国的判决显得非常不具公信力。4)仲裁法庭可能无权裁决菲律宾提出的一些申诉,同时,菲律宾的一些申诉也有可能会败诉。哪怕菲律宾全部胜诉了,结果对中国也没有约束力,因为并没有保障判决结果得以实施的机制。


同时,中国社科院中国边疆研究所党委书记、副所长李国强也指出“仲裁庭”的组建是建立在一系列错误基础上的。


首先、菲律宾提出的仲裁事项本质上是岛礁领土主权问题,而领土问题不是《联合国海洋法公约》调整的范围,而是习惯国际法调整的范围,“仲裁庭”不能对领土问题作出裁定,所以对于本案从一开始就理应不予受理。


其次、中国已于2006年作出声明,明确将海域划界等问题排除适用强制程序。“排除”声明构成《公约》争端解决程序不可或缺的组成部分,对《公约》所有缔约国都具有法律效力。不接受、不参与仲裁,是《公约》赋予的权利。


第三、中国从没有同意就有关争端接受强制争端解决程序,而菲律宾单方面提起强制仲裁,违反了《联合国海洋法公约》的规定,“仲裁庭”理应充分尊重缔约国自行选择争端解决方式的权利。”


其四、2002年中国与东盟国家签署《南海各方行为宣言》,其中第四条规定,有关争议由直接当事国通过谈判协商解决,而菲律宾显然违背了“约定必须遵守”的国际法基本原则。中菲之间存在通过谈判方式解决有关争端的协议,双方的外交磋商并没有穷尽,菲在提交强制仲裁前,也没有尽到《公约》规定的“交换意见的义务”以及“用尽当地补救办法”等强制性国际义务,“仲裁庭”理应充分尊重相关国家为和平解决争端所作的努力。


但遗憾的是,海洋法庭作出了不公正的选择,而其组建的“仲裁庭”严重忽视了上述前提。“仲裁庭”无论作出怎样的裁决,都将涉及领土主权争议和海域划界,因此“仲裁庭”属于明显的司法扩权滥权行为。既然前提错了,其结果当然不可能是正确的。


关于仲裁结果


葛维宝教授认为,在菲律宾vs中国的南海仲裁案里,由于中国的缺席和仲裁法庭的经验不足(法庭还包括五名兼职法官),联合国海洋法仲裁法庭的判决的法理依据是很弱的。然而,在联合国海洋法公约之下,其结果确实是有一定约束力和公信力的。但中国可以选择不遵守仲裁法庭的判决结果,因为它并没有强制执行判决结果的机构和武力保障。有些人预测,如果仲裁法庭的结果不利于中国,南海的局势可能会变的更糟,中国的行为可能会更激进。而这不管是对菲律宾还是国家法来说,都不是什么好事。这对中国来说,也不是好事,因为这可能会引起相关的反制。


李国强教授认为 ,中国政府已多次表明不承认、不执行仲裁结果。仲裁裁决后,美国等国家有可能利用中国不承认、不执行仲裁裁决为由,对中国发起新一轮攻势,南海局势可能因仲裁反而更加复杂和动荡,如某些国家(美国)更加肆无忌惮地在南海进行军事活动,更多国家滥用仲裁程序而放弃外交努力等。


南海问题的复杂性表明了法律的作用远远低于人们的预期。仲裁之后南海问题仍将长期存在,不因裁决结果而有所好转。


关于中美关系


从上面的观点综述中可以看到,中美都存在这样一种观点——认为法律途径解决南海争端是不现实的。而南海问题之所以日趋复杂,还有一个无法忽视的原因——中美两国在亚太地区的利益冲突与误判。随着中美双方挑衅和反制的逐步升级,中国和南中国海周边国家的海洋权益之争,已经超越国际法和地区邻国争端的范畴,演变为中美地缘政治之争。仅仅从国际法角度和海洋权益之争的层面来探寻南海争端的本质和解决之道,必将无法抓住南海争端的本质。


中国的意图


中国在南海坚持“九段线”的强硬立场,除此之外,中国还在争议岛屿进行填岛建设。然而,中方真正的南海意图并非想独占这些海域,而是希望以1948年国民党政府宣布的“十一段线”(现“九段线”)为基础,依据中国历史上所形成的历史性权益,本着邓小平提出的“主权在我,搁置争议、共同开发”的原则,与南中国海周边国家达成共同开发的目的,既最大限度捍卫了中国历史上所形成的海洋权益,以及和平崛起的国际形象,同时也维护南中国海和东亚的和平稳定。


同时,葛莱宝也认为,西方不必对中国在南海的强硬行为感到惊慌。南海争端是随着中国力量的壮大而自然产生的领土争端问题。中国在用自己的力量改变陆地的权力格局,同时还有海洋——在南海利用自己不断增强的海军力量占领一些有争议的岛屿并进行岛礁建设就是这一表现。


美国的行为


中国在南海强硬的言行引来了美国的一系列反制措施——不仅以保障南海航行自由之名多次进行军事演练,将军舰开进争议海域、中国进行建设的岛礁附近;同时,美国还一直高呼南海仲裁庭的判决是有约束力的,希望各方遵守判决结果,包括中国。


然而,美国并非联合国海洋法公约的签字国。克林顿总统在《联合国海洋法公约》上签了字,但美国国会并没有通过。所以,敦促中国遵守《联合国海洋法》的仲裁决定而自己却不是这个条约的签字国,美国的言行在国际上并不会博得多少好感。


同时,正如崔天凯大使在布鲁金斯中美领导者晚宴上的讲话所言,美国声称反对南海“军事化”,但事实是美国持续不断地向南海派军舰和军机,这样的行为如果不加约束,会真正导致南海“军事化”。在南海问题上,美国应多少对南海的“军事化”负些责任。


中美的努力


基于两种完全不同的政治体系,今天的中美关系是一种复杂和不安的混合体——在安全领域、经济领域和全球问题上相互依存、合作、竞争与对抗。随着中国实力的增长,中国的意图并不明朗。最有可能出现的是——中国将会持续成长为一个地区性的军事经济大国,美国也将会持续在亚洲的力量存在,这是符合美国利益的,也有利于亚太地区的稳定。真正的挑战在于,如何找到一条中美两强并存,和平发展的路,保障双方都能实现自己的合法权益。中美不是非输即赢的零和博弈关系,两者存在有利于双方及世界发展的共同利益。


在南海冲突中,最符合美国利益的做法是大力促进协商谈判,同时依据自身实力通过多种途径解决南海争端。美国可以继续要求航行自由、进行军事演练等,但这并非美国全部的努力。美国需要明确其在南海问题中希望达成的目标、为此付出的代价,及重新评估、处理其与盟友的关系等等。


对中国来说,如今的国家战略主要专注于“一带一路”,即“西进”和“南进”,需向美国澄清其并无意也无需挑战美国在亚太的权威。同时,中国需采取措施反击菲律宾和越南在南海的无理挑衅,以保障自己的南海的权益。此外,今天的南海仍然有着广阔的共同开发空间,比如海洋开发与保护等。邓小平提出的“搁置争议,共同开发”的理念并未过时,其对当今的南海局势仍然有着非常大的价值,不应该被摒弃。


编译|Hui

摘自|中美印象网


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