储建国：“圈子”外交及其出路

作者：储建国，武汉大学政治与公共管理学院比较政治研究中心主任。

中国党政系统分为几大块，每块内部会形成一个小圈子，这个圈子既是某种观念共同体，也是某种利益共同体。这是官僚系统“条条”的内在逻辑使然，在某种程度上是普遍现象，无需专门指责某个系统。

也正是因为这种“条条”之利益分割，影响了一些全局性改革的推进，所以近些年党和国家机构改革注重整体性和协调性，旨在打破各种圈子之间的观念隔阂和利益藩篱，取得了一定的效果，但有些方面仍然会持续下去，难以破除。

譬如说外交系统，相对其他系统来说，“圈子”意识更强，而且常以“专业”的名义出现。“专业化”是有效率的官僚系统必经的法门，官僚系统的规模越大，“专业化”就越有必要。然而随着“专业化”而来的弊病也是难以克服的，而且规模越大，这种弊病就越严重。国内常以“官僚主义”来总括这些弊病。

这里想谈一下“专业化”应对非常规情形的弱点。不只是官僚系统，专家系统也一样，其所谓“专业化”就是把某一领域的问题“条理化”、“常规化”。一些在普通民众看来棘手的问题在这种有条理的“常规”中得以有序地解决。那些“专业化”的官员和专家也因此在治理过程中获得地位，在普通民众那里获得尊重。

然而，“常规化”的方法只适宜解决“常规性”的问题，对于那些“非常规性”的问题，尤其是危机性问题，专业人士也常常无能为力。不过，由于之前所获得地位和尊重，专业人士被相信（也常常自信）能够解决这些危机问题。结果常常是低估了“非常规性”的因素，产生比普通民众更不明智的判断，导致错过危机的最佳处理时机。

就这次疫情防控来说，与西方国家相比，中国总体上是非常成功的，有理由为此而自豪。自豪之余，也需要对疫情初期的一些问题进行反思，以利于未来更好地应对类似的危机。疫情初期出了什么问题呢？主要还是某种“专业化”的副作用。普通民众一般不知道，SARS疫情过去之后，几乎每年还会有零星的病例发生，但没有发展成大的疫情。因此，在疾控专家眼里，这是可以“常规化”处理的问题。当新冠肺炎病例出现时，一线医护人员和普通民众本能地觉得严重，甚至惊慌，但那些疾控专家的“本能”则不一样，他们“见得多了”，并不惊慌，而是一如既往地“常规化”处理，既使知道其“人传人”，也会侥幸地认为有可能跟零星的SARS病例一样，不会有大的问题。那些普通民众、甚至一线医护人员的意见被视为“不专业”，进不了这些专家的大脑，也难以进入决策者的耳朵。

好在中国的决策系统保持了某种程度的开放性，某个领域的决策不只是听从这个领域所谓专业人士的意见，而是广开言路，兼听则明。香港问题的成功处理正是这种决策开放性的结果，尤其是听取不同领域研究意见的结果。

外交系统也面临类似的问题，只是还没有被充分地暴露出来。

与其他系统一样，外交系统自身的专业化是必要的，在某种意义上说，其专业化程度还不够。然而，“不充分的专业化”+“不必要的封闭化”就会产生更大的问题。

因专业化不够，其决策过程更容易在“揣摩上意”和“迎合民意”之间徘徊；因封闭化太强，其问题应对难以充分吸收方方面面的意见。所以有时候你会看到其非专业的随意性，有时候你又会看到其貌似专业的僵硬性。

评价外交系统的工作，其主要的标准是“维护国家利益的实效”。因此，其工作是否专业，是否“战狼”，都不那么重要。只要能够有效地维护国家利益，专不专业，战不战狼，又当如何？

如果以“实效”为标准，中国外交系统围绕“两个大局”，总体上是可圈可点的。然而，在一些具体问题上，外交系统也常常出现轻重拿捏不当、言行之间失衡的毛病。

譬如说，在疫情期间，美国国会悍然通过承认台湾为一独立囯家的《台北法案》。中国外交系统“常规性”地抗议一下，然后就没有了下文，将大量的精力花在疫情口水仗上，结果蓬皮奥之流越骂越来劲，在损害中国国家利益的道路上越走越远。外交系统的言语又没有相应的行动予以匹配，结果当然是没能有效地维护国家利益。

现在看来，在那个时候，外交系统少打一点疫情口水仗，而是紧紧扣住侵害中国核心利益的《台北法案》，进行坚决的、毫不妥协的斗争，其结果应该会好得多！这就是“打得一拳开，免得百拳来”，而不是“一拳打不开，惹得百拳来”。

这不是笔者的主观妄论，而是毛泽东、周恩来、邓小平等老一辈革命家所积累起来的外交智慧。

令人奇怪的是，那么些涉外涉台研究机构和专业人士竟然都没能提出应对《台北法案》的有效办法，直到美国行政系统正式提出台湾加入联合国、大幅提升美台官方和军事合作，大家才意识到问题的严重性。这个时候，外交系统仍然是无能为力的，真正有力的是军事系统的应对。

想想邓小平时期外交系统是如何围绕《与台湾关系法》进行斗争的，我们就会明白现在的外交系统在《台北法案》问题上的失误。要知道，现在的美国政府说要按《台湾关系法》行事，竟然已经变成对中国的善意，因为这部法律毕竟没有突破一个中国原则，而《台北法案》则赤裸裸地鼓吹“一中一台”，分裂中国。

面对外交系统的失误，为什么相关研究机构也没尽到责任呢？这就是前面所说“圈子”使然。圈子内多是你好我好大家好，有关研究人员几乎丧失了对圈子内领导行为的批评能力，而常常是揣摩这些领导的意思，弄些项目过过日子。

如何改变这种状况呢？最主要的途径是增强外交系统的开放性。党政系统内部如何改革姑且不说，目前可以做的一件事就是在“总体国家安全观”指导下，把“外交领域”纳入“大安全体系”之中进行研究，这样才能吸收来自各个学科、各个领域的研究意见，有效破除外交系统“圈子化”的弊病。

当然这个也不是灵丹妙药，只能在一定程度上起作用，中国的“圈子”文化还难以从根本上破除。

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