陈伟光等 I 混合治理:全球产业治理的一个分析框架

摘  要：传统全球产业链治理的理论主要关注私人行为体主导治理的功能，然而有必要重新审视国家行为体在全球产业治理中的重要作用。全球产业治理呈现出从私人治理走向由跨国公司、多元利益相关者和国家构成多元治理主体的混合治理趋势。本文建立了全球产业治理的一个基本分析框架，对全球产业中私人行为体和国家行为体的治理作用进行梳理，厘清全球产业混合治理中行为体的互动关系，分析全球产业混合治理的未来发展趋势，以提出中国参与全球产业治理的策略。

关键词：全球产业治理；私人治理；国家行为体；混合治理

20世纪末，世界银行和“全球治理委员会”先后把治理这一概念引入国际政治经济领域，通过美国学者詹姆斯·罗西瑙等人的开创性研究，全球治理(global governance)的理论逐步成型。进入21世纪后，全球经济治理(global economic governance)从全球治理话语体系中分离出来，并在2008年全球金融危机后成为理论研究热点。为了研究方便，一些学者把全球经济治理细分为贸易、投资、金融、产业和发展等领域的治理。随着产业链、价值链及其治理的概念和理论的兴起，从微观和宏观双重角度引入的全球产业治理的理论概念值得深度研究。本文将建立全球产业治理的一个基本分析框架，对全球产业中私人行为体和国家行为体的治理作用进行梳理，厘清全球产业混合治理中行为体的互动关系，探讨这一治理模式的发展趋势，以提出中国的参与策略。

一、全球产业治理:基于私人和国家行为体互动的混合治理

以往的全球价值链(GVC)研究过度关注私人治理，也就是跨国公司或全球采购商管制在全球产业中的作用。随着GVC分析框架的普遍运用，在当前关于全球经济治理的学术争论中，否认国家的印记依然很强。尽管一些学者对于国家在经济全球化中的作用提出了颇有见地的观点，然而，在绝大多数经济全球化文献中，很显然国家被普遍视为消极行为体，一些根植于国际关系、多边主义和全球治理研究中唯私人治理的观点，往往聚焦于传统由公共权力实施的治理功能被逐步“私人化”，并由私人行为体承担。

一些学者提出，应当正视GVC分析方法存在的缺陷，为国家、机构和权力打开更多的理论和分析空间，然而，在当前对全球产业治理中的权力关系进行分析时，仍然以经济考量为主，而权力理论也主要聚焦于在GVC中寻找经济租金的企业。虽然这一观点对于理解全球产业链内部的权力关系是不可或缺的，但它建立在一个有限的政治概念之上，无形中将国家在全球产业演化中的力量边缘化了。关注企业社会责任的研究学派同样指出，公共权力在全球经济中的作用已经空洞化，留下了治理空白给私人治理，确切地说是来自社会行为体压力推动下的私人治理。尤其是在关于劳工和环境标准的问题上，当前的主流观点认为，主导性的治理力量由私人企业推动，形成一个“跨国私人管制”模式，这种模式与国家行为体治理之间的关系成为争论的主题。幸运的是，近些年来GVC治理和跨国经营研究开始密切关注国家行为体在全球产业治理中的作用。其主要原因在于以下几点。

一是私人治理大量管制缺口的存在引起对国家行为体参与全球产业治理的重新审视。在当今经济全球化面前，不存在排斥市场经济的公共治理，也不存在公共力量退出治理权威的市场经济。这与一个“传统观念悖论”具有同样内涵:限制政府干预的新自由主义政策自相矛盾地依赖于强有力的国家机构的存在和国家自身的加强。由市场跨越国家边界自由扩张和通信运输等技术推动的全球化，需要全球宏观治理安排去维持。市场经济机制仍然需要强制性的力量来保证，例如保护私有产权制度、反垄断和强权制度等。特别是当交易跨越国家边界时，当地企业获取跨国公司技术和知识溢出的通道复杂化，私有产权保护和反垄断问题变得更为敏感，显然这一领域触及国家和国际制度政策体系疆域，是私人治理无法企及也不具政治权威的，只能由国家行为体和国际法律法规政策不断适配、交融，最终整合为利益相对一致的标准与规则。从该层面讲，全球产业中的私人治理并非万能良方，治理产业中此类问题的关键点在于交易双方所在国家从自身经济利益为基本考量的治理博弈，短期应对措施是各种贸易和投资壁垒，长期而言则以同化国际经济治理规则为目标。

另一方面，在全球产业领域，私人治理存在大量管制缺位，跨国公司制定的治理标准从本质上摆脱不了对经济利益的追求，从而使私人实施的全球产业治理偏离了公共物品属性。众所周知，劳工和环境标准问题是私人治理回避不开、久治不善的议题。由此应运而生、曾被认为是有效处方的合规性审计却只是应对公众舆论的挡箭之牌，有研究表明，在经济利益面前，合规性审计仅仅是一种软性约束，跨国公司最看重的仍然是当地供应商提供的价格、质量和交货期等。国家出现在治理舞台上是对全球产业治理的极大推动。例如，中国2008年出台的劳动合同法代表着国家在实施劳动和环境法规方面的能力增强，这一举措虽然增加了中国的生产成本，但同时也推动其从GVC的低成本阶层向高附加值生产的战略转移。另一个例子是巴西，巴西一贯奉行新自由主义的模式，但其特点是比许多“纯粹”自由化的版本更具监管积极性。在广泛的监管劳工标准的联合行动，特别是与供应链中奴隶制问题做抗争的运动中，巴西政府在2013年起诉电子业领导企业三星公司，对其在马瑙斯市的工厂违反劳工标准的活动做出处罚，罚金1.08亿美元。由此充分说明，国家在全球产业治理中保留了相当大的自由去决定它们自己的监管制度。因此，一些学者认为，在劳工和环境标准问题上，私人治理并不能有效或合法取代国家治理，他们认为私人治理和国家治理会逐渐形成互补关系。

二是全球产业运营要求全球宏观管制框架不断发展成熟。可以明确地说，全球产业网络的结构形态与发展演化正是伴随着全球宏观管制框架逐步趋向成熟所形成的。首先，与全球生产网络赖以生存的中间品输入和商品输出相关的关税壁垒被逐一消除，服务贸易逐步开放，这与统一世界贸易规则体系的建立紧密关联。其次，以国际货币基金组织为主的全球性金融监管体系的形成为经济全球化扫清了大量融资障碍。而且，当前的国际直接投资也达到空前繁盛的状态，因为投资流入国越来越愿意为吸引外资而改善国内投资制度环境。不仅如此，全球层面以WTO为主构建了与FDI有关的一系列规则(包括TRIMs、GATS等)，保障了全球产业中FDI的有效流动，促进了国际投资的日趋活跃以及跨国公司的空前发展。而全球产业治理中最敏感的议题——国际技术转移则逐渐被强有力的多边知识产权保护制度体系(TRIPs)所覆盖。综上所述，可以认为，当前正处于一个由宏观自由化和各国制定国际经济规则向微观管制框架的全球性治理迈进的交替时代。由政府部门之间签署、旨在制约国际生产体系和市场体系参与者行为的国际规则，可以补充或取代现有的一些国家层面的单边规则。

然而，截至目前，在全球经济治理的管制框架内，还未形成一套系统的在全球范围内实施的国际微观治理规则。主要表现在，以国家为主体的单边管制模式仍然为跨国公司经营带来诸多麻烦，但高度差异化的国家管制规则与一体化国际生产体系无法完全融合。例如，跨国公司实施跨国并购时，其行为活动会波及并购目标国的相关利益者，从而涉及反垄断、反腐败等管制领域。尽管跨国公司跨境并购的法律管制已经初步形成从东道国到国际社会的规制体系，但这离真正的全球规制体系还有很大的距离。同时，利用这种国别管制差异也成为跨国公司机会主义行为的突破口。跨国公司存在大量的腐败、逃税和洗钱行为。跨国公司的未报告利润、腐败所得都藏匿于离岸银行账户、公司和信托中。腐败、洗钱和逃税是全球性问题，而不仅仅是发展中国家面临的挑战。直到近些年，才出现针对上述行为的全球层面治理行动。

在全球治理背景下，人们仍然认为私人治理方兴未艾，国家权力越来越受到私人治理的侵蚀。因此，全球产业中的政治常常被描述为仅仅是关于公民社会，特别是非政府组织与私人企业之间的相互作用。然而，很多研究忽略了国家权力在全球产业治理中发挥的作用。国家在主动授权私人行为体治理功能的过程中，不仅给予其特权，还需要保持适度的退出。事实上，国家权力与私人治理是互补的，甚至是有目的地授权私人治理。我们可以认为，全球产业治理是一个由多元治理主体包括私人和国家行为体构建的混合治理(hybrid governance)体系，在该体系中，跨国公司、利益相关者与国家行为体以各种方式相互影响、相互依赖，履行着对产业关系跨越国界形成的复杂性和不确定性的行为规范、行动约束功能。在此意义上，国家—私人治理这种混合形式的出现并不是国家的“回归”或“复兴”的问题，而是关于国家和私人权力如何相互作用和重新配置的问题。不应忽略国家在全球产业治理中的力量，国家与私人治理在全球产业动态演进中的相互影响应引起广泛关注。

二、全球产业混合治理:私人部门的角色

引导和影响全球生产活动的能力广泛分布于公共和私人行为体中，形成了由国家、企业和非政府组织占据的跨国管制空间，也就是被阿伯特和斯尼戴尔(Abbott＆Snidal，2009)形象描述的“治理三角”。在全球产业运行的多个领域中，都出现了其组织形态，其重要特征是参与全球治理议题的不同行为体，就产业发展相关的经济、金融、社会和环境议题形成共同的行动指南和规则标准。例如，政府间国际组织如联合国全球协议(UNGC)与非政府组织全球报告倡议(GRI)共同发起，并与非政府组织如国际诚信报告委员会(IIRC)和国际标准组织(ISO26000)合作，联合实施对跨国公司企业社会责任(CSR)的监管。在分析产业领域全球治理行为体之间互动逻辑之前，有必要先对全球产业中的私人行为体治理和国家行为体治理的疆域进行梳理，尽管二者之间往往是相互渗透和不断交融的。

1.以产业关系为对象的私人治理

全球产业中典型的私人治理模式源自于全球价值链理论。格雷菲等人确定了影响价值链治理的三个关键因素(见表1):第一，为了维持特定交易所需的信息传递和知识转移的复杂性，特别是产品和流程的规范程度;第二，知识和信息可以被编码化，并因此达到有效传播且不需要交易各方进行特殊投资的程度;第三，与交易要求相比的供应商能力。根据这三个因素，他们把价值链构建和治理的模式分为五类:市场型、模块型、关系型、俘获型和层级型。在该分类中，权力作为组织理论中的一个重要概念，被细致入微地运用到全球生产网络各结点间关系的治理当中。这一框架的提出是假定全球价值链中的主导企业与供应商之间权力不对称的存在，从不对称程度较高的层级型和俘获型(主导企业治理)，到不对称程度较低的市场型(安全距离交易)。

简而言之，格雷菲等人(2005)研究中的私人治理指的是强势的企业行为体扮演的角色，或者叫作“链主”(生产商或采购商)，并聚焦于价值链活动之间的联系。尽管有关全球价值链治理的研究在观点上存在差异，但基本上都是从企业层面考察，因而不是一个适用于全球化进程中产业管理的一般性理论。虽然生产网络中关键结点之间的关系特征对其采取何种治理模式具有相当大影响，但很明显，企业会与不同的商业伙伴建立不同的关系类型，绝大多数的生产网络(产业)涉及多种关系模式。也就是说，仅从企业间关系研究的视角出发，无法准确描述全球生产网络的宏观治理，也就不能概括整个产业的治理特征。

2.以规范化为目标的私人治理

全球价值链理论中的治理模式并不能解决全球产业中的宏观治理问题，因而私人治理研究向更宽泛的维度探索和延伸。规范化作为全球价值链私人治理发展的一个重要方向，越来越受到学界和实践者的关注。这里的“规范化”是指重组既有实践使之与标准或规范保持一致。有关全球产业私人治理规范化的研究大部分基于“公约理论”(convention theory)的观点。公约理论认为，不同的人、企业或对象之间形成的均衡通常建立在“高等原则”的判断形式基础上。公约理论识别出发源于哲学的六种理想类型的价值体系，阐释了这些价值体系如何构成人类互动和经济实践的框架。为了说明这些价值体系如何在实践中用作公正性判断的工具，他们制定出一组以行动为导向的企业管理手册，表明多个竞争性价值体系可以在组织内共存。即便其中一个价值体系在特定时期是主导性的，也会受到挑战，从而导致接下来一段时间的厘清、同化、妥协或消亡。公约理论被用来解释如何通过建立质量公约来协调企业之间的关系，蓬特和斯特金对6种价值体系在质量公约中的应用进行了详细阐述(见表2)。

在前面三种质量公约——市场、产业和国内公约中，可以找到与格雷菲等人(2005)的全球价值链治理分类的联系，但另外三种质量公约——公民、感召和意见公约，则不能与他们的价值链治理分类建立明确的关联。在公民公约下，对社会福祉的集体承诺非常明确，产品质量由其对社会、特定群体或环境的影响来判断。在感召公约下，质量取决于产品的新特性或交易参与者的个性特征，即对其天赋、直觉、创造力或想象力的感知。当产品被大量消费，从而足以影响文化规范时，感召公约就会带有意见公约的属性。最后，在意见公约下，质量的不确定性通过两个主要机制来解决:一是外部专家的主观判断，二是通过测量媒体覆盖率、社会媒体反应和民意调查的“公众”接受度。公约理论在全球产业治理形态的构建方面弥补了格雷菲等人(2005)的单一结点局限性，但没有跳脱价值链主导企业治理的范畴，因而仍然带有私人治理的属性。总体而言，全球价值链治理研究强调了实力强大的跨国公司所扮演的角色，而不是关注它们如何影响政府或国际组织以获得有利于自身的规则，在全球生产网络中，主导企业被视为核心行为体参与治理。

3.利益相关者治理的崛起

直到近些年，全球价值链治理研究开始关注从单一治理主体到多元治理主体的演变，认为全球价值链中存在多个驱动者和驱动机制的构建，从而超越了采购商驱动和生产商驱动的二分治理主体模式。这一多元治理主体的观点承认，全球产业治理不单受企业影响，还包括其他的行为体，如标准制定机构、国际非政府组织、社会运动、认证机构、工会和消费者协会，这些全球生产网络的利益相关者都可以影响治理，通过监督、游说、公民社会运动和制定第三方标准来发挥治理作用。卡尔顿等人将私人治理的出现与利益相关者管理和社会价值创造联系起来。国际关系学者则将这种私人治理倡议称为“复杂的私人制度”(complex private regimes)。随着众多私人倡议的发展和众多利益相关者合作的启动，私人行为体越来越普遍地制定自己的规则和标准，从而在国际治理体系中超越公共治理的权力，朝着豪夫勒(Haufler，2006)所谓的跨国私人治理的方向演化。价值链中的私人治理工具通常是根据所谓的“传统合规模型”进行评估的，它过度强调了主导企业在全球价值链中作为私人监管者的作用。因此，有学者建议，当审慎考虑全球价值链的社会结构时，探索方向应当明确指向生产网络中大量结点的运作机制。基于这种考虑，在全球生产网络中运用的此类规范可以体现在第三方认证方案中，即社会、环境和安全标准。典型的例子有社会责任标准(SA8000)、全球良好农业规范(Global G.A.P.)以及公平贸易国际组织(Fair Trade International)。

利益相关者治理的根本动力来源于他们影响全球生产网络运营的能力。例如，消费者利用其购买决策来影响全球生产网络。当他们以更深层次的目的去购买产品或服务时，他们就具备了这种能力，特别是这种意愿经由商品抵制、集体诉讼或非政府组织的程序性努力被放大时，更是如此。工人也可以影响全球产业治理，特别是当工会组织有能力在企业、产业或更广泛的经济层面上阻止工厂正常运行的时候。有关多元利益相关者倡议的研究将视角聚焦于私人治理，考察了企业和公民社会作为私人权力在全球治理中的兴起。例如，舍雷尔和帕拉佐(Scherer＆Palazzo，2011)指出，很多商业企业在全球治理中承担着社会和政治责任，这些责任超越了法律规定，旨在填补全球治理中的监管真空地带。基于企业和商业协会的制度化，全球治理领域越来越表现出“复杂的私人制度”现象。还有一些学者则关注了多元利益相关者之间的伙伴关系与合作，例如环境和社会非政府组织与跨国公司。私人行为体制定自己的所谓“跨国私人治理”规则和标准现象日益频繁，其中一些甚至获得了超越公共治理的国际治理权。

三、全球产业混合治理:国家的角色

尽管私人治理权力被西方新自由主义学派视为居于强大的公共机构之上，但在很多情况下，私人治理仍被认为在现有管制背景下存在缺陷，私人治理只是在一开始驱动了公共治理中国际倡议的设计和实施。一些研究指出，跨国公司治理未能以有利于发展中国家劳工和环境的方式解决全球产业链中的问题。因此，可以认为，在全球生产网络形成与发展的过程中，国家行为体不仅没有远离和旁观，更确切地说是扮演着促进全球生产网络形成和发展、在整个过程中对全球生产活动实施监管的角色。

1.促进全球生产网络的形成和运行

推动全球生产网络兴起并提供持续支持的制度安排并不是自然而然出现的，相反，它是国家通过集体或单个行动的方式建立的，国家促进全球产业治理的作用体现为颁布各种支持全球生产网络形成和运行的政策。国家不仅仅是对全球生产引发的活动及其表现做出反应，更重要的是推动全球价值链产生和构造价值链形态的政治力量和利益方的核心。

我们需要从全球生产网络的结构特征来理解国家对全球产业的促进作用。全球生产网络的一个重要特征是生产过程的片段化，通常表现为主导企业将部分或全部生产环节外包给地理位置分散的供应商和次级供应商。因此，全球化生产需要较低的贸易壁垒，确保产权得到保护，包括投资和知识产权保护，以及对市场势力集中的容忍度，国家在营商环境的创造中扮演重要的角色。国家采取的这些特定行动主要体现为制定和实施促进自由贸易、加强投资和知识产权保护的国际协定。以WTO成立为标志的多边贸易谈判机制，伴随着大量区域自由贸易协定以及主要是发达国家与发展中国家间缔结的双边自由贸易协定的出现，世界经济逐步进入了自由贸易的鼎盛时期。然而，这些贸易协定至少在两个重要方面偏离了“自由贸易”。首先，自由贸易协定中包含原产地规则，它决定了协议中的各方需要生产多少产品价值，才可以获得优惠待遇(如低关税税率)。其次，贸易协定通常包括加强发达国家企业在价值链中主导地位和限制发展中国家企业向高增加值环节攀升的保护性政策。例如成品关税高于一般产品的关税升级(tariff escalation)，莫汉等发现，虽然发展中国家是咖啡、茶和可可的主要生产者，但大部分的制造和加工却发生在生产国之外，从而剥夺了发展中国家的价值获取。除了贸易条款以外，自由贸易协定中往往还包含一些对外国投资者权利进行管制的国际规则，以及一些双边投资协定。美国和欧盟与其他国家缔结了大量这种协定，塑造了有利于全球生产的制度环境，对发展中国家而言，同意这些投资条款也意味着能够更广泛地吸引外资。综合分析上述自由贸易协定和投资协定的作用，可发现其在相当大程度上推动了全球生产网络的形成和运行，并具有强化发达国家企业在全球价值链治理中主导地位的效果。

在很大程度上，曾经由各种贸易规则和其他政策所大力推动的全球生产模式现在已经演变为全球价值链治理的产物。事实上，虽然新自由主义全球化的设计者描绘了一个自由市场竞争的世界图景，但实际上出现的却是一种“高度杠杆化的被治理的贸易形式”。换言之，全球产业的参与方式已经“从像国际贸易理论所说的独立行为体消极地对市场信号做出反应，转变为由经济和非经济行为体动态的协调控制所构成的一系列产业变革”，在该过程中，国家和国家权力的运用是核心内容。

2.对全球生产活动的管制

国家行为体参与全球产业治理的议题可以从私人治理的兴起谈起。私人治理的出现通常被解释为对治理赤字做出的反应。引用波兰尼的逻辑:市场从社会制度中摆脱出来，创造了一个治理赤字，这引发了一场以公民社会向企业施加压力、促其改善做法为形式的“二次运动”。然而私人治理的兴起并不仅仅是公共治理“缺位”或国家治理能力衰退的结果。相反，这还是国家本身居于创建核心的政治和意识形态并持续强化其角色的结果。巴特利提出的“市场制度的政治性建构”对于理解全球产业治理是非常有必要的。

全球产业实践中，治理的功能已经越来越多地由企业和公民社会承担，特别是与劳工和环境标准相关的问题上。这些私人行为体普遍被视为监督者、重要的治理主体和全球公正性的代表。这被认为是缺乏有效的国际治理体系导致的，同时也是部分嵌入全球生产网络中的国家和地区治理能力水平较低的结果。全球生产网络的形成意味着生产职能由原来位于强监管国转移到缺乏劳工保护和合格工作条件的弱监管国，而弱监管国在与跨国公司的谈判中力量有限，体制和资源的问题也导致执行能力不高。在这种情况下，毫无疑问，全球化的市场力量可以压倒国家监管的能力。

事实上，在弥补私人治理无效方面，国家行为体重返全球产业治理舞台的行动已经越来越多地显现，然而在发达经济体与发展中经济体之间却存在明显的治理结构不均衡。首先，自由贸易协定在降低关税和其他贸易壁垒以外，还存在大量的绿色壁垒，这些绿色壁垒动辄以保护进口国环境为名，对进口商品进行限制。然而，这些自由贸易协定却严重限制了出口国根据自身环境和社会保护要求施加治理的能力，仅在使用童工或超负荷劳动以及濒危物种贸易等情况下，才允许在WTO框架下施加限制。这表明国家行为体参与全球产业治理的行动一直都没有停止，反而以趋于不均衡治理格局的形式不断强化。其次，国家行为体可能有意放松对全球产业活动的治理。发展中国家和发达国家在对待参与全球产业治理的问题上，出于经济利益的视角，都存在管制宽松。发展中国家有激励吸引跨国公司投资，这就要降低其运营成本，也就涉及降低监管力度的问题，从而可以在全球产业分工中成为有成本竞争力的区位。例如，尼加拉瓜政府对“4×4工作日”争端的裁决表明了国家行为体由公共利益代理人转向亲雇主立场。另一个例子是印度劳动法由于没有覆盖对家政活动的监管，从而产生了有关产业界大量使用童工的争议。发达国家同样存在有意的管制宽松，政府与大企业之间紧密的政治经济联系和意识形态的近似性，使得在放松管制方面有着与发展中国家本质上相同的结果。

不但如此，国家行为体有相当大的自由决定其对全球产业的监管制度。然而，这种意识可能在很大程度上与该国嵌入全球生产网络的程度相关，一国嵌入全球价值链程度越深，越能从提高监管强度中获得出口市场的认可，其拥有的监管经验也越丰富，因而越倾向于加强对产业的管制。例如，国际劳工组织(ILO)推行的更好工作方案(Better Work Programme)在柬埔寨实施时，得到了当地政府的大力支持，因为遵从该方案的标准有助于使柬埔寨获得更多向美国出口配额，成为对本土供应商进行合规审计的重要标准;然而，在尼加拉瓜实施的过程中却被视为增加了企业运营成本，被当地政府定义为自愿加入的项目，因而在推行过程中遭遇种种困难。

基于上述分析，我们需要理解，国家行为体参与全球产业治理的作用不是被全球化进程所侵蚀，而是驱动着全球化进程和全球生产网络的治理趋于完善。

四、全球产业混合治理:行为体的互动关系

在全球生产领域，私人治理与国家行为体治理以各种不同方式发生相互作用。理论上，学者们认为，针对跨国经营的治理行动越来越密集和复杂，因而这一领域会产生一系列影响深远的互动关系。全球产业治理涉及多元行为体，从个人到组织，从技术专家到政治领袖，从非政府组织到企业再到政府部门。这些行为体追逐的兴趣、价值和信仰各不相同，它们构筑的治理规则也具有高度差异化的形式，它们实际上承担着构建治理制度的全部任务。随着这些治理方案的繁衍，它们会以不同的方式相互作用。这些相互作用可能是对称的或不对称的，可能是对立的或协同的，可能是有意的或无意的。这些相互作用经常发生在特定行业或针对特定问题，但也可能跨域，如发生在贸易和环境之间。

当前已经认为，全球产业链中主导性的治理力量由私人企业行为体推动，形成一个“跨国私人管制”模式，它们与公共治理之间的关系成为争论的主题。有学者认为，有必要对公共管制与私人管制在全球产业治理中的互补关系进行深入分析。事实上，公共治理和私人治理以复杂且高度多样化的方式相互交叠在一起。这一过程的特征是私人治理规则—跨国公司标准与公共治理规则之间错综复杂的相互作用。正如治理理论著名学者詹姆斯·罗西瑙(James  Rosenau)指出的，现代世界事务的管理由国家及国家间体系与多种行为体构成的社会体系共同运作，二者之间的关系呈现动态变化，时而合作，时而竞争，且不断相互影响，主要表现为竞争、学习、协调和混沌四种互动关系。

1.竞争关系

在全球产业治理中，由于不同行为体拥有差异化的治理目标，因而会产生竞争关系，有时甚至可能演变为治理冲突或治理主导权之争。一个经典的案例是影响全球家具生产网络的跨国森林治理提供的，在该产业中旨在约束企业乱砍乱伐的“森林可持续经营认证制度”，发源于以非政府组织“世界自然基金会”(WWF)为中心发起设立的“森林管理委员会”(FSC)，在该制度推广初期，面临着来自产业界赞助的认证制度，如“可持续森林原则与实施指南”(SFI)的激烈竞争。美国的具体实践是，SFI提出，一旦美国大型家具零售商家得宝公司(Home Depot)采用FSC的认证制度作为家具采购标准，SFI将向该公司提出索赔，因为其认证制度与FSC具有同样的可持续水平，应当在企业采购政策中被视为等价物。1995—2005年期间，出现了多项类似于SFI的业界制定的森林认证制度，它们与FSC的认证制度形成高强度的竞争关系。很多人预期FSC将会被取消，因为其框架下的标准更高、更规范，使其无法与业界赞助的制度相竞争，而且这些竞争性制度往往以为产业创造管制避风港为目的而降低标准、强化自我控制。最终，由全球公民社会高度参与的认证制度质量比较活动，推动多项制度最终合并为两项全球主导性认证制度——FSC和PEFC。在这一全球森林治理体系发展演进过程中，代表私人企业治理的SFI与代表非政府组织治理的FSC之间的互动明显表现为竞争关系。

2.学习关系

一种治理行为体通常也会参照或学习其他治理行为体的标准，这是一种治理规则形成的认知路径，同样会影响治理行为体之间的互动关系。一个治理机构的信息、知识或思想会使其他机构决策者的认知发生变化。在全球产业治理实践中，同样存在大量借鉴其他机构规则来定义和履行自身治理角色的证据。例如，欧盟采用了国际会计准则委员会(IASB)的会计准则，劳工计划参照了国际劳工组织(ILO)制定的规则，一些国家的规章制度吸纳了国际标准组织(ISO)和食品法典委员会(CA)的标准。森林管理委员会(FSC)的治理方案不仅在全球林业及其相关领域如家具制造业、造纸业得到广泛应用，还成为其他产业领域制定治理方案的典范，如海洋管理委员会(MSC)模仿FSC的结构、标准、标签化、认证、鉴定等管理机制。即便是制定标准设置、审计、鉴定和认证规则的元治理组织，如国际可持续标准联盟(ISEAL)、国际标准组织(ISO)和世界贸易组织(WTO)，也可能通过学习和复制过程，将国际上现行的稳定方案汇总集结，依托最具影响力的模式形成制度，从而塑造稳定的治理格局。

3.协调关系

根据罗西瑙对全球治理的界定，全球产业治理可以理解为使掌舵全球生产网络达成其目标的各种机制。这些掌舵机制通过以下既有路径来实现:国家主办、在跨国的或次国家层次上的非国家行为体的努力，或者国家与其他类型的行为体的联合主办形成规则系统。这一协调过程涉及不同治理行为体之间从相互模仿到有意合作、再到自觉的劳动分工，企业、非政府组织和国家政府与国际政府组织通过相互协调，争取治理地位的合法性和取得政策关联。尽管跨国经营治理文献总是强调竞争性战略，例如提出不同治理行为体的目标动机冲突，然而，这一议题的研究结果却往往反映出私人、非政府组织与国家权威治理之间相互依赖的特征，通过多层反复协调，最终达成一致的认识。例如，FSC标准认证在中国实施过程中，由于与中国法律法规存在差异，导致严重冲突，最终以中国出台对森林认证标准做出规定、同时FSC制定适合中国的标准为结果，这表明全球产业认证标准和第三方认证的治理合法性是通过制度互动和权力互动取得的，这一过程的核心是反复协调和制度间相互妥协。

4.混沌关系

治理行为体之间的互动也可能是无秩序的。针对同一个治理领域的制度方案可能会相互重叠，每一种方案都会争取自身的治理权威性，并与其他方案在多个议题上形成交叠，从而不仅产生混乱，还会在治理过程中产生“实质上的相互影响”。混沌关系往往表现为针对某一产业领域的治理倡议刚刚提出的初期阶段，治理行为体之间还未发展成为针锋相对或相互借鉴、融合的关系形态。混沌局面最终是否会演变成另一种新的治理模式，取决于治理机构间是否存在相互交叉的目的或追求相似的目标，以及是否采用兼容的规则和履行互补的功能。

值得关注的是，全球产业中治理行为体之间的互动关系并不固守一种模式，而是动态演化的。例如，混沌局面可能演化成竞争关系，因为不同的治理方案会争夺拥护者，再进一步转变为协调关系，因为不同的利益相关者可能会在一种标准治理方案上达成一致，并最终被采纳为管制市场的唯一方案。同样，协调关系也可能倒退成为竞争关系或混沌局面。

五、全球产业混合治理的发展与中国的参与

全球产业混合治理是一种动态的共同管制和协同演化的过程，涉及国家、非国家和混合行为体及组织，它们追求不同的利益，拥有不同的管制能力，并在多个层面以多种方式互动，产生多种效果。未来全球产业混合治理将迎来规则和制度的正式化发展趋势，中国需在这一发展进程中做好战略准备。

1.全球产业混合治理的发展趋势

全球产业混合治理没有明确的主体趋向。全球产业治理行为体之间的互动会导致全球产业治理方案在机构设计、标准及其他方面收敛或发散。不同的方案和部门之间可能传播治理思想和实践，从而激励着治理行为体相互适应和学习。这种互动还可能导致全球产业治理方案的集中化或碎片化，繁衍或消失。全球产业混合治理的走向是不确定的，主要的分歧表现为:最终以私人还是国家行为体掌握主要治理权?基于各种全球产业问题的治理方案会不会走向同质化?全球产业的混合治理演化趋势是难以预测的，例如，欧韦尔瓦斯特和蔡特林、卡绍尔和斯坦德都预测合法性验证将加强私人部门治理标准在全球森林治理中的应用，但巴特利则持怀疑态度，认为合法性验证将会使国家行为体重返治理中心地位，从而限制私人权力的空间。

将问题的中心转化为考虑混合治理对全球产业治理能力和治理绩效的影响，我们可以更为清楚地洞悉混合治理的效果。居尔布兰森指出，国家与私人治理通过采购政策的互动提升了双方的管制能力。制度复杂性学派也强调积极互动的效果，包括治理创新、治理实验和环境适应性及灵活性。在制度较为密集的环境中，全球产业治理的私人方案之间常常发生竞争。然而，这些私人方案之间的协同以及私人方案与国家管制之间的协同却可能随着时间的推移而得以加强，表现为各种治理方案在标准和规范方面的汇集，甚至最终形成元治理规则。因为协同有利于治理行为体的选择，同时促进私人标准与公共标准形成补充，并且便于运用多种方式解决问题。通过混合治理互动，还可以产生共同的认知和话语，从而拓宽参与者范围。因而可以认为，全球产业混合治理的效果是乐观的，不断趋近使产业服务于全球社会和环境的最终目标。

尽管全球产业混合治理的趋向不够清晰，但可以明确的是，其实施是一系列由私人部门主导，并受国家授权、监督和评估的过程，其标准制定和执行过程趋于正式化。迄今为止，诸多全球性的产业治理问题仍然由私人行为体作为基本的治理主体，例如企业社会责任治理领域，尽管已经形成“网络化的CSR治理”体系，但绝大多数治理方案是由私人的(非政府提议)、多元利益相关者提出的国际CSR倡议。基于私人部门的国际第三方机构认证成为多个全球性产业如森林、海洋产业可持续性发展的治理工具，然而这些认证组织首先要被国家认可、合法化，才能取得有效的治理权。由于存在制度竞争和公共监督，产业治理标准会变得更为严格，执行方面会变得更为正式化和合法化。

2.中国参与全球产业治理的策略

其一，增强中国企业的全球产业治理能力，是中国参与全球经济治理的微观基础。全球产业治理的主导力量仍然来自产业本身，跨国公司是推动全球产业治理不断发展完善的产业基础，因此，中国要在全球产业中拥有稳定的治理地位，离不开建立在强大的全球价值链主导企业市场权力基础上的私人治理。基于这一考虑，中国应持续推动产业向全球价值链高端攀升，大力培育世界级跨国公司，塑造全球影响力品牌，鼓励优势产业中的规模企业积极探索和参与全球性产业标准的构建，是中国参与全球产业治理的微观路径。

其二，调动社会各界参与全球治理积极性，充分发挥多元利益相关者在全球产业治理作用。随着中国国内治理水平不断提升，治理能力不断完善，改革和治理机制创新中公民参与程度将不断提高。在此基础上，非政府组织参与全球产业治理的地位也应相应提升。虽然在经济领域，非政府组织的作用尚停留在影响决策过程的层次，而难以形成权威性的治理决策，但无疑充分发挥其治理作用有助于提高我国在全球产业中的治理能力。全球治理理念的多元化为中国参与全球经济治理带来了新机遇，共商共建共享的“一带一路”治理理念充分体现了中国参与全球产业治理的愿景和价值观，而在这种价值观的地理扩散和传递过程中，专业机构和社会组织等多元主体应发挥重要作用，特别是在产业治理的环境和社会影响监督评价体系的构建方面。

其三，在积极推动“一带一路”倡议过程中，关注与沿线国家产业政策的合作和协调。跨国公司虽然是全球经济市场运行主体，但作为利益的追逐者甚至是部分全球问题的制造者，跨国公司无法超然地行使宏观经济调控等公益性目标。主权国家在全球产业治理中具有战略导向性和公共品的有效供给性，表现为产业政策对嵌入全球生产网络方式的引导和重构作用，同时还延伸到贸易政策、投资政策以及劳工、环境等领域政策对全球产业治理造成的影响。因此，在我国推行“一带一路”倡议的过程中，为了实现产业治理的“善治”，还应充分关注沿线国家产业政策与产业治理过程中的合作，建立基于多元制度协调的治理体系，促进各国产业分工和利益分配的相对均衡化。

作者信息

陈伟光，1963年生，博士，广东国际战略研究院教授、博士生导师。

袁静，1978年生，博士，广东外语外贸大学商学院副教授。

来源

文章原载：混合治理:全球产业治理的一个分析框架，《国外社会科学》2019年第2期。

因文章篇幅原因略去注释。

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