唐丽霞等：贫困问题的国际测量方法及对中国的启示

摘  要：2020年后中国贫困问题将发生转型，相对贫困群体成为扶贫实践的主体。国际上对其测量方法主要分为收入测量和非收入测量两大类。前者以收入为基准，辅之等值量表确定家庭规模，采用绝对值或比例值计算，如世界银行高标准贫困线与社会贫困线、经合组织和欧盟相对贫困线、澳大利亚亨德森贫困线和新加坡收入位置法测量等；后者则将群体需求指标化，更关注获得基本公共服务的情况，以A-F多维贫困计数法为代表。相形之下，中国可以针对发展现状，城市采用相对贫困测量方法，农村采用多维贫困测量方法；根据家庭成员结构划分家庭类型，制定扶持政策；细化转移性收入统计，将政策性转移收入单独列出；提升贫困测量结果应用范围，实现与扶贫政策设计的紧密结合。

关键词：贫困测量；相对贫困；多维贫困；国际经验

作为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，中国在减贫方面取得了巨大的成就。按照现行农村贫困标准计算，中国农村贫困人口从1978年的7.7亿人下降到2019年的551万人，农村贫困发生率从97.5%下降到0.6%。按照目前的国家扶贫投入和减贫速度，2020年，消除剩余绝对贫困人口的目标即将实现。届时，中国农村贫困将会进入一个以转型性次生贫困为特点的 “新贫困”阶段。新贫困并不必然反映在绝对收入上，而是主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面，也就是相对贫困问题。中国共产党十九届四中全会提出的坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，为下一步减贫工作指明了方向。

绝对贫困是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭的可支配收入不足以维持或满足其家庭成员的基本生存或生活需求，其“绝对性”体现为界定贫困的尺度是绝对的。目前，国际社会通常采取每人每天2100大卡的能量需求作为营养标准来测定绝对贫困标准，采用60%左右的恩格尔系数来推算出绝对贫困线。目前中国在识别农村贫困人口上采用的贫困线就是绝对贫困线。和绝对贫困不同，相对贫困更强调社会发展的不平等，是人们与他人财富比较而产生的贫困，更多表现为社会排斥以及因缺乏资源无法参与到一些社会活动中，其参照的标准不再是基本需求，而是其他群体，从而使得相对贫困的测量比绝对贫困更具有挑战性。经合组织成员国一般都采取相对贫困的测量方法来确定贫困人口和监测减贫成效。无论是绝对贫困还是相对贫困，都是以收入为主要测定依据，关注的是贫困人口的收入能力和水平。但贫困的外延是非常复杂多样的，不仅仅表现为收入的不足。阿马蒂亚·森提出能力贫困的概念，联合国开发计划署在能力贫困的基础上提出了人类贫困的概念，将医疗卫生和教育纳入贫困的范畴。20世纪90年代后期联合国系统在人类贫困的基础上提出了联合国千年发展目标，将人均纯收入、教育、卫生等方面的指标均作为监测全球减贫进展和发展的重要内容，多维贫困的概念开始逐渐流行。拉美很多国家将多维贫困测量作为政策的重要依据和参考。放眼全球，与发展中国家绝对贫困占主导的情形不同，发达国家由于其经济发展程度高更关注相对贫困问题，并通过实践积累了丰富的经验。本文将通过对国际贫困测量方法和实践的梳理和总结，分析贫困测量方法的特点、注意事项和适用范围，从而提出2020年后中国建立应对相对贫困问题长效机制的政策建议。

一、以收入为基础的相对贫困的测量方法

1.世界银行高标准贫困线和社会贫困线

1990年，世界银行选取当年12个最贫困国家居民维持最低生活所需的收入，采用购买力平价进行测算，将人均日收入1美元作为国际绝对贫困线（international poverty line，IPL）来监测全球的贫困状况。随着经济的增长和物价的上涨，2008年，世界银行将1美元标准提升至1.25美元，2015年，提升到1.9美元。随着全球经济的发展，全球只有少数最不发达国家的国家贫困线低于或相当于国际绝对贫困线，大部分国家的贫困标准都高于该贫困线。因此，世界银行的国际绝对贫困标准的有效性正逐渐降低。为了解决这一问题，2018年，世界银行发布了《贫困与共享繁荣：2018》（Poverty and Shared Prosperity 2018-Piecing Together the Poverty Puzzle）报告，针对中低收入和中高收入国家制定了两条高贫困线（high poverty line，HPL），并引入了社会贫困线（social poverty line，SPL）的概念。

高贫困线的确定方法与国际绝对贫困标准相似，也是通过评估各国社会经济发展水平来进行测算，但是考察的国家不再是低收入国家，而是经济发展程度更高国家的中低收入国家/地区（LMICs）和中高收入国家/地区（UMICs）。世界银行收集了这两类国家的国家贫困线，分别测算出中位线是3.2美元和5.5美元，将这两条贫困线定为高贫困线。如果用5.5美元的标准，2015年，全球贫困人口数量为33.89亿，贫困发生率为46.07%；用3.2美元的标准，全球贫困人口数量为19.35亿，贫困发生率为26.31%；用1.9美元标准，全球贫困人口数量为7.34亿，贫困发生率为9.98%。如果用1.9美元标准，世界银行测算中国2015年贫困发生率仅为0.7%，如果用5.5美元，中国贫困发生率为27%。

人们对商品和服务方面的基本需求因各国发展情况而有所差异：一方面，同样的消费水平在不同经济发展地区会产生不同的幸福感，随着经济发展和生活成本的提高，在一些富裕国家维持基本生活可能需要更多的商品和资金投入；另一方面，实现同样的社会功能在不同经济发展地区的成本不同，在一个富裕国家有尊严地参与社会活动可能比在一个贫穷国家所要满足的需求多得多。高贫困线的提出打破了过去所有国家采用统一的国际绝对贫困标准测算贫困人口数量的做法，满足了这样的现实需求。但是，属于同一经济发展程度的国家仍然存在很多差距，对于同一类型的国家采取同一条贫困线，有助于监测全球贫困人口的数量变化，但是无法反映出每一个国家的不同特点和需求。因此，世界银行又根据每个国家的典型消费或收入水平，引入了一个社会贫困线（social poverty line，SPL），确切地说，社会贫困线是确定各个国家贫困线的一种计算方法，其计算公式如下：

SPL = max（US$ 1.9，US$ 1 + 0.5 ×人均消费中位数）

通过公式可以看出，社会贫困是绝对贫困线（固定值）和相对幸福程度（每个国家的幸福程度取决于该国的消费中位数）的组合，随着人均消费中位数的增加而增加。如果人均消费中位数的50%超过1.9美元，这些国家适宜采用绝对贫困线；如果高于1.9美元，则适用于用人均消费中位数的50%作为贫困线。按照此种方法计算2013年全球社会贫困人口为21.8亿人，几乎是每天生活费不足1.9美元的全球人口的三倍（2013年估计为7.67亿）。从表2可以看出，社会贫困线很好地反映了不同经济发展程度国家贫困线的动态变化。从2013年的数据来看，目前世界银行测算的不同类型国家的社会贫困线和高贫困线基本一致，这也就说明采用高贫困线能够反映其真实的贫困状况。

2.经合组织和欧盟相对贫困测量

经合组织将人均可支配收入作为基准来测定相对贫困标准，并推荐了两个比值——50%和60%，因此如何计算人均可支配收入成为测算相对贫困的关键因素。按照经合组织的相关报告，家庭可支配收入是指家庭总收入扣除利息、股息、纳税和社会捐赠后的收入，家庭总收入包括工资、薪金、个体经营收入、非法人企业收入、社会福利性收入等，也包括家庭接受实物、免费或者降价的医疗或教育服务等折算收入。家庭可支配收入计算出后，再根据家庭人口数和人口结构来计算人均可支配收入。需要注意的是，经合组织的相对贫困标准测算中对于人均可支配收入的计算方法并不是家庭可支配总收入按家庭人口数的简单平均。因为家庭成员的总需求并不是简单的倍数增长，一些需求是固定或没有显著弹性的，如住房、电力等，家庭需求的增加是由家庭规模以及成员的年龄结构决定的。因此，经合组织对不同的家庭结构采用了权重等值量表来计算人均可支配收入。在20世纪80年代，经合组织推荐采用牛津量表来计算人均可支配收入，“牛津量表”将家庭成员中第一位成年人配值1，其他成年人配值0.7，儿童配值0.5；90年代后期，欧盟对牛津量表进行了修正，将家庭第一个成年成员之外的成年人配值0.5，儿童配值0.3；近年来，经合组织推荐采用平方根量表，也就是将家庭收入除以家庭规模平方根（见表3）。从经合组织不断调整等值量表来看，在计算家庭人均可支配纯收入上越来越宽松，这主要是从家庭消费支出来看，共性消费支出所占的比重越来越大，尤其是由于经合组织国家对于老人和儿童的福利和服务越来越多，从而降低了这部分人群支出在家庭支出中的比重。经合组织在统计相对贫困的发生率时，也会将儿童、老年人和成年人分别统计，儿童的贫困发生率的计算方法是测算生活在低于家庭可支配收入中位数50%或60%的家庭中的儿童占总儿童数的比率，其他人口以此类推。2016年，经合组织成员国的平均相对贫困率为11.7％，成年人的贫困率平均为10％，儿童则为13％，青年和老年人为14％。

欧盟国家采用了经合组织的相对贫困测算方法，但为更好体现与绝对贫困之间的差异，欧盟使用贫困发生风险率来描述相对贫困状况，将人均可支配收入中位数的60%作为“门槛”（threshold）。虽然欧盟在相对贫困的测算方法上没有更多创新，但是其将人群进行分类测算的做法值得关注。根据欧盟统计资料，欧盟分别测算了家庭层面和个人层面的贫困发生风险率，在家庭层面，将家庭分为独居家庭、2个成年人且其中至少一人65岁以上家庭、2个成年人家庭、一对夫妇和一个儿童家庭、一对夫妇和两个及以上孩子家庭，这样统计出来的贫困风险状况监测可以为制定针对不同类型家庭的扶持措施提供依据。表4清楚地显示了单亲家庭、多子女家庭以及独居家庭的贫困发生风险最高，这样就意味着需要制定针对这些家庭类型的社会扶持政策方能有效地缓解贫困状况。

在个人层面的贫困发生率上，欧盟国家也将18岁以上不同就业状况人口的贫困发生风险率进行了统计，主要包括就业人口、未就业人口、失业人口、退休人口以及其他不活跃人口。表5列出了2016年欧盟各国不同就业状况人口的贫困发生风险率。不能有效就业的人口的贫困发生风险率要远远高于就业人口，这也说明就业才是有效减贫的最佳途径。从家庭层面的贫困发生风险率来看，提供社会支持，尤其是针对儿童的社会福利政策是最有效的解决贫困的途径；从个人层面的贫困发生风险率来看，以就业为目标的扶持措施是最有效的。欧盟分家庭和分人口就业情况来细化贫困监测，使得这些基础性数据能够很好地指导相关政策的制定。

此外，为了更加直观地监测和评价社会福利政策对于减贫的贡献，欧盟国家在计算家庭人均纯收入的时候采取了两种口径，一种是将社会福利转移性收入计入，另一种是不将社会福利转移性收入计入。社会福利转移性收入是指中央、州或地方机构单位提供的社会帮助，包括失业救济金、与家庭有关的福利、疾病和伤残津贴、与教育有关的福利、住房津贴、社会救助和其他福利性收入，养老金（退休金）和遗属养恤金不算在内，其相关数据显示，社会福利转移性收入能够让欧盟的贫困发生风险率下降8.7%。

3.澳大利亚亨德森贫困线

1972年澳大利亚联邦政府委托罗纳德·亨德森（Ronald Henderson）教授对本国的贫困状况进行调查，并提出一种计算贫困线的新方法。1973年澳大利亚国家贫困调查委员会就将这一方法命名为亨德森贫困线（Henderson poverty lines），并将其确定为澳大利亚官方贫困线。该贫困线是根据澳大利亚1973年第三季度基准收入（标准家庭人均周收入）制定的。1973年第三季度基准收入为62.7美元，约为家庭人均周收入的56.5%。1981年前，亨德森贫困线采用家庭人均周收入作为基础衡量标准，但考虑到税收这一因素，从1981年3月开始采用家庭人均周可支配收入进行计算。标准家庭是由2个成人和2个孩子组成，2个孩子是指未满15周岁或者15至24周岁全日制学习并与父母同住且没有配偶和后代的子女。自1976年以来，澳大利亚统计局（ABS）会定期发布每季度家庭可支配收入估算值和人口估计数，在此基础上，可以对家庭人均周可支配收入进行估算。由于两项公开数据均为估计值，由此计算的人均周可支配收入以及贫困线数值也为估计值。准确信息收集后，官方会对之前预测的某些估计值进行修正，划定更准确的贫困线。因为官方以一个季度为单位更新相关数据，因此亨德森贫困线也每季度更新一次。数据显示，2019年第三季度包括住房费用在内的标准家庭的贫困线为每周994.68美元。

亨德森贫困线计算公式：

亨德森贫困线计算涉及等值系数和家庭人均周可支配收入估算值。等值系数来自1954年美国纽约社区委员会预算标准事务处编制的《家庭预算标准》，包括标准家庭、独居家庭、拥有不同数量孩子的单亲或夫妻家庭等，标准家庭的系数值为1。家庭可支配收入是指家庭所有收入（包括工资、社会保障金、租金收入、利息股息和私营企业收入等）减去个人所得税之后的收入。从1973年第三季度至今，标准家庭人均周可支配收入估算值始终维持在家庭人均周可支配收入的56.5％，表6为2019年第三季度公布的标准家庭人均周可支配收入估算值。

按照最新数据计算2019年第三季度的标准家庭贫困线：由表6可知1973年第三季度标准家庭人均周可支配收入（即a值）为53.43美元，2019年第三季度标准家庭人均周可支配收入为847.61美元。因此2019年第三季度标准家庭的贫困线为每周994.67美元，即（62.70 / 53.43）* 1 *847.61（由于公布数据精度为2位小数，与官方数据计算出现0.01单位误差）。

与其他贫困线不同，亨德森贫困线将住房费用放在一个重要位置。制定者认为由于存在租客和自住者两种群体，单一的贫困线不能充分反映二者住房费用水平。因此，采用等值量表中扣除住房成本前后不同家庭的标准系数，计算扣除住房费用前后的贫困线。亨德森贫困线的出现对澳大利亚贫困测量和政策制定发挥了巨大的作用，尤其在评估不同家庭结构贫困发生率、衡量贫困发生率时间变化情况等方面。但为方便与欧洲国家贫困状况进行比较，澳大利亚也使用经合组织标准计算贫困线。

4.新加坡收入位置法

世界高贫困线和社会贫困线、经合组织和欧盟的相对贫困标准、澳大利亚的亨德森贫困线都是通过收入或者消费收入水平来确定贫困标准，这种方式被称为收入水平法（income levels，IL）。此外，还有一些国家采用收入排序位置来测算相对贫困标准，称为收入位置法（income positions，IP）。收入位置法不考虑收入水平，而是关注个体收入在收入分配中的位置，这种方法将全体居民的收入进行排序，然后将收入排在最后的10%或者5%的人口界定为贫困人口，正处于10%或者5%位置上的个人收入就是相对贫困标准。无论社会经济发展程度如何，总有人的收入水平是排在最后的，这也就意味着如果使用相对位置法，就无法去衡量相对贫困人口在时间维度上的变化，无法去评判政策扶持的效果。因此，相对位置法最重要的意义是让决策者更多关心如何缩小社会各阶层之间的差距，减少社会不平等的程度，适用于经济收入比较高、人口规模比较小的国家。目前，此种方法在全球范围内的应用非常少，新加坡采用了这种方法，用收入排在倒数10%的收入水平作为相对贫困标准。

新加坡的家庭成员工作收入是指家庭成员从就业和经商中获得的收入之和（包含公积金），一般指在政府转移和税收之前的家庭工作收入。居民就业家庭是指以新加坡公民或永久居民为户主且至少有一个家庭成员拥有工作的家庭。家庭成员月均工作收入指家庭成员工作收入除以家庭成员数。如果一个四口之家只有一个人有工作收入，家庭成员月均工作收入就等于其收入除以4。将所有家庭成员月均工作收入进行升序排序，并选择十分位数进行划分。采用收入水平法计算时，需要注意由于存在家庭成员临时失业或就业的情况，并不是所有家庭都始终处于同一个十分位组。

在基于收入的贫困测量方法中，一直存在是用收入还是消费的争议。有学者建议用消费代替收入，因为和收入相比，消费更具有稳定性。短暂的冲击可能使观察到的收入远远偏离其长期水平导致更多的误差，尤其是对农业家庭来说，而消费支出对季节性和其他短期因素的影响并不是很敏感，趋于平稳。此外，个体经营者和非正规就业者很难将商业成本和收入分开。在发展中和转型经济体中，家庭收入来源比家庭消费类别呈现更加多样化和非正式化的特点，进行准确的收入统计有时是非常困难的。由此可见，基于消费支出基础上的贫困测量更适合于绝对贫困，理论依据为人的基本需求是相对稳定的，受时间和空间的影响小。选择收入作为测量相对贫困基础数据的合理性有两方面的考量：一方面来源于相对贫困概念的社会排斥内涵，因为当一个人的收入远远低于其所在社会的收入标准，存在被社会排斥的风险，会影响到其生活水平和生活支出；另一方面来源于实践中数据的获取，因为家庭收入的统计可以依托相关的政策性渠道进行信息勘误，减少收入误差，并且直接以收入为基准，有利于制定以增加收入为主要手段的减贫政策。从目前实践来看，相对贫困的测量主要用于经济较为发达的国家，如经合组织成员国更多采用收入为基准。在具体收入指标的选择上，有些国家采用平均收入，有些国家采用人均纯收入的中位数。对于收入差距较大的国家来说，中位数可以降低极端值带来的误差，收入差距较小的国家平均数代表性强。合理的相对贫困线应该是确定的基准收入的适当比例。目前从国际经验来看，大部分相对贫困标准将比例范围确定在40%~60%之间，阿曼为40%，拉丁美洲和加勒比地区一般为50%，澳大利亚为50%，欧盟国家为60%。总体而言，经济发展程度越高的地方，基准比例越高。

二、相对贫困的非收入测量方法

虽然收入是测量贫困最为敏感的指标，但在很多国家尤其是非正规经济比较发达的国家和地区，仅仅关注收入指标进行收入调查是非常困难的，也忽视了致贫原因的复杂性。因此一些国家或地区也开始采用多维贫困测量方法。多维贫困是将人的需求指标化，然后通过指标的获得或剥夺情况来判断是否处于贫困状态中，常使用计数法进行计算。

使用计数法确定贫困人口有6个步骤：（1）定义一组相关指标；（2）给每项指标定义剥夺临界值，如果某一自然人没有达到某一临界值，则认定其为受剥夺个体；（3）给指标进行赋值，其中“1”定为受剥夺，“0”定为不受剥夺；（4） 给每一项指标分配权重值；（5）计算得出剥夺加权和（或在同样加权的情况下，计算剥夺数目）；（6） 设置贫困临界值，如果一个人的剥夺加权和大于贫困临界值，则被定义为贫困。整体上看，对于多维贫困测量最为核心的要素是确定用于测定的指标。英国学者汤森在1979年对指标的设定进行了开创性的研究，对1968年至1969年一项针对2000多个英国住户的调查数据进行分析。首先界定了涵盖12个方面的60个指标，这12个方面包括饮食、衣物、燃料及用电、家居用品、住房条件和设施、家庭环境、工作环境、家庭支持、娱乐、教育、卫生和社会关系，后又将指标简化到12个。为了简化计算方法，汤森给每个指标都赋予了相同权重，提出如果有5项指标没有得到满足就可以被界定为贫困。受汤森研究的影响，马克和兰斯利通过公众对最低需求理解的调查进一步构建测量多维贫困的指标，共确定26项指标，并且将缺乏3项或3项以上的指标的人口界定为贫困人口。在这些研究的启发下，爱尔兰、荷兰和瑞典的研究人员也根据本国的家庭调查数据，开始独立建立符合本国特点的多维贫困指标体系。一些研究者除了用贫困临界值来进行贫困人群识别外，还将主观评价纳入其中进行交叉验证。如荷兰的穆费尔斯等人在1991年的一项研究，让接受调查者对自己贫困与否做主观评价，需从1到10的等值量表中进行选择，将5.5分设为主观贫困线，然后和多维贫困指标进行对比。虽然在欧洲关于多维贫困的研究比较多，但是在实践层面，以收入为基础的相对贫困测量仍然是政策主流。

在贫困多维测定指标和方法探索中，牛津大学贫困与人类发展研究中心的研究最具有代表性，阿尔基尔（Alkire）和福斯特（Foster）两位研究人员开发的A-F方法最为典型，并得到很多学者的实证应用。A-F方法根据联合国千年发展目标确定了三类10个指标衡量多维贫困，三个维度包括教育、健康、生活水平，每个维度权重一样，每个维度下的每个指标的权重也一样，具体情况如表９所示。A-F方法的特点为使用双重临界值，第一重临界值是对每个指标设定临界值，第二重临界值则是指用权重和指标值加权计算后的多维贫困指数的贫困临界值，该值设为0.3，也就是说如果一个人多维贫困指标加权计算后得分为0.3，就意味着其处于多维贫困状态。从指标权重来看，家庭成员在教育和健康方面的不良表现是判断其是否处于多维贫困更敏感的因素。阿尔基尔和桑托斯等人2010年用该方法对全球104个发展中国家进行了多维贫困监测，发现南亚地区的多维贫困发生率最高，撒哈拉以南非洲次之。

拉美国家非常热衷于用多维贫困指标计数法来确定贫困。20世纪80年代，阿根廷国家统计局（INDEC）和联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）进行研究，建议采用五个维度的指标分析家庭贫困：（1）家庭每个房间平均居住三人以上；（2）住房处于危房状态；（3）没有配备厕所；（4）适龄儿童（6~12岁）没有接受教育；（5）人均赡养超过4人且户主受教育水平不超过小学二年级。和欧洲学者研究建议的需要多项指标同时被剥夺才能被定义为贫困不同的是，拉美经济委员会认为任何家庭，只要满足上述任何一项指标，其所有家庭成员都被认定为贫困人口。该方法受到了拉美很多国家的借鉴或采纳，包括玻利维亚、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉等国。不同国家会根据各国普查资料的约束，在指标使用上进行一些调整。总体来说，所有国家的指标维度可以归纳为四大类：（1）获得能够满足最低住房标准的住房；（2）获得保证最低卫生条件的基本服务；（3）获得基本教育；（4）实现最低消费水平的经济能力。从拉美国家的多维贫困维度指标来看，贫困测量并不是过多关注贫困对象的收入水平和能力，而是从是否能够获得基本公共服务的角度出发，其更具有减贫政策含义。在此基础上，拉美国家形成了在全球都颇具影响力的有条件现金转移支付政策。有条件现金转移支付政策的核心要素就是通过现金补贴的方式来促进贫困人口获得基本公共服务。

和收入相对贫困测量相比，多维贫困测量中指标和权重的选择更具有主观性，因此一些学者对多维贫困测量的准确性和收入测量进行了比对。1995年哈勒罗德使用了1992年瑞典生活水平调查的数据，发现多维贫困测量和收入测量的贫困人口比例均为21.3％，但只有8.8％的人口是两种方法共同认定的贫困人口。阿尔基尔和桑托斯用全球104个发展中国家的数据进行贫困人口测算，数据显示两种方法测算出的贫困人口高度相关，该研究还对两种方法结果出现不匹配的情况做出了非常有说服力的解释。研究认为多维贫困更多评估的是公共服务带来的直接效果，比收入测量更加准确，也发现在发展中国家城乡多维贫困率有明显差距，农村多维贫困发生率是城市的5倍。

三、国际测量相对贫困标准对中国的启示

1985年，中国国家统计局和国务院扶贫办在1984年农村住户调查数据的基础上，合作制定了中国第一条正式的贫困线。首先用分户资料计算低收入组的食品消费清单，再根据营养学家推荐的每人每天2100大卡的热量来调整食品消费量，再乘以对应的价格并求和，从而得到食物贫困线；然后再根据非食品消费比重来计算非食物贫困线；最后将食物贫困线和非食物贫困线相加从而得到绝对贫困线。根据这种测算过程确定的绝对贫困线为每人每年206元，以后每年再按照农村居民消费价格指数进行更新，重新测算食物贫困线和非食物贫困线。1997年，国家统计局采用了世界银行提出的根据食品消费支出函数回归模型的方法，客观地计算低收入人群的非食物消费贫困线，并重新调整了绝对贫困线。当年的贫困线为640元/人年，相当于国际上通用的1美元标准的60%左右水平为低贫困线，过于苛刻的贫困标准将很多贫困人群排挤在政策扶持的门槛之外。因此，2000年，国家又制定了一条相对于1美元标准的低收入线，当年标准为865元/人年。从2000年到2008年，中国一直用两条贫困线来监测贫困人口。2008年底，中国取消了绝对低贫困线，将接近于国际1美元的标准低收入贫困线作为官方贫困线，当年标准为1067元/人年，2009年更新为1196元/人年。按照这个贫困标准，2010年中国农村贫困人口仅为2688万，贫困发生率仅为6.1%。2011年中国政府又再一次提高了贫困标准，用2010年不变价格的2300元作为当前的贫困标准，比之前的标准提高了80%，如果用购买力平价进行测算，这条贫困线相当于2011年不变价格的2.29美元/天，而当时国际贫困标准则为1.9美元/天。根据调整后的贫困标准，测算出2012年中国农村贫困人口数量为9000多万，这也是中国目前建档立卡识别贫困户的贫困线，该线每年会根据物价上涨情况进行调整，2018年中国官方贫困线为人均纯收入3535元。

从中国贫困人口识别和贫困线测算方法来看，当前所采取的贫困线是一条绝对贫困线，因此在各种有关扶贫工作的文件中提出，中国的扶贫目标是“到2020年消除现行标准下的绝对贫困人口”。但2020年后中国的扶贫工作应该如何去做？中国共产党十九届四中全会提出要建立应对相对贫困问题的长效机制，这也就意味着2020年后，中国的贫困问题将发生转型。相对贫困群体和多维贫困群体将是中国扶贫实践的主体，国际社会在测量相对贫困和多维贫困方面的实践对中国扶贫实践有着重要的参考价值。

第一，要根据客观情况采取不同的贫困测量方法，对城市居民采取相对贫困的测量方法，对农村居民采取多维贫困测量方法。长期以来，中国的扶贫工作主要关注农村贫困，每年的贫困监测也主要是针对农村贫困人口，城市贫困问题一直没有被纳入中国的扶贫政策和实践范畴。2020年以后，中国扶贫场域需要扩大到城市地区，在继续关注农村贫困的同时也要注意城市贫困问题。从当前城乡发展差距来看，中国城市居民可支配收入是农村居民的2.7倍，若采用同样的贫困方法进行测量显然是不合适的。从国际实践来看，经济发展程度高和经济活动正式化程度高的国家更多地选择以收入为基础的相对贫困的测量方法，经济发展程度较低和经济活动非正式化程度高的国家则更适合采用多维贫困测定方法。中国虽然一直在推动城乡统筹，但是二者在经济活动正式化程度上还存在较大差异，城市居民的收入信息较易获取；农村居民收入更多依赖于住户调查，且由于临时性收入、农业生产的成本和收入难以分隔等客观因素，获得准确收入信息的难度比较大。城市的基本公共服务供给基本能够做到全覆盖，而农村的基本公共服务虽然已经有了很大改善，但仍存在很多问题，因病致贫、因教致贫和老年贫困等问题仍十分突出。突出公共服务可及性的多维贫困测量能够更直接地反映出贫困人口的直接需求。因此，可以对城市居民采取相对贫困的测量方法，对农村居民采取多维贫困测量方法，这也符合当前中国城乡居民面临的主要问题的差异。

第二，贫困测量单位的确定需要考虑不同结构家庭的需求，需要对家庭类型进行细致划分。如今包括欧盟、经合组织等国际组织在内的很多地区，对相对贫困单位的界定不单单以人口数量为准，还将人口特征和家庭结构纳入计算标准。该方法通过对贫困单位的划分，使统计计算数据与实际家庭状况更贴切，精细化的操作提升了贫困治理的效果。而目前，虽然中国对农村贫困户群体也进行了一些分类，但主要是从扶贫和最低生活保障制度两项制度衔接的角度出发，将农村贫困户分为低保户、贫困户和扶贫低保户，很少从家庭结构类型来进行更为细致的分类，以致无法对合理配置不同类型的扶贫方式提供有效的指导。中国中西部贫困县的扶贫资金主要来自于中央和省级财政，上级部门的财政扶贫资金通过不同的扶贫项目层层向下分配，分配过程中由于缺乏各县不同类型贫困家庭的基础性数据，从而导致扶贫资金的分配在一定程度上具有盲目性。笔者曾在西部某县调研，该县获得的贫困家庭 “两后生”教育补贴资金额度超过需求难以使用完，但获得养殖产业发展补助资金又远远不能满足需求。从国际经验来看，根据家庭结构类型对贫困家庭进行分类的做法更为普遍，这也对社会政策的制定更具有指导意义。2020年后，中国进行贫困识别时可以考虑不同结构类型家庭的需求，进行家庭结构类型的划分。这种方式可以判断出哪一种类型的家庭的贫困发生率更高、贫困程度更深，从而可以为这类家庭提供更多扶持，避免有限扶贫资源的平均化使用，提高扶贫资源的使用效率。

第三，贫困测量家庭收入需要将政策性转移收入单独列出。经合组织、欧盟和澳大利亚在统计家庭收入时，会将家庭收入划分为社会转移前收入和转移后收入，将社会福利金单独计算以便更精确地反映家庭实际收入情况。当前中国城乡居民可支配收入的统计分为工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入，转移性收入包括政策转移性收入和居民家庭间的转移性收入，政策转移性收入又包括各种农业生产性补贴、价格补贴等降低家庭支出成本等方面的补贴。这些补贴是为促进家庭更好地开展生产经营活动，并不是用于改善贫困人口的生活水平，因此很多研究发现转移性收入并不能降低居民的贫富差距。近年来，从统计数据上看，中国农村居民转移性收入占总收入的比例正快速上升，占比接近20%，多种转移性收入总体占比的提高容易产生政策性扶持过高的误解，进而忽视了以减贫和提高生活水平的转移性支出并不高的事实，因此建议在贫困监测的过程中，将转移性收入更加具体化，从而能够更好地评估以直接增加收入的社会福利政策减贫效果，评价贫困家庭收入的脆弱性。

第四，贫困测量结果需要在扶贫政策设计上发挥更大的作用。不仅仅将贫困测量结果作为监测贫困人口变化和评估政策综合性减贫效果的工具，还应将其与扶贫政策设计和规划紧密结合。拉美国家在多维贫困测量方法的指导下，采取了针对贫困人口提高其社会公共服务和福利水平的有条件的现金转移支付措施，这被认为是实施世界银行社会保护战略“从安全网到弹簧床”的重要工具，并被纳入联合国系统“社会保护论坛”创新行动中，可见，贫困测量的结果可以直接用于扶贫政策的设计和规划。国内一些学者也提出2020年后中国的扶贫战略应该从反贫向防贫转变，通过社会福利型政策来增加贫困家庭的收入是最直接和有效的途径之一，如果要实现这样的转变，则需要贫困测量的结果提供最为基础性的数据和信息。

由于绝对贫困是基于生存需要划定的，因此绝对贫困人口有着明显且相似的特征，能够通过统一标准识别出来。相似的人口特征为采取相对统一的管理措施提供了有效支持。如今，中国对绝对贫困人口的识别和管理已经达到了精细化的水平，精准扶贫的提出使得贫困单位的识别精确到户，极大地提升了贫困治理的效率。各地市出台的贫困治理政策也因贫困人口特征相似而差异较小，“五个一批”成为基层贫困治理的主要措施。但相对贫困与绝对贫困不同，在分布区域、致贫原因、贫困群体特征、贫困人口需求等方面存在差异较大，各种因素共同作用使得相对贫困治理对精细化管理的要求更高。因此，在未来治理相对贫困时需要在各个环节提升精细化管理的水平，尤其在贫困测量和贫困人口识别方面需要提升准确性，在现有基础上形成准确瞄准贫困人口的方法。而世界其他国家在该领域已经有了一定的实践行动，在相对贫困的识别和测量方法上进行了一定的探索。对不同国家在该领域做法的梳理，可以为中国未来相对贫困治理提供经验借鉴，进一步丰富中国贫困治理内涵，不断推进中国精细化管理的发展和治理水平现代化的提升。

作者信息

唐丽霞，1979年生，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。

张一珂，1994年生，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。

陈枫，1990年生，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。

来源

文章原载：贫困问题的国际测量方法及对中国的启示，《国外社会科学》2020年第6期。

因文章篇幅原因略去注释。

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