王张华，颜佳华|人工智能时代算法行政的公共性审视——基于“人机关系”的视野

本文刊载于《探索》2021年第4期。

引用格式：王张华,颜佳华.人工智能时代算法行政的公共性审视——基于“人机关系”的视野[J].探索,2021(4):82-95.

摘要：人工智能与公共行政融合的不断加深，推动着公共行政范式向“算法行政”转换。从人机关系视野来看，算法行政最为突出的特征是人工智能体嵌入以及人类(公共管理者)角色被替代，人类必须在场的传统公共行政范式面临重构，人类不必在场的情景越来越多，使得围绕人类所建构的“人际秩序”逐渐被围绕智能技术所建构的“机器秩序”取代。人类的主体角色和理性价值开始被弱化，潜在滑向算法支配的隐忧，存在公共性流失的可能。为确保算法行政朝着改进公共治理绩效、提升公共治理价值以及优化公共利益分配的目标行进，需要高扬人类中心主义的价值旗帜，塑造人机和谐共生的链接机制，划定算法介入治理的现实边界，搭建智能算法向善的平台系统。

作者：王张华，男，博士，湘潭大学公共管理学院讲师；颜佳华，男，博士，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师。

人工智能与公共行政的日益融合催生了以算法权力为核心的行政范式变革。无论是从理论探讨还是实践场景的角度来看，人工智能具有的治理赋能潜力都是被广泛宣扬和热情追捧的。人们似乎更愿意为如何在这个伟大的时代掌握人工智能应用和发展的先机投入更多的时间和精力，而不愿花时间停下脚步好好反思人类社会是不是已经陷入福柯所宣称的“全景敞视”的智能监控型社会情景之下。不管我们是否愿意，算法权力渗透到现实生活的大多数领域已成为一个不可回避的事实。算法权力正开始在公共行政领域悄然兴起，传统紧紧掌握在人类手里的权力也开始出现松动，人类的“治理权”已然在悄无声息中逐渐被算法接管。值得警惕的是，这种权力接管过程中并没有遇到有力的抵抗，远没有人类之间权力争夺所展现的残酷和明显，算法权力的许多被接管者反而表现得欢呼雀跃和满怀期待，深深地陶醉于人工智能所带来的巨大便利之中。

这种变化已然逐渐开始从一般的社会领域传递到公共行政领域，公共行政系统愈来愈走向一种“算法驱动”的智能化形态，在越来越多的场景下以一种“算法行政”的样态得以呈现。出自人类之手所建构起来的公共秩序开始受到算法权力支配，“算法辅助甚至代替公权力，做出具有法律效力的算法决策”。不能忽视的趋势是，传统由人类牢牢掌控的公共行政权力正在部分“让渡”给算法，智能算法不但成为一股冲击“旧秩序”的先锋，反过来又成为建构新秩序的助力者，“传统的人机界限模糊化了，人的唯一主体地位正受到挑战，人机关系存在被颠覆的风险”。在某种意义上，算法嵌入公共行政领域改变了传统稳固的人际关系，冲击了传统建立在这一基础之上的公共性。因此，在这种背景之下，本文聚焦于算法介入公共行政可能带来的公共性流失问题及其内在生成逻辑，并针对性地提出应对之策，为推动人工智能与公共行政的进一步融合探索可行之径。

1 文献综述与问题提出

哈贝马斯在《公共领域中的结构转型》一书中从哲学层面出发将公共性视为公共领域的一种形态或属性。从一定意义上看，哈贝马斯更多强调“公共领域的公共性”，在现实世界中缺乏与之相对应的实体性存在。对于公共行政这一实践色彩浓厚的学科而言，“公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握”。至此，便引发了对“公共行政之公共性”维度的关注，逐步厘清了公共性研究的实体性对象。就公共行政学科而言，公共性就开始被放置于公共行政的生动实践加以考量和认识，逐渐被赋予更具实在性的意蕴，公共行政的公共性就被理解为“政府进行公共管理、提供公共服务等一切行政活动都以增进公共利益为价值取向和最高目标”。在某种程度上，公共性的阐扬可以具象为政府进行公共管理、提供公共服务以及维护公共利益的公共行政实践过程，具有公平、公正和效率等价值内核。在算法行政的具体实践情景中，智能算法在支配公共利益、维护公共秩序的治理过程中将占有越来越大的权重。例如，在新冠疫情防控中得以广泛应用的“健康码”，实现了治理行为的数据化集合与算法化判别的融合统一，自动生成个人安全身份等级“识别码”，极大地简化了疫情防控的行政程序。算法应用在带来积极治理效应的同时，也产生诸如歧视、偏见以及隐匿人性的现象，冲击了公共行政的价值体系，动摇公共性中“以人为本”的价值内核。公共行政的公共性追求遭遇挑战，可以从两个方面加以理解。

一方面，人类在场是公共行政公共性得以实现的必要基础。从公共行政公共性的生成逻辑来看，公共性必须依赖于具体的行政人员，以避免公共行政公共性流于形式的问题。这是因为公共利益需要通过具体的人或者社会来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为对公共利益的实现有着至关重要的影响。在很大程度上可以说，这是将公共行政现象还原为社会建构的事实的过程。罗伯特·达尔认为：“在公共行政公共性的概念中，包含着‘以人为本’的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得以实现。”也有学者指出：“人是公共行政的实践主体……公共组织的目标实现及其实现效果均是由具体的人来实践和评价，人的行动决定了公共行政实践的效果。”这是由于人具有作出价值选择和判断的主观能动性，可以视具体情况而作出相应的决策行为，有助于推动公共行政权力运行的合意化，因为“治理主体的价值选择是国家治理公共性生成的内在动力……虽然国家治理的公共性是有着历史的客观依据的，但是，治理主体对此是可以作出选择的，是可以加上以自觉建构的”。人是一切价值的主体，自然也是行政发展的实质。足以说明，行政主体的价值属性及其主观能动性对于公共性的建构而言至关重要，在某种意义上，具有主观能动性的人类也就具有不可替代性。

有学者从权力视角对此作了进一步阐述：“公共行政的主体是其公共性的直接承担者。公共行政的主体是行使公共行政权力并承担相关职能的组织和个人。”传统作为公共行政权力掌握者的组织和个人一定程度上决定了公共行政公共性的实现与否，“在行政权力的分配过程中，权力与人的结合就成为关键一环”。概言之，无论是从权力的实践承担主体来看，还是就具体的权力分配过程而言，行政权力都难以脱离人类这一主体而独立存在，其人格化特质应当是公共行政公共性得以实现的关键所在。与之不同的是，算法权力较于传统的公共行政权力正展现出一种强烈的非人格化冲动，伴随公共行政算法化程度的加深，使得行政权力人格化与非人格化之间的巨大张力随即产生。算法行政依据内嵌的“代码”规则，可能渐渐取代传统公共行政饱含人类理性价值的制度规则，使得公共行政不自觉地走向追求静态治理效率的技术化道路，造成对公平、正义价值的相对忽视。如此，算法行政所隐含的权力非人格化趋向可能加剧公共性实现过程中的主体性困境。

另一方面，算法嵌入加速了人类主体在行政实践中的“离场”，公共性的实践基础遭遇挑战。智能算法嵌入冲击了人类的主体地位，公共性实现的实践主体面临动摇。人工智能嵌入政府行政过程隐含着一种由算法权力主导的“自主—替代—增强”行为逻辑，带来了公共行政的智能化转型，延续和强化了“自动化”无需人类在场的特征。这对人类的权力主导地位产生重要影响，冲击了人类本身的存在价值，将会动摇公共性实现的主体基础。有学者认为：“在人工智能时代，自动化决策借助深度学习、大数据等技术，以辅助行政裁量、预测调配资源的方式，嵌入了政府的行政治理中，这从深层撼动了传统行政活动的运行规律和基本范式。”传统需要人类在场的场景化治理情景正在面临重构，走向一种无需人类在场的智能化治理情景，人类在行政场景中的存在价值被弱化。

有学者对这种转变非常警惕，认为人类在公共行政中的中心主体地位不容动摇，强调在行政发展中，努力形塑公共性的行政价值，构建以人民为中心的行政组织，践行以人为本的行政德性行为，才能警惕智能技术对人的僭越。基本可以这样判断，只有“以人为中心”而非“以智能机器为中心”的行政行为才具备生产公共性的内在基因。过度依赖人工智能等数字技术，会消解传统行政行为所蕴含的人本价值，不利于公共性的行政基因形塑。另有学者从风险视角出发，指出人工智能算法的“公共性”应用会产生不透明、偏见和权力异化三种风险，冲击公共行政公共性的实现(包括削减社会公众的知情权导致决策不公，损害法律主体的平等权、促使算法与公权力合谋，滋生腐败和寻租)。“健康码”作为算法行政的典型样态，存在着算法偏见和不同类型健康码之间的冲突两类风险，造成不同人员之间的风险评估有失公正以及不同区域的“健康码”冲突，导致公众自由流动的权利受限。显然，这种风险的实质依然是以“人的价值”实现与否作为衡量标准。如若盲目推进人工智能与行政实践相结合，人的主体价值存在被忽视、背离公共利益这一根本目标的倾向。

综上所述，这些研究共同指向一个重要的判断，即人类在场是公共行政公共性生成及其实现的必要条件，离开人类直接参与和作用的公共行政实践活动，其“公共性”追求将会遭遇前所未有的挑战。现实来看，智能算法的嵌入正在加速人类在公共行政实践情景中的“离场”，传统人类“在场”的公共行政实践形态已经开始发生改变，开始走向数字化、智能化和智慧化。在这一转型过程中，公共行政实践越来越弱化人类的“在场”功用和价值，依托大数据和人工智能技术可以实现跨越时空的“场景重建”，人类也就慢慢失去了必须在治理场景中的必要性和积极性。长此以往，人类会逐渐主动或者被动地退出一线的治理场景，随着社会运行走向深度数字化和智能化，绝大多数的公共行政场景将演变为“无接触式”的非现场行政。由此，以大数据、区块链和人工智能等数字技术驱动的公共行政实践活动的公共性就成为不得不关注和思考的现实问题。

2 走向“算法行政”：人工智能与公共行政融合的范式变革

从历史唯物主义的视角来看，生产力和生产方式的变革必然会带来行政管理组织结构和管理方式的变革。技术一直以来被视为生产力中最为核心和活跃的因素，技术进步往往会带来生产力和生产方式的深刻变革，并引起生产关系及经济基础的变化，进而推动作为上层建筑的公共行政范式变革。科学决策、政府治理越来越离不开信息技术的支撑和保障。在新一轮技术革命中人工智能逐渐成长为前沿生产力的代表，正在带来经济基础的深刻变革和系统调整，对生产关系和上层建筑中最为核心的部分——公共行政范式起着决定性影响。政府公共行政实践活动正在从传统的依靠技术官僚专业知识的“技能行政”转向依托智能算法技术为支撑的“算法行政”。

2.1 算法行政：一种可能的公共行政新范式

由于新一轮科技革命的推动，驱动着人类社会朝着一种以数字化和智能化为主要特征的智慧社会迈进，日益复杂和不确定的社会环境超越了传统公共行政系统功能正常发挥的极限状态。与此同时，由于社会逐渐向高度数字化和智能化的方向发展，传统具备单一知识体系的单个公共管理者已经难以对复杂的社会问题和社会想象进行精确的分析和处理，政府所面临的“认知负荷”开始显现，传统公共行政系统正面临着新兴技术所带来的全方位冲击，一种以应对传统公共行政模式日益式微的新型范式——算法行政，正在迅速地生成并日趋完善，逐渐受到广泛的关注。何谓算法行政？学者们对此展开了广泛的讨论，鲁夫罗伊最早用“治理术”一词来解释数字技术所带来的治理影响，并提出“算法治理术”这一全新概念，意指数字社会中基于算法产生全新的权力机制而形成的一种全新治理模式。虞青松在此基础上作了进一步阐述，将其转译为“算法行政”，并视之为与法律强制的行政管理相并列的、基于治理的行政管理模式。也有学者将其理解为算法在行政规制领域的接入和运用。此时，算法行政被视为基于算法的治理方式来加以认识，一种在行政决策中运用算法技术的过程，算法在其中扮演着重要的工具性角色，对行政决策主体、因果关系和权利规则等方面提出了前所未有的挑战。这种工具性角色在国内外的行政治理实践中较为常见，如数据挖掘算法在我国政务大数据中的应用，进行大数据的自动收集、汇总和分析，产生某种类型的规范或政治理性，从而预测、影响乃至建构机关主体的可能行为。美国政府开始利用算法辅助决策，这为认识和理解算法行政带来了有益的启示。

稍显遗憾的是，学者们并没有将其上升为一种托马斯·库恩意义上的“范式”变革高度来加以讨论和认识。“算法行政”的出现确实有了范式生成之条件，即新环境下新现象的产生使得旧范式的规则遭遇混乱和挑战，常规范式不能解释的异常现象日益增多，不断累积，最终达成新的共识，完成范式转换。作为一项新兴技术，人工智能对公共行政范式的变革影响，既遵循着一般技术进步与行政发展的互动逻辑，也有自身独特的技术逻辑和现实路径。这是由人工智能技术潜在“替代人”的独特属性所决定，它改变了政府行政运行中最为核心的要素——人的存在价值，将人从一线的行政实践场景中移除，使得传统基于“人际交互”场景建构的公共行政系统价值理念、主体结构、行动方式以及运行机制出现整体的不适。人工智能的主体性介入动摇了传统公共行政稳固的根基——人类作为唯一的权力主体，使得我们不得不重新审视未来基于“人机合作”的范式转换之可能。

仅从单一的功能视角来认识公共行政算法化、智能化转型远远不够，还应从人工智能技术的独特属性出发重新解读和赋予算法行政更为深刻的意蕴。出于这种认识，在思考人工智能对政府公共行政所产生的影响时，必须超越传统技术治理的思维习惯(将人工智能简单地视为辅助性技术工具)，重新审视人类在行政场景中存在的意义和方式，并以此作为解构算法行政内涵的逻辑起点。这对于解释“算法行政”何以能称之为一种新型的行政范式而言至为关键。需要强调的是，这里并不试图对“算法行政”展开更为细致的要素化和结构化的阐释。将算法视作人工智能最基础的底层技术和支撑形态，并不对二者作区分对待，把“算法行政”与“智能行政”“智能算法行政”等视为具有相同内涵的概念。本文所聚焦的是在兼顾人工智能一般性和特殊性的基础上，讨论人工智能与公共行政融合引发范式变革的可能。就人工智能对人类角色的变革性意义而言，“算法行政”可以被视为一种超越传统公共行政模式的新型范式，涉及公共行政管理体制、业务流程、管理方式、人员动态以及行政文化与算法化、智能化的有机融合。

2.2 算法行政公共性隐忧：“算法治理”还是“算法支配”？

公共性一直是公共行政实践活动的价值追求。随着新一代人工智能技术与公共行政的加速融合，将政府公共行政活动从人类的主观情感中脱离出来，向世人描绘一副提高政府决策公平性、精确性的智能图景。然而，在现实的实践情景中算法权力潜在偏见、歧视与不透明性也正在消减人类生存的价值基础。公共行政领域算法权力的崛起，将会重构公共行政传统稳固的权力关系、压缩公众表达的话语空间以及阻隔公众参与的制度通道，隐含着消解公共行政公共性的价值隐忧。

首先，重构公共行政的权力关系，潜在陷入资本控制的风险。追求公共性是公共权力的终极目标，从传统公共权力运行的视野来看，公共权力指向的就是公共利益和公共价值等标识公共性的价值追求。然而，这种不言自明的权力逻辑正在伴随着算法权力在公共行政领域的崛起而发生改变，算法权力的嵌入正在重构公共行政的传统权力关系和权力结构，潜在陷入资本控制权力的风险，这可以从两个方面来理解。一是“私权力”逐渐介入公权力的运行场域。算法权力作为一种技术权力形态，目前仍是以一种寄生的形式而存在，它的母体便是大型新兴技术公司。目前来看，这类技术公司正在凭借自身的技术优势陆续接管政府的部分公共行政职能，算法已经可以直接替代决策者做出具体的行政行为，潜藏着一种“私权力”支配公权力的公共性隐忧。二是算法权力正在获得“人类权力”的合法地位。作为政府来说，能借助智能算法技术的强大优势实现对社会的有序和有效治理是一种理想状态，况且“新兴技术公司与组织分享政府的管理权限，已经成为不争的事实”。因此，以一种制度化的形式来实现权力的平稳让渡便是摆在人类面前不可回避的现实问题，人类为此已经做出了诸多努力，也达至了最初的期望。然而，一旦智能算法获得了合法支配公共生活的权力，摆在人类眼前的问题便不再是权力让渡的问题，而是如何限制和约束算法权力的问题，以此来确保公共利益不被个人利益所俘获。从技术发展的潜力来看，这种公共利益损益的风险是巨大的。

其次，压缩公众表达的话语空间，具有滑向算法支配的可能。从技术实践来看，智能算法技术在应用公共行政过程中潜藏着压缩公众表达话语空间的隐忧，人类在智能算法面前有失语的可能。因为在智能算法的裹挟下，人的主体性有被遮蔽的危险。人类之所以对人工智能充满警惕和恐惧，其根源在于人工智能展现出获得主体性、冲击人类“万物灵长”的地位之可能，这种巨大的冲击力源于强大的数据和算法力量。进入智能化时代，算法开始深度介入人类的行政生活，成为日常行政实践活动中的重要构成部分。在算法世界中行政主体与客体之间的对话已经开始走向一种以非现场和无接触为主要特征的智慧化“人机”或“机机”交互场景。行政主体的意志施加开始演变为一种精确化的语言俘获与身体控制，“身体的直接交流让位于通过数字化编码的虚体的中介进行的交流。作为身体的影子的虚体正在逐渐凌驾于身体之上，成为控制和支配身体的力量”。依托强大的智能算法，行政主体可以实现对公众行为的实时监控和精准画像，二者的自由对话空间被极大压缩。传统建构在公共管理者与公众之间稳固的行政实践关系也将面临解体，实践中的双方“既有可能是实体对象，也有可能仅是一段虚拟程序或是智能软件系统”。算法情景下行政实践关系可能是一种以协调人与人、人与机器甚至机器与机器之间的新型关系集合。人类的话语权开始让位于程序代码的算法控制，走向被算法技术支配的过程。如此，传统围绕人类话语表达所建构起的公共性发生机制便将面临崩塌，如何让人类在新型人机关系中重获话语权将成为智能时代公共性建构的重要议题。

再次，阻隔公众参与的现实通道，存在精英主导的趋向。从公众的角度来理解公共行政公共性的话，公共性实现与否的标准可以凝结为两个维度：一是政府是否能够及时有效地回应公众诉求；二是公众是否能够有更多的机会和空间参与公共生活，广泛的公众参与被视为现代政府实现公共行政公共性的基本途径和重要特征。然而，不管是从提升回应性还是强化参与性的角度来审视行政公共性的实现方式和手段，都不能忽略技术进步所带来的巨大影响。技术的作用常常被围绕赋能和赋权两个维度而广泛讨论，人类逐渐开始陷入“技术万能”的幻象之中，技术并不是只有人类喜闻乐见的仁慈面孔，也具有一副以入侵性和约束性为主要特征的阴暗面孔。显然，这种分裂也存在于公共领域算法化的进程之中，过度的算法化实质性地在政府与公众之间划开了一道裂缝，使得原本处于信息和技术劣势端的公众参与公共生活更为艰难。从功能效应看，智能算法技术弱化了公众参与的积极价值。智能算法依托强大的深度学习系统在很大程度上可以更为精准地实现了解和获取公众真实诉求的目的，公众的参与价值进而被智能技术的算法优势所替换，公众参与似乎变得不那么重要了；从社会效应看，算法技术容易滋生出新的精英参与霸权，压缩公众的参与意愿和空间。智能算法的强大优势容易让人陷入技术依赖和技术崇拜的陷阱中，进而引发对自我表达和参与的迷失。与此同时，人工智能技术的介入也在公众与公共事物之间架起了一道屏障，“对于广大公众来说，参与到这个过程中是极其困难的，因为这门新的宗教尽管没有用拉丁文来迷惑大众，但却用数学和科学的术语把他们阻挡在外”。技术上具有优势的专家获得了左右公共决策的技术条件，使得个人意志更易凌驾在公共意志之上，存在沦为技术精英主导的不利趋向。

3 算法行政公共性隐忧的生成逻辑：“主体-情感-秩序”的解释框架

人工智能时代人机关系最为突出的特点是人工智能嵌入与人类角色被替代，这是公共行政算法化进程中不可回避的现实。人工智能确实在某些方面展现出替代公共管理者的潜力，迫使人类向更高级的角色转移。传统发生在人与人之间的公共行政场景开始转向人机交互或者机机交互的数字化、智能化场景。这种算法行政的实践样态呈现出一种无接触式特征，人类必须在场的传统公共行政场景面临重构，人类不必在场的情景越来越多。从公共性实现与人类在场之间的关系来看，算法行政所引发的“人类出场”情景势必会给公共行政公共性实现带来挑战，冲击传统围绕人类中心主义所建构起来的公共行政价值体系，动摇人类的主体地位。人类理性基因中所具有的共情能力价值被忽视，导致人的存在价值被弱化，最终带来的是围绕人类所建构的“人际秩序”开始被基于机器所建构的“机器秩序”所取代，存在公共性流失的可能。

3.1 公共性生成的实践主体迷离：由人类主导转向算法决策

传统依托具体行政行为而生成的公共性始终是围绕人的行为出发，而不是智能机器或是内置的算法程序。换言之，对公共行政公共性的讨论不能脱离人类这一实践主体，公共性的生成始终来源于人类行政主体的实践行为。然而，在人类主动推进的公共行政数字化、智能化进程中，“技术系统从人的自然感官、自然肢体或自然智能的代理者，朝着自然人的以及人类中心地位的替代者的方向发展”。这种主体中心地位的被替代正伴随公共行政由自动化向智能化的迭代之中，人类的角色被逐步分离出来。在自动化行政阶段(最早发源于20世纪50年代)，自动化决策系统已经开始在行政治理程序中扮演着重要角色，辅助工作人员的日常工作。在智能算法化行政阶段，内部算法所依托的深度学习、大数据和云计算已经使得智能化具备了“拟人化”的自主性内核，开始冲击人类作为万物灵长地位所独有的主体性，使得“曾经处于主导地位、事必躬亲的人却日益沦为非核心的参与者与‘旁观者’”。人类在公共行政过程中所扮演的角色开始发生颠覆性改变，在诸多治理现场的实践情景中人类逐渐开始退出。例如，原先需要人类在疫情防控一线进行体温检测、信息核查等公共卫生安全治理行为，只需通过具有生物健康识别功能的“健康码”就可以实现智能化处理，其实质是将人类决策权让渡给了新一代的算法决策系统。另如“城市大脑”这一更为强大的“智理”系统，实现了对城市系统的精准治理。如此，传统围绕人类行为而讨论的公共性实现问题将不再作为唯一，围绕智能机器(智能算法)来思考行政公共性实现的问题就变得不可回避了。这一切都来源于人类在公共行政实践中所扮演的角色在算法嵌入的情境下发生了替代。

随着由人类作为唯一权力主体的公共行政向“人类和智能机器”共同作为权力主体的智能算法行政形态转变。人类社会开始默认算法权力对传统以人类为中心的公共行政权力的“入侵”，势必导致传统依托人类作为实践主体而生成的行政公共性遭遇主体迷失。因为“算法权力逐私利、重偏好、追求技术至上，形成一种以数据信息为中心的新型权力，一旦脱离监管或无法合理控制，势必损害平等价值、公共利益和基本道德，引发诸多社会后果”。显然，由于智能算法对人类行为的冲击和替代，传统公共行政将会不可避免地面临公共利益失衡、公共价值受损等问题。究其根源是算法权力不仅仅展现了高效、精准等优势，同时还隐含着对人类主体权力规训的一面，“算法应用一旦进入公共管理的规则或者平台运行的规则之中，除了少数个体可以超越算法规则的限制，算法应用的控制者与使用者都必须接受算法规则的约束及规训，无论是行政主体或行政相对人，还是平台内用户，都会在不同程度上受到算法规则的约束与限制”。这就意味着算法的嵌入使得传统以人类为核心的权力主体开始成为被规训的对象，人类作为公共行政公共性生成的实践主体角色逐渐迷失。只有从“人机共生”的高度认识智能化时代公共行政公共性实现的实践主体转型之必然，才能在算法权力嵌入的当下寻回人类在公共行政实践活动中所扮演的恰当角色。

3.2 公共性生成的情感基础丧失：由“情感裁量”转向“技术理性”

算法行政本质上仍然是技术治理思维的延续和强化。在现代国家治理的历史进程中理性、制度和技术常常被置于优先考虑的位置，治理问题的解决之道也往往在三者之间来回寻求突破和平衡，“而‘人’尤其是‘人’的情感则在国家和社会治理中渐渐被隐没”。这在被广为推崇的科层制中尤为明显，韦伯在阐述理想组织的过程中就曾突出其“非人格化”特质，然而他又在后续的研究中指出了其中的不足，强调科层制过分隐匿人性，将会使得“一旦涉及到人根据具体的问题所提出的实质性‘公道’的时候，难免会与科层制中的形式主义、教条主义以及冷酷的‘就事论事’原则发生冲突”。显然，优良的治理系统必然具有深厚的情感基础和人文关怀，依托科层制运转的行政治理体系在现实治理过程中时常缺乏足够的弹性空间，导致实质性的公道往往会被置于不那么重要的“次要地位”。虽然人工智能场景下公共行政技术责任的负载主体仍是政府及其公务人员，但随着智能技术与科层制的进一步融合，智能算法所隐含的“去人格化”刚性将会进一步加剧科层制的非人格化特质，强化非人格化执行。在寄望新一代人工智能技术潜在治理赋能效应的同时，也必须清醒认识到人工智能技术势必会进一步将“人的情感”从现实的公共行政治理情景中移除，以人工智能体的技术理性全面替代人类的情感裁量。

如此，脱离人类情感的技术治理是否会滑向“技术利维坦”的深渊？答案需要一个漫长的历史实践来验证，但可以肯定的是缺乏人类情感投入的治理行为将会变得冰冷无趣且索然无味，而“冰冷的屏幕并不能完全取代人的笑脸相迎，机器还不能完全取代人的情感和温度”。很难想象人类社会的公共利益支配都将归集为一串具有强大计算和预测功能的机器代码。值得警惕的是，在过分阐扬人工智能技术所具备的精确性治理价值的时候，人类情感正被视为一种扰乱精确性的因素而被逐渐边缘化。诚然，依托大数据、人工智能、云计算和区块链等新兴数字技术赋能的治理革命方兴未艾。在此无意悲观化正在发生的智能化治理革命，而是试图呼吁在人类追求深度数字化、智能化道路上突飞猛进的同时，应当找回人类情感在现实治理体系中的应有位置和独特价值，避免将人“困在系统”之中的现象频繁出现。缺乏情感基础的治理行为同谋求人类福祉的善治目标只会渐行渐远。因此，无论是出于对智能算法技术应用边界的考量，还是消除“只见数据不见人”的现实困境。最终落脚之处应该是如何让智能技术和人类各自发挥出应有的作用，进而回归至各自合适的角色，寻求人与人工智能之间恰当的相处之道。

3.3 公共性生成的现实秩序异化：由“人际秩序”转向“机器秩序”

公共性的生成依赖于一个稳定的社会秩序，公共行政公共性实现也隐含着对整个社会稳定性的追求，意在谋求一种治理有序的公共生活状态。从一定意义上看，国家、政府及其行政之所以有稳定社会秩序的诉求，便是出于对公共性之考量。不难理解的是，这里所言及的秩序建立在人类行为基础之上，通过公共管理者实现，也就可以将其解释为一种建基在人类理性之上的“人际秩序”。然而，随着科技革命及其社会化应用的持续深入，一切社会生活和行为都将被深深地打上智能化的烙印。社会秩序渐由传统建立在人性基础之上理性的“人际秩序”转变为一种由算法支配的“机器秩序”，人类基于理性的自我约束特质被人工智能的秩序设计与程序挤压所替代。“人们对人工智能监控功能的信任程度日渐增强，而国家权力方面也逐渐仰仗人工智能进行社会管理或治理。在这两种动力的强大助推下，社会秩序日益仰赖人工智能的维持，人的作用显著下降。”长此以往，人类将会被智能算法技术“锁定”，最终走向一种失去自由的状态。传统公共行政公共性所指涉的建立在人性需求基础之上的诸如公共价值、公共利益以及公共秩序都将面临解构，一个由算法机器支配的社会已经不再具有传统公共性生成的现实秩序基础。这是否就代表有关公共性讨论的价值和意义就消失了呢？其实不然，应更加积极主动地从智慧社会的情境下去思考，重新赋予公共性新的内涵和外延。因为公共性所指向的公平和正义是事关人类生存和福祉的价值内核，不会也不应该随着技术的进步而退却。

这就促使我们不得不深刻反思，在一个智能系统包围的社会情境之下，人以及人的理性到底应该置于什么样的合适位置？为此，必须旗帜鲜明地指出，智能时代的社会秩序必须建立在人类理性而不是机器计算之上。这里之所以将智能机器所具有的秩序建构力量呈现出来，是因为围绕算法权力所进行的秩序重构，在某种程度上具备冲击围绕人类所建构起来的秩序体系之潜力。正是由于技术应用开始弱化人的存在价值，才激发了我们不得不思考在治理过程中如何找回“人”以及如何回归基于人类理性的“人际秩序”的问题，其最终指向的是探讨什么样的技术应用是符合人类福祉的。显然，人类是期待掌控社会秩序的权力仍然在自己手中。人之所以有这种“失去”(需要被找回)的恐慌，究其根源是因为人类开始不适应技术应用所带来的自身角色调整抑或是不能接受将失去对社会秩序的掌控权力。

4 算法行政公共性实现：构建人机和谐共生的多重策略机制

由于人工智能对人类展现出一种替代和增强的属性，嵌入公共行政引发了人(公共管理者)机(人工智能)关系的调整，带来了人机角色的功能分离。这种潜在对立的性质实质上是互补的，这为人机之间走向一种和谐的共生关系提供了逻辑上的可能。算法行政的公共性获得实质上就是追求人机关系的一种和谐共生状态。因而，为促进智能算法行政朝着改进公共治理绩效、提升公共治理价值以及优化公共利益分配的公共性目标行进，需要构建起确保人机和谐共生的多重策略机制。

4.1 提防技术僭越，高扬“人类中心主义”的价值旗帜

从价值维度来看，诸如效率、公平和秩序等基础性价值是公共行政实践不断调适的历史结果。作为核心性价值的“以人为本”理念在公共行政诞生之初便已确立，纵观公共行政的百年历史，这一核心性价值从未动摇。然而，随着人工智能大规模介入公共行政实践，这一稳固的核心价值却遭遇前所未有的巨大冲击和挑战。由于人工智能潜存冲击人类主体性以及主体间交往异化的可能，使得人在公共行政中的应有地位开始被弱化和替代，以至于把人类福祉作为公共行政终极价值的定位开始被质疑。由此，必须警惕人工智能技术对人类价值的僭越，时刻高扬“人类中心主义”的价值旗帜，一切以人为尺度，一切从人的利益出发。一方面，始终坚守“以人类为中心”的价值底线。人类之所以警惕人工智能及其算法的介入，其根源是对由此而引发的自身角色调整出现不适，介怀和担忧人工智能对自身的主体替代和权力易手，人类开始在人工智能面前患得患失。为此，必须旗帜鲜明地坚持“人类中心”的地位不动摇，明确人工智能只能是人类的工具性辅助而不能是主人。始终以人的价值实现与否来审视和判断算法行政的公共性负载，也就相应地赋予了算法行政的公共性内核。另一方面，将“人机共生”观念融入公共行政价值体系之中。智能算法嵌入公共行政已经事实上带来了如何对待人工智能的问题，然而问题的核心并不是要做出非此即彼的对立性价值判断。因为这种对立性实质上隐含着一种互补性，也就是“人类擅长的交由人类，机器擅长的依靠机器”。只要对此保有客观的认识，人与人工智能之间也就有了共生的前提。人工智能虽存在潜在的伦理风险，但也是社会与治理发展的极大动力，需要形成人工智能算法的元规制治理和合作治理来克服人工智能算法的弊端。概而言之，算法行政的公共性必须正视人工智能对人机关系带来的客观挑战。

4.2 寻回人类理性，塑造“人机和谐共生”的链接机制

算法嵌入公共行政带来了精准、高效的服务，对智能算法的过分推崇也造成了对人的主体价值相对忽视，导致人工智能技术引入行政治理的价值目标被替换，公共行政公共性潜藏流失的可能。为此，必须在审视算法介入公共行政实践的同时，明晰人类公共管理者的价值和角色定位。可以肯定的是，未来“人工智能场景下的公共管理者角色应当由‘事务性供给’转向‘公共性维护’”。需要做的是找回人类理性，重塑“人机和谐共生”的情感链接机制，让人类(公共管理者)更好扮演公共性守护者的角色。依托智能算法技术的公共行政行为多是以一种冰冷和缺乏温度的形象示人，致使公共行政的人文关怀缺失，人类理性中共情能力的价值被抛弃。为此，要重视人类理性中的情感要素，加强人机合作中的情感关怀。改变公共行政技术至上所带来的冷漠的人机关系，寻回人类情感在消除公共实践争端、弥合人与人之间裂痕中的濡化价值，使公共行政复归弘扬人性的方向发展。因为在技术运用的政务实践中嵌入人民权利和以人民为中心的价值理念，不仅有效提升行政服务效率还能增进干部与群众的紧密联系。坚持以人为本的价值理念，打造“智能+人工”的混合服务模式，推进线上线下人机协同。避免“一刀切”推动公共行政数字化、智能化转型，建设混合服务模式以适配公众多样化、复杂化的利益诉求，针对老年、残疾和文盲等数字弱势群体专门设置人工综合服务窗口。与此同时，公共领域的算法决策，必须辅之以人类定性的价值判断。也就是说，假如在算法作出有悖常理和人性的决策之时，是否还要不加区分地“遵守照办”？答案显然是否定的，算法决策必须在尊崇人性的轨道上行进，才能算得上是“善的应用”。算法在公共治理中扮演的角色绝不能替代人类存在的应有价值，人类所具有的价值判断能力可以弱化智能算法技术所具有的刚性，弥补算法行政所潜在的风险和缺陷。

4.3 建立准入机制，划定“算法介入治理”的现实边界

尽管新一轮技术革命引发了技术脱离人类控制的担忧，但现实中技术应用方案仍然被视为解决问题的优先选项，使得技术开始大规模介入人类社会的运行和发展。为确保整个社会有序发展而生的公共行政及其实践活动也开始面临数字化、智能化转型的客观需要。智能化技术“延伸了权力的触角，提高了权力运行的效率，也拓展了公共服务的自信心和想象力”，给人带来了某种技术无所不能的幻象，使得技术决定论的思想逐渐深入人心。人类开始依赖技术的辅助，享受技术所带来的便利和愉悦感，存在技术被滥用的可能。技术依赖和技术滥用将会导致“管理者和工作人员远离服务对象和工作现场，人文交流和情感沟通缺失，公共管理者和公众之间变得冷漠和隔阂”。因此，为避免人类被冷漠的智能机器所包围和宰制，必须重视思考智能算法技术介入治理的范围和边界，“给不断扩张的技术划定界限，以不损害社会以及人的自由而全面发展为原则”。通过构建准入机制和发布准入清单，为算法技术的进入和退出架构起安全过滤屏障。第一，明确技术应用的相关法律依据。建立健全完善的法律法规体系，完善公共管理过程中使用大数据、人工智能和区块链等技术的制度和标准体系，避免公共管理活动陷入过度信息化、数字化和智能化的泥潭之中。规定技术行为主体的法律责任，划定技术应用的法定边界。第二，构建完备的合伦理审查机制。伦理审查是规范技术应用伦理风险的重要手段。必须建立起包括技术专家、公众、政府和协会等多元主体在内的伦理审查机构，规避算法介入公共行政的风险。建立健全伦理风险预警制度，明确技术应用的伦理责任。第三，建立多元合作的技术治理框架。数据和算法深度介入公共秩序的运行，解构了政府作为公共治理的一元中心地位，新型技术公司、技术专家逐渐成为公共领域新兴的话语主体。未来的技术治理应该“审慎地组合不同程度的政府监管、市场自律和社会监管，促进政府、市场和社会的良性互动、协同增效”。

4.4 打造数字政府，搭建“智能算法向善”的平台系统

技术与制度同频共振是确保智能算法技术向善的必然选择，有效发挥技术与制度的合力作用，需要构建一套能够汇集技术与制度双重功用的有效机制。当下正在大力推进的数字政府建设，为公共行政实践活动提供了一个可以集成多重数字技术和制度体系的物理平台，旨在通过政府数字化转型重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念。具体而言，数字政府为实现智能算法技术的“善用”搭建了一套整合“软硬”要素的机制系统，为消解新兴数字技术嵌入所带来的客观风险提供了一套可以整合技术和制度要素的解决方案。首先，数字政府平台便于政府掌握数据主导权，推动数据跨场景集成共享。数据成为智能时代最为基础的资源，数据资源的占有程度往往影响着政府公平公正决策的能力和水平。数字政府平台为政府自身集聚公正合理的数据资源提供了巨大的优势，得以掌握足够多公正、合理的数据资源。一方面，它可以冲抵大型智能化企业利用自身数据和技术优势来谋求私利的风险；另一方面，只有掌握了足够多的数据资源，才能有效避免因市场分配机制所造成的数字鸿沟、数字贫困等信息不公平现象。其次，数字政府平台为消除政府自利倾向和坚持一切以公共利益为出发点，提供了道德、技术和制度上的多重约束机制。与传统电子政务系统聚焦单一层面业务不同的是，理想的数字政府系统是一个贯穿政府全业务、全流程和全人员的智慧形态，有利于打破“数据烟囱”，弱化部门利益，防止寻租腐败行为，消除官僚主义和形式主义。再次，数字政府可以视为可约束数字技术应用的一套顶层系统，将大数据、云计算、人工智能和区块链等技术聚合在一个更大的技术平台之中，并得以通过技术标准、制度体系和文化机制的完善对这些数字技术进行系统规划和整体“善用”，有利于消除技术差异化和碎片化应用可能带来的风险和冲突，实现“以技制技”的目的。

5 结语

随着人工智能与公共行政融合程度的不断加深，使得公共行政越来越走向一种数字化、算法化的智慧形态，冲击了传统依靠技术官僚专业知识的“技能行政”形态，最终可能演变为一种新的公共行政范式——“算法行政”。与传统公共行政范式不同的是，算法行政引发了人类(公共管理者)的主体性危机，人类传统所扮演的权力支配者角色面临前所未有的冲击，甚至有被智能算法替代的危险。正是出于对智能时代公共行政可能出现“人机关系”颠覆性变革的这种预判，适时将研究视角聚焦到智能算法嵌入与人类角色弱化而可能引发的公共行政公共性隐忧之上。文章聚焦探讨这种公共性隐忧的表现及其生成逻辑，有助于化解数字技术介入公共行政实践的公共性流失风险。具体来看，从“人类在场是公共性实现的必要基础”这一共识性判断出发，紧扣智能算法可能加速“人类离场”的潜在趋势，进而论证了这一变化对公共行政公共性造成冲击的逻辑可能。本文并没有将分析停留于自说自话的规范演绎层面，而是出于对指导实践的考虑，进一步从“人机和谐共生”的视角出发，阐述了人工智能时代确保公共行政公共性实现的多重策略机制。需要说明的是，从人工智能技术发展的客观规律来看，现阶段人工智能正处于弱人工智能和强人工智能并存的时期，人类依然牢牢掌握着算法应用的主导权和控制权。本文所立足的情境尚未在现实生活中得到充分的展现，因而论述得以展开的前提和依据更多建立在人工智能技术进一步发展的基础之上，以及智能算法对人类角色深度冲击和替代背景之下的一种预判性分析。不过，这并不妨碍研究者们对算法介入现实治理的可能危害与应用边界展开反思和批判，从而有助于有效规避算法介入治理的潜在风险，最大限度地发挥智能算法的治理赋能效应。

本文也存在一些需要进一步拓展和完善之处，例如在对“算法行政”的范式建构上缺乏更为具体的要素和结构化解读，对于“算法行政”何以成为一种公共行政范式的内涵阐述不够。此外，从一般的学术共识来看，公共性是公共行政范式建构的基础，既然“算法行政”冲击了公共性，那么是否意味着“算法行政”也就不具备成为一种新的行政范式的可能？作为范式建构基础的公共性是否就不存在于技术行政的过程？这些问题是后续研究展开的方向和动力所在。

END

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