行政执法责任制研究
权力本身即蕴含着责任，没有责任就没有制约，权力就会失去基础；责任主体不清，责任后果富有弹性，任何责任都只是徒具形式。因此明确责任、落实责任制是保障权力正确行使的关键。行政执法是行政权力的具体运作过程，所以行政执法必须落实责任制，行政执法责任制是行政执法过程的最后保障。
随着社会法治建设的推进，依法行政意识在一些行政机关已经得到树立，但应当看到，依法行政意识的树立与实现依法行政，还有相当大的距离。行政执法责任制作为一种新型的行政法律责任制度，是中国20世纪90年代社会处于转型时期民主与法治发展的必然产物。不容否认，行政执法责任制的出台和推行，对于推进政府机关依法行政具有非常重要的意义。但由于其产生于我国地方政府法制工作实践，理论研究也是建立在部分法制工作者对工作经验总结的基础上，导致该制度具有深厚的本土特征，在理论上也缺乏深入、全面的研究。同时，基于实施依法治国、建设社会主义法治国家的战略需要，从理论上深入系统地对行政执法责任制度进行研究和探讨，寻找健全和完善行政执法责任的有效良策，也有着时代和必要性和紧迫感。
一、行政执法责任制概念
行政执法责任制作为地方执法实践的一项制度创新，是先于实践中产生，因此理论研究相对滞后。由于全国各地实践做法各不相同，就行政执法责任制的概念都有各自的理解。目前，学术界具有以下四种代表性的观点：
第一种观点认为行政执法责任制是行政机关为了依法行政而建立的监督制约机制，即监督制度说。本观点是以执法人员的过错作为归责原则，强调职权、职责和程序的法定化，以执法效果作为行政执法责任的考核依据。
第二种观点认为行政执法责任制是一种执法制度，即执法制度说。本观点认为对政府而言，行政执法责任制是指把国家现行法律、法规和规章所设定的法律责任，按法定职责分解落实到负责组织实施的行政执法部门，并明确执法权限和岗位责任，健全监督制约机制，加强考评奖惩的行政执法制度；对各级执法部门而言，是指本部门主管实施或配合实施的法律、法规、规章及其所确定的权利和义务进行分解落实，明确执法责任、执法标准和执法程序，保障法律、法规的正确实施，促进依法行政的执法制度。
第三种观点认为行政执法责任制是一种工作制度，即工作制度说。本观点认为行政执法责任制是将法律、法规及规章规定的各级执法机关的行政执法职责分解、落实到具体的行政执法机构及行政执法岗位，定期进行考核，并把考核结果作为评定各级行政执法机关领导干部政绩，对行政执法人员奖惩的重要依据的工作制度。
第四种观点认为行政执法责任制是政府行政管理制度的创新，即新管理制度说。本观点认为行政执法责任制是一种将行政执法与行政执法监督有机结合的有效管理方式，深化推进行政执法责任制就是要建立目标机制，抓操作上的“两化”——法定执法职责的细化和一定时期重要执法任务及工作标准的量化。
准确界定行政执法责任制，是对行政执法责任制理论系统研究的前提和基础。上述四种观点界定尽管在表述上重点不同，但仔细分析确有共同之处：
一是行政执法责任制的责任主体是指行使行政职权和履行行政职责具有行政执法权的行政主体；
二是行政执法责任制的目标和核心是落实分解法律、法规、规章关于行政执法职权和职责的规定，强调职权法定、责任落实、行使职权和承担责任的一体化和一致性；
三是行政执法责任制的特点，体现了监督机制、制约机制和激励机制的有机统一，通过承担责任来监督行政职权的行使、激励和制约行政执法主体合法、积极、高效地实施行政执法。
因此，可以看出，行政执法责任制兼具行政法律监督制度、行政执法制度和行政工作管理制度的优点和特点，同时也是对监督行政管理制度，行政执法制度和行政工作制度进行了综合的制度创新，形成了由人治行政向法治行政的社会转型时期以行政法律责任制度为主体的制度体系，同时也走出了监督制度和工作制度的误区。
二、行政执法责任制现状分析
行政执法责任制最初的产生是针对执法中“有法不依、执法不严”的现象，而存在这种现象的一个非常重要的原因就是行政执法责任不明确，没有健全的制度保证法律、法规得以正确的实施。1988年，河北省辛集市率先实施行政执法责任制，尔后河北省平山县、赞皇县也先后开始推行行政执法责任制。到目前为止，全国各省、市、自治区都已推行了行政执法责任制。
（一）推行行政执法责任制的成效
推行行政执法责任制是促进依法行政的重要措施，2005年7月9日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)，几年来，全国各地按文件要求，抓住落实执法责任制这一推行行政执法责任制的关键，积极推动，不断完善工作制度及机制，认真开展落实执法责任制的各项工作，推动了整体工作的开展，弥补了我国行政法律规范对行政执法责任的空白，大大推进了我国行政机关依法行政向前发展。纵观全国各地实施行政执法责任制的状况，在加强执法队伍建设，明确执法责任，理顺执法关系，完善执法程序，强化执法考核，提高执法水平等方面做了大量工作，行政执法责任制已经取得了很大成效。具体表现为以下几个方面：
一是依法行政观念明显提高。推行行政执法责任制，通过把有关法律、法规、规章赋予行政机关的各项权力明确为法定职责，并在行政系统内部层层分解岗位责任，特别是确定各级行政首长为行政执法责任制的第一责任人，使该制度所体现的依法行政、职权法定、权责统一、程序合法、公正公开、过错追究等现代行政法治理念逐渐深入人心，各级行政机关的领导和行政执法人员普遍认识到推行行政执法责任制是贯彻《全面推进依法行政实施纲要》、建设法治政府的重要抓手，初步改变了在行政执法中重权轻责的意识，基本实现了由“权力本位”向“责任本位”的转变。
二是依法行政的水平明显提高。规范化、制度化是推行行政执法责任制的基本前提。行政执法责任制工作全面推开后，为了提高行政执法人员的依法行政水平和职业道德观念，提高他们对法律的理解能力，按法定程序办事的能力以及对执法理论的实际应用能力，各地以全面开展行政执法资格认证为突破口，促使各行政执法部门认真准确实施各项法律、法规和规章，在行政决策、行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等行政行为中严格按照行政程序进行，严格按照法律规定行事，随意执法等人治因素大为减少。改善了行政执法机关和人员在群众中的形象。
三是行政执法监督机制得到完善。行政执法是国家行政管理的重要形式，它不仅需要适当的工作制度和完善的法律规范，使之有法可依，有章可循，而且还需要加强执法监督，及时发现和纠正行政执法过程中出现的违法现象或偏差与失误，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。在行政执法责任制持续推动下，执法监督机制得到进一步加强，执法过错得到追究，侵害行政管理相对人权益的行为大大减少，群众利益受到更加有效的保护。
四是行政执法责任制体系初步建立。全面推行行政执法责任制，强调行使行政职权的权利与遵守行使行政职权的义务的统一，通过外在强制来促使行政执法中的自我监督、自我规范、自我约束的内在机制的形成。一方面，建立了行政执法责任分解体系；另一方面，建立了行政执法责任考核体系。目前，全国各地行政机关都自上而下地普遍建立了符合本地区、本部门实际的行政执法责任体系。此外，通过定期实行岗位轮换，内外勤分工不同，初步实现了职责明晰、责任到人的基本目标。由此可见，行政执法责任体系的建立，不仅完善了行政执法的监督制约机制，而且也有效地规范了行政权力的运作。
五是依法界定执法职责工作取得初步成效。通过推行行政执法责任制工作，基本理清了行政机关的“权力清单”。截至2007年5月31日，北京、河北、湖北、湖南、甘肃等１９个地方和教育部、信息产业部、审计署等30个部门完成了梳理执法依据工作，并公布了经审核确认的执法依据、执法主体、执法职权等结果。在此基础上，这些地方和部门在各自权限范围内修订、废止了一批与上位法相抵触的执法依据，撤销了一批不具备法定条件的执法主体，清理了一批不合格的执法人员。
（二）行政执法责任制存在问题
落实和完善行政执法责任制是一项系统工程，有一个不断发展完善的过程。自全面推进行政执法责任制以来，行政执法有了很大改善，各项工作已基本纳入正常轨道。但是，作为一项复杂而艰巨的系统工作，我们也应清醒的看到推进行政执法责任制过程中存在问题和不足，与实施依法治国基本方略的要求和人民群众的期望还有一定的差距，必须引起我们高度重视。主要表现在：
一是认识不够到位。目前，各省市按照国家推行行政执法责任制相关文件要求，建立了相应的行政执法责任制领导小组，主要领导作为第一责任人的地位已确立，但实际工作中“政府统一领导、部门首长负责、法制机构牵头、有关部门配合”的工作体制还未得到完全落实。首先，个别执法人员乃至个别部门负责人对行政执法责任制工作的重要性认识不足。仅把它当作一项可有可无的工作被动应付，工作基本停留会议布置上，很多规章制度也仅停留在文件上，真正去关心、去推动行政执法责任制建设的时间并不多。其次，一些地区和部门对推行行政执法责任制的紧迫性认识不足，工作中缺乏足够的重视、缺乏坚定不移的决心、缺乏迎难而上持之以恒的毅力，尽管依法行政已提出多年，却推行缓慢，行政执法责任制要么没制定，要么是一纸空文无实际意义。最后，还有个别地方甚至错误地认为推行行政执法责任制是给自己定框框、找麻烦，会影响本地经济发展，因而工作热情不高、力度不大，对行政执法责任制工作支持不力，忽视实施过程中面临的许多问题，如人员调配、执法设备、经费保障、评议考核、责任追究等，导致工作难以开展。
二是法制机构不健全。推进行政执法责任制工作，必须依法界定执法职能、规范执法行为、加强执法监督，认真落实行政执法考评机制和错案责任追究制度，而这些又离不开执法监督的法制机构。但在现实中，某些地市级政府法制机构不健全或者虽然存在法制机构，但人员不足，兼职现象严重，法制队伍力量薄弱；在某些执法单位没有设立专门的法制股（室）或设立了专门的法制股（室）却没有配备专门的工作人员来具体承办此项工作。法制工作队伍的缺失必然弱化了执法监督力度，降低了执法工作能力和水平，导致执法责任制工作推动力不强。
三是法律冲突、部门职能交叉现象的存在。在市场经济条件下，呈现出利益多元化格局，全局利益与部门利益、中央利益与地方利益有了分野和界限，于是一些部门和地方“依法打架”，利用立法“争权夺利”、“取利弃责”，争夺管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权等，却千方百计地逃避、推卸、减轻应承担的责任和义务。有些法律、法规或规章之间出现冲突，执法机构重叠，管理职权交叉。由于执法依据之间相互矛盾和彼此不协调，导致许多执法部门之间职责不明、权限不清，形成有的权力无人行使，有的权力则由多单位、多部门各持一柄。如交警的超载罚款，交通的超限罚款；交警的安全性能检测，交通的综合性能检测；交警的驾驶证检查，交通营运证、上岗证检查，这给正常执法带来难度。
四是对法律的立改废无法做到及时调整。执法依据梳理是一项长期性工作，需要根据法律、法规的立、改、废及时调整。从此前大规模的梳理工作中，暴露出各执法单位对本部门法律熟知度的欠缺，即往往只是了解本部门的根本法，而不太了解细化的法律、法规，只了解国家法律、法规，不太了解省市人大、政府制度的地方性法规和规章。因此，在执法责任制成为日常化工作后，各地区能否适时调整执法依据，分解细化法律内容不容乐观。同时在某些领域至今还存在无法可依的状况，如行政强制、行政征收等执法行为，因缺乏《行政强制执行法》、《行政程序法》予以规范，对这些方面的行政执法责任的确定一直处于无法可依的状态。
五是监督制度作用发挥不够。目前，全国各地在推行行政执法责任制的过程中，各种监督机制的作用还未能得到应有的发挥，具体表现为：一是尽管监督组织和制度规范所组成的监督机制都较为完善，但这些组织的职能配置不尽合理，没有体制优势，监督缺乏手段，而各种监督规范规定得还比较原则，缺乏可行性和可操作性。二是监督主体较多，但大多数流于形式，处于“龙多不治水”的局面，各种监督彼此分割，形不成合力，实际所发挥的监督作用不大；三是大多数人还认为行政执法责任制的监督是层级监督和内部监督，缺乏外部监督，更没有将行政执法责任制的监督看成是一种开放式的全方位立体化的法律监督，缺乏制度保障。
六是执法责任追究不到位。权力与责任是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。虽然，政府和部门相继出台了一些追究制度，但多年来，行政执法责任追究工作并无明显成效，在推行行政执法责任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些行政机关怕丑护短，担心严格纠错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是有大事化小、小事化了，鲜有责任追究的案例。上级单位对下级单位执法监督也存在走过场，存在问题只整改了事，责任追究制度没有充分发挥应有作用。这种做法，就失去了行政执法责任制应有的作用。
三、全面推行行政执法责任制的思考
行政执法责任制度的推行是我国行政权力运行中的一件大事，对切实推进我国行政机关依法行政进程，实现依法治国方略具有至关重要的作用。
第一，提高立法质量，解决执法依据冲突问题。在行政立法过程中，要严格依据上位法的规定并努力克服部门垄断主义、地方保护主义，消除引起执法责任不清、扯皮打架的“隐患”。目前部门立法为主的状况短期内改变不了，这就要求各地方、各部门的法制工作机构要充分发挥作用，勇于坚持原则，敢于承担责任，切实把好立法关。在行政法规、规章的制定过程中，要通过听证人、座谈会等各种形式倾听各级执法部门以及行政管理相对人的意见，切忌规章草率出台。立法要有超前意识，以保持法律的稳定性，避免执法依据的频繁变动。法制监督机构要加强法规、规章的备案工作，对下位法与上位法之间、法规之间互相矛盾的情况及时发现、及时纠正。对现有法律、法规、规章以及规范性文件互相抵触的，要进行认真梳理并及时纠正。
第二，大力加强社会主义法制建设，提高全民法律意识。按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求，大力加强社会主义法制建设。大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的公民基本道德规范。各企事业单位在进行生产经营活动的同时，要全面履行消防、环保、卫生、安全等方面的义务，严格做到守法经营。加强对各级党政领导干部的法制教育，提高其依法办事、依法行政的自觉性，减少对执法部门的人为干预。执法机关要严于律已，切实做到严格执法、文明执法，不能乱作为，也不得不作为。各执法部门之间要加强工作协调，互相支持，积极配合，避免推诿扯皮现象发生，努力在全社会营造和谐、有序、公开、公正的执法环境。
第三，推行公开明示制度，实现权力运行透明。行政执法责任制的公开明示制度既是考评制度的前提，也是监督制度的依据，更是执法过错责任追究制度的根据。因此，我们必须把推行行政执法责任制的公开明示制度作为全面推行行政执法责任制的切入点。首先提高行政机关的思想认识，要充分认识到现代行政是民主行政、法治行政，现代行政的实质就是要公开公正，要明确自己的职权和执法权的来源。其次要对人民群众进行宣传教育，提高人民群众的民主意识和法制意识，提升他们参与管理国家和社会事务以及维护自身合法权益的能力。
第四，完善监督制度，保证执法责任制落到实处。监督机制的健全，全方位监控体系的形成，对行政执法责任制具有举足轻重的作用。从机制的角度，完善行政执法责任制监督体系，开成对执法主体、违法责任人员全方位多层次的监控体系，是我们要探讨行政执法责任制监督机制的主要方面。一是要完善行政执法责任制的内部监督机制。要改革行政执法监督机构的领导体制。改变目前监督机构双重领导体制，实行行政执法监督机构与行政执法机关相对分离，实行以上一级行政执法监督机构领导为主的领导体制，行政执法监督机构的人、财、物由上一级行政执法监督机构配合。要赋予行政执法监督机构必要的权力，形成监督权对执法权的适度制约。二是要完善行政执法责任制的外部监督机制，要充分发挥人大监督的作用，要切实实现司法监督，要完善公民的参与监督机制。
第五，健全评议考核制，科学评价行政执法情况。我国各地实行行政执法责任制的实践证明，评议考核制是行政执法责任制的重要内容和关键环节。一要对法律、法规和规章进行科学的分解。推行行政执法责任制的第一步是要确定执法责任，为此分解行政法律、法规和规章中的法定职责是实行行政执法责任制的基础，也是建立评议考核制度的前提。对法律、法规、规章的分解一般从内容和标准两方面进行，对内容的分解应做到具体化、操作性强，即尽量将法律、法规、规章的内容进行细化，争取每一项目都是可操作的，避免因原则性规定带来的执行难问题。二要设定科学的考评标准。在各地现行的行政执法责任制评议考核制度中，考评标准基本上都是从量上进行的，从量上进行考评在行政执法责任制考评中有着不可替代的优势。但我们也不能忽视从质上进行考评，即定性考评的作用。在实行行政执法责任制过程中，应该将两种考评方式相结合，即以定性分析为基础对责任目标进行合理的分值设计，保证定量考评的公正性，再以定量考评的结果为基础对行政执法责任制目标完成情况进行定性的分析，使考评结果更加客观、准确、科学。
第六，健全违法责任追究制度，保障执法责任制顺利实行。行政执法违法责任追究制度的健全和完善是我们在实施行政执法责任制过程中最难落实的一项内容。行政执法违法追究制度不仅是加强社会主义法制建设和有效维护公民和法人合法权益的需要，而且对保障行政执法责任制的顺利实行具有决定意义的因素，同时也是促进执法主体廉洁从政的需要。针对目前行政执法过错责任追究制在各地执行过程中遇到的种种困难，在推行行政执法责任过错责任追究制度中应做到：一要加强行政执法违法责任追究的立法工作，细化行政执法违法责任。二要建立行政执法责任承担体系，平等追究责任。三要建立领导得决策过错责任追究制和领导者用人过失追究制。