行政执法的刑事司法保障判例调研报告 --以上海城管执法相关的126份刑事判例为样本
行政执法和刑事司法是现代社会治理组织体系的两种重要手段，徒法不足以自行，法律法规等国家意志的实现，需要通过行政执法和司法活动来贯彻实施。而基于刑事司法对行政执法的最终审查和裁判权，必须重视司法裁判对城管执法的指导和规范作用。由于行政相对人暴力抗法等妨害公务的行为严重威胁执法人员人身安全，损害了执法权威，造成了恶劣的社会影响,上海2012年建立了城管执法与公安机关之间法定的协调配合机制,这种配合机制的落实情况可以通过相关判例进行直观反映，而随着裁判文书的逐步公开，这种大数据分析逐渐可能和迫切。因此本文围绕上海城管系统四年来的刑事案件进行调查研究，梳理和分析公安机关对城管执法的保障判例，防范执法风险，维护执法权威，以期对青浦城管的执法行为有所裨益。
一、妨害公务刑事判决概况
在2013年1月1日至2016年12月24日期间，中国裁判文书网和上海高院网公布的上海地区妨害公务罪共有3545例，一审判例3483例。排除因行政合同、执法人员个人行为、信息公开等产生的刑事判决，不含撤诉、强制执行等裁定书，也不含上诉后的一审判决，因城管执法而引发的妨害公务罪判决共115例。
（一） 妨害公务罪的基本态势
妨害公务行为整体呈高发态势，公安和司法机关的打击力度逐年加大，其中2013年增速为31.6％，2014年增速为110.9％，2015年增速为7.9％，2016年的增速为23.2％，增速高位趋缓。
（二） 妨害城管公务的基本态势
妨害城管公务的判例呈回落态势，2013年的增速为40％，2014年的增速为200％，2015年与2014年持平，2016年则负增长33.3％，增速冲高回落。
上海2012年施行的《上海市城市管理行政执法条例》确立了城管与公安机关的协调配合机制，其后各区也相应的建立了联勤联动等机制,但机制的落实情况并不理想，近两年来增速降至负增长，与妨害公务罪逐年稳定增长的趋势相背离。可见刑事司法机关对城管执法的保障力度相对其他执法机关明显偏低。
（三）妨害城管公务与所有妨害公务罪的态势
各区四年来妨害公务罪共计3483件，各区平均217件，平均每年54.4件。妨害城管公务共计115件，各区平均7.2件，平均每年1.8件。
青浦区妨害公务罪判例在各区名列第四，但妨害城管执法的判例明显偏低，与虹口并列倒数第一，也低于全市平均比例3.3％。说明青浦公安司法系统对城管执法的支撑保障力度尚待加强，不但需要单独的个案协调，更需要刚性的制度保障。
二、城管执法引发的刑事判例分析
城管是对弱势群体的损益性执法，是社会成员最易接触的公权行为，涉及到群众生活的方方面面，具有广泛性、被动性、多样性、街面执法等特点，更容易引发争端和群体事件。自2013年1月1日开始，在所有公开的裁判文书中，上海城管执法引发的刑事判决126份，含其他罪名的判决11例，涉及全市16个区。
（一） 案由构成
在因城管行政执法引发的刑事判决中，妨害公务罪计115例，占比91.3％；寻衅滋事罪4例，占比3.2％；故意伤害罪3例，占比2.4％；抢劫罪1例，占比0.8％，因当事人货车被暂扣后从扣押场所强行驶离致罪；故意毁坏财物罪1例，占比占比0.8％；用危险防范危害公共安全罪1例，占比0.8％，因当事人打开液化气钢瓶阀门以爆炸相威胁；危险驾驶罪1例，占比0.8％，是（2015）闸刑初字第1133号判例，因醉驾围观城管执法并发生纠纷致罪。
（二）数量分析
因城管执法引发的刑事判例共计126例，平均每区7.9例。因虹口等区有寻衅滋事等罪名，故与前表相比数据有所不同。
总体各区数量当中，浦东居首青浦居尾，并且浦东城管因履行特有的非法客运查处等职责所导致的刑事判决并未统计在内。
（三）公安机关介入方式
仔细梳理判决书发现，有公安机关参与联合执法的共44件，占总量的34.9％；公安机关未参与的联合执法12件，占比9.5%；有3件是公安通过联勤联动机制而介入，占比2.4％；而具体城管执法部门单独执法的67件判例中公安是通过110现场处警。
相对于城管庞大的执法数量，公安参与联合执法是保障城管执法的高效形式，退而求其次，城管可与其他部门联合执法，以增加执法声势，便于高位协调。
（四）相对人行政违法行为
126份判例中当事人的行政违法行为仅有15种，设摊、跨门和违建共70例，因对当事人财物暂扣或登记保存最易引发冲突。有3例是当事人因不满而在城管办公场所无理取闹而获刑，另有5例是犯罪行为人围观执法时与城管队员发生矛盾而获刑。
查处行政相对人违法行为而引发的刑事案件中，占道设摊计56件，占比44.4％；跨门经营29件，占比23％；违法建设14件，占比11.1％，这三种违法行为导致的刑事案件共占比78.6％。其次是因围观城管执法而起哄等行为计5件，占比3.97％；违规收运餐厨垃圾4件，占比3.2％；渣土违规处置3件，占比2.4％；因城管参与联合整治群租而引发刑案2件，占比1.6％。其他乱散发、违规设置户外广告、乱倒垃圾、乞讨、居改非、乱堆物、破墙开店、夜间施工、破坏绿化、乱晾晒各1件，均占比0.8％。
（四）相对人暴力行为分类
经对所有判词分类，当事人暴力行为可以分为消极抵抗主动暴力两类，主动性暴力当中以爆炸、放火、驾车肆意行驶的危害后果最严重，计11件，占比8.7％，常见于拆违现场；持械、持工具攻击或以攻击相威胁最为常见，为38件，占比30.2％；拳打脚踢共有31件，占比24.6％；女性相对人多以推搡拉扯、掰、拗、抓、咬、摔、砸等行为抗法，计35件，占比27.8％；消极抵抗类如躺在执法车周边车顶的计4件，占比3.2％。
（五）相对人罪行危害后果分析
1、暴力抗法致轻微伤以上的后果分析
暴力抗法致轻微伤以上的共有81例，占126例的61.9％，一例当中常有多人受伤的情况。其中协管轻微伤30人次、轻伤4人次、重伤1人次；城管轻微伤54人次、轻伤2人次；民警轻微伤28人次。
从数据来看，民警只有轻微伤而无轻伤重伤，城管只有轻微伤和轻伤而无重伤，从民警到城管到协管，自我保护防范意识逐渐降低。当事人致人轻微伤及以上的判刑比例较高。
2、单独物损的情况分析
物损都是当事人打砸、驾车冲撞、手动破坏执法车辆所产生，共有15例，占比10.3％。
其中2例餐厨垃圾、4例渣土、1例乱倒垃圾，均驾车冲撞执法车；1例手动破坏执法；5例设摊和1例夜间施工均持工具打砸执法车辆致损；1例围观人员寻衅滋事打砸执法车辆。
3、无直接危害后果但情节严重
所谓无直接明显危害后果是指排除物损、轻微伤、轻伤、重伤等直接后果外，产生的围观、拥堵等未直接产生危害后果但情节严重的分类，共计30例，占比23.8％。
应当注意的是，情节严重不一定要造成危害后果，如（2015）宝刑初字第1042号和（2015）浦刑初字第2739号判例众持刀威胁、推搡拉扯均可构成妨害公务罪。
（六）罪犯到案情况分析
126份判例共追究刑事犯罪191人，在判决书中说明到案情况的共88份，涉犯罪134人。
从统计情况看，案发后即时到案的共计74人次，占比55.2％，是因为公安参与联合执法；未即时到案而当日到案的16人次，占比11.9％；案发次日后抓获23人次，占比17.2％；被执法人员扭送5人次，占比3.7％；主动投案16人次，占比11.9％。
（七）判决情况分析
法院认定构成共同犯罪的共计12件，其中故意伤害罪1件，寻衅滋事罪2件、妨害公务罪9件。因事前无预谋，多为临时起意构成犯罪共谋，整体数量较少。判决结果分析：
犯罪行为人承担法律后果较轻，判处一年以上有期徒刑的只有四例，占比2.1％；缓刑率较高，判处拘役或有期徒刑同时适用缓刑64例，占比33.5％。不考虑缓刑判处拘役情况如下图：
判处拘役的共计97人次，占比50.8％；判处有期徒刑的92人次，占比48.2％；单处罚金2例。妨害执法的行为基本是判处拘役或1年以下有期徒刑，并视情予以缓刑。
不考虑缓刑则有期徒刑判决情况如下图：
有期徒刑1年以下的87例，占比94.6％；超过1年的5例，占比5.4％，主要涉及的是易燃易爆品等危害公共安全的行为。
（八）量刑情节分析
1、法定情节分析
根据《刑法修正案（八）》第8条规定“如实供述自己罪行的，可以从轻处罚”，和关于自首的规定，在追究刑责的191人当中，如实供述而从轻的154例，占比80.6％。
从司法实践来看，可以从轻的基本从轻，坦白后翻供又如实供述的则例外，自首的基本从轻或减轻，累犯3例法定从重。未如实坦白犯罪事实的21例，占比11％。基本都能认识到行为的违法性，特殊预防的刑法效果明显。
2、酌定情节分析
从相关判例来看，酌定情节只涉及认罪悔罪、积极赔偿、受害人谅解、初犯偶犯、前科五种情况。
犯罪行为人基本能够认罪悔罪、积极赔偿并争取受害人谅解，这三类共90人次，占比47.1％，在余下的无酌定情节101例当中，有如实供述法定情节的95人次。既不如实供述又无酌定情节的计6人次，拒不认罪悔罪，态度恶劣。反映出相对于城管对行政轻违法行为的劝诫教育告知等功能，刑事司法过程对罪犯的行政和刑事违法行为具有较高的震慑和教育改造作用。
（九）犯罪行为人情况分析
涉案对象整体呈现出三高一散的特点。犯罪行为人以30至45人员为主，主要来自安徽、江苏、新疆和江西，来源广泛。两高现象明显，即外来人员比例较高，由于其收入不稳地利益受损时易作出不理智行为；男性比例较高，情绪控制较女性偏低。
三、整体分析
1、总体来看，暴力行为基本发生在行政执法过程当中，以实施强制措施、强制执行时最为高发，需要说明的是，执法行为具有延续性，并非一定在检查和执法现场才可追究刑责。发生地点基本在街面，容易引发群众围观，进而导致起哄集聚拥堵现象。当事人的法制观念淡薄，利益观失衡，易通过私立救济维护权益。妨害公务的判例呈现轻刑化的特点，缓刑较多,刑罚较轻。因执法不当而致冲突的判例较少，判决当中反映出执法不当的只有两例，说明城管执法较为规范和文明。
2、犯罪构成。犯罪嫌疑人多以外来人员为主，男性较多。犯罪动机多以间接故意为主，基本是不服强制措施或强制执行，直接故意则较少。客观方面多为临时起意，无事先预谋，共同犯罪较少，具有突发性，初犯多，无妨害公务等暴力抗法的累犯。犯罪行为基本表现为持械威胁攻击，通常暴力行为较为轻微，造成人身和财物损害不大。行为人基本能够认识到错误。
3、罪与非罪。从判例来看，就公安机关民警而言，暴力行为致执法人员轻微伤以上的、致大量群众围观拥堵的、殴打、持刀威胁、持械攻击、破坏执法工具的、驾车冲撞等行为基本达到立案追诉标准，而对于城管执法人员的持械威胁攻击等妨害公务行为定性，因没有明确标准，则相对较为严格和模糊，故有公安机关参与的联合执法更容易追究当事人刑责。以自杀自残方式相威胁的则需与具体情况结合进行研判。
4、此罪与彼罪。合同制聘用人员能否成为妨害公务罪的犯罪对象，司法实践认定为妨害公务罪则较少，认定为寻衅滋事的则较为常见。破坏执行公务所需工具如执法车辆，根据具体情况可定妨害公务罪和故意毁坏财物罪。当事人秘密窃取或强行抢走被扣押或先行登记保存物品的则可定盗窃罪或抢劫罪。暴力行为致轻伤以上等后果的，或者以危险方式实施阻碍行为的，构成数罪，需考察行为人主客观方面是否构成牵连犯而从一重罪处断。
四、城管执法工作建议与注意事项
城管作为相对新兴的执法部门，集中了数百项执法事项，直接触及社会底层人员生活状况，处于矛盾集结堆积点位，潜在的为其他政府机关的作为兜底，在城管制度本身先天不足的情况下，要严防后天失调，应通过各种手段维护和保障城管执法权威，树立城管新时期的新形象，应注意以下事项：
1、高位协调，确保保障机制落实到位。青浦相对其他各区，纵向相比虽有进步，但横向比较公安机关对城管的保障数据远低于平均水平，应严格落实城管执法条例及区各级保障文件，对协作机制的建立、运行、监督等问题进行明确的硬性约束。考虑把妨害公务纳入行刑衔接机制，借势推动保障机制的落实到位。
2、建立健全联勤联动机制，确保公安机关及时介入。从统计情况来看，事后抓获的仅占总数百分之十二，而公安通过联勤联动等联合执法形式基本可以当场抓获并追究刑责，类似判例占比超过三成，最为高效便捷，可以防止当事人逃脱责任追究。
3、加强法制研究，及时就妨害公务等行为与公安部门沟通协调，就暴力抗法的立案和追诉标准达成明确和统一的意见，明确暴力、威胁等不确定术语的底线和边界，减少法律适用的争议和困难，防止部分民警或检察人员推脱责任以民事纠纷调解解决否则类似关键问题的理解和适用就取决于个别部门个别人员的个人理解，容易导致敷衍塞责推诿扯皮。
4、增强法制意识，加强对常见罪刑的研究。学习常见罪刑罪与非罪的区别于分野，出现寻衅滋事罪、破坏财物等行为的执法人员要意识到可能涉及刑事违法，及时取证和报警。参照上海市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局于2004年11月联合制发《关于本市办理妨害人民警察依法执行职务违法犯罪案件的意见》，对妨害公务罪中威胁和阻碍进行扩张性理解。同时要注意对协管员的保护，前文统计中协管轻微伤的30人次，占所有受伤比例的四分之一，加强对类似协管员保护问题的研判。
5、在暂扣、先行登记保存、拆违、渣土查处时尤其要注意自身防护。及时防控危险，在每次执法活动中都做好预案、严密分工、相互配合，在确保自身安全的前提下防止出现群体性事件。做好人员分工，及时警戒疏散、当事人控制、取证执法，各有其职，各负其责，相互保护协助，提高突发事件的应对能力。
6、做好现场控制。现场控制具体包括对现场人员及其活动和现场财物的控制、对执法检查所采取的方法、步骤、节奏以及所用时间的控制、对与检查现场相关的环境的控制，防止处置失当激发抵抗情绪。执法现场的环境控制重点体现在对当事人的隔离和对围观人员的疏散两个方面，在当事人出现情绪激动前兆时及时的进行控制扭送和疏导围观人员。
7、重视验伤和物损鉴定工作。司法实践中致执法人员轻微伤的基本可定罪量刑，但实践中因对鉴定标准不了解同时受伤不明显或感觉伤势不重而忽略了验伤鉴定工作，基于伤情鉴定的时效性，影响后续的追责保障工作，应学习相关鉴定标准及时验伤。
综上，因时间紧迫，未能对深层次的法律和实践问题如立案追诉标准、刑事和解、公务执行合法性、侦查回避等普适性问题进行论述分析，只是对已表现出的浅层问题的简单统计，加之部分判决书内容简单，故调研整体上失之浅薄，但可姑妄一看。
2016年12页26日
面朝大海观自在