交通行政处罚中“一事不再罚”之“一事”问题探析（一）

【中文关键词】 处断的一事，违法构成要件，切割法，继续行为，持续行为

【摘要】 行政处罚领域采用一事不再罚原则，有利于进一步保障公民的权利和促进依法行政，其以“过罚相当”为理论基础。行政处罚之一事不再罚具有不同于民事诉讼和刑事诉讼中该理论的特点。此特点也决定了其“一事”的构成要件的不同：在行政相对人违法事项构成中，包含三个要件，即客观方面（行为或状态）、主体、主观方面。在具体的交通行政处罚中，对于一事的认定应区别不同情况，考虑到其借助于车辆而对人处罚及对交通违法检测方式的特性，采用（以时间或距离为标准的）切割法划分处断中的一事。对于闯红灯、违法停车、无证驾驶、超载或车辆改装事项，也采用切割法。其中，在合理的矫正期间终结后不改变违法状态的行为，应作为新的“一事”论断，而不受一事不再罚原则限制。超速和违法停车行为属于继续犯，无证驾驶、超载和违法改装车辆属于状态犯，对状态犯的处罚不宜适用切割法划分事数。

一、引言

人类进入现代社会，交通技术飞速发展，愈来愈多的国家进入“汽车社会”。[1]交通工具的快速发展已经并将继续改变人们的生活方式。[2]在政府对公共交通秩序进行管理的过程中，行政处罚措施无疑是一项重要手段，但同时，行政处罚犹如一把双刃剑：一方面，它在很大程度上维护了公共交通安全，但同时也不可避免地对驾车人员的权益进行了限制和剥夺。如何做到“过罚相当”、不枉不纵，在最大化保障公共交通安全的同时，又使司乘人员的权益受到最小损害，这是一项考验我们智慧的难题。

当前，在交通行政处罚中，一个突出的现象就是：一个违法行为，可能会受到一个部门的数次罚款或多个部门的反复处罚，例如，在“四川广元王孝生告交警案”中，尚未上牌照的新摩托车先后受到交警四次处罚；[3]“周志刚诉镇江某交巡警大队行政处罚案”[4]中，车辆超载先后受到三次罚款；在“杜宝良百余次重复交通违法处罚案”[5]中，同一地点同种违法受到105次处罚却没有被及时告知。因此，有学者所担心的“马路中间卖猪肉的老太太受到多方处罚”[6]的现象在现实中不乏其例。在交通处罚中如何贯彻“一事不再罚”原则，以及对于“一事”如何认定，理论上尚未有定分止争的统治学说，执法实践中情况也各异，所以，对交通处罚中一事不再罚情况进行分析、探讨，很有必要。同时，在理论上，对于法定一事与处断的一事的认定及处罚结果之间也存在很大差异，机械地依据法定一事做出一项处罚可能会得到迥异的结果，导致过罚严重失衡。因此，针对交通违法行为之特点如何进行适当的处罚，需要我们对“法定一事”和“处断一事”进行庖丁解牛式的分析、梳理、归纳，这正是本文的立足点。

二、一事不再罚基本理论

（一）一事不再罚的形成过程

一事不再罚理论源于一事不再理理论并被后者所涵盖。在人类的法制发展史中，一事不再罚理论很早就存在了，通常的说法是产生于古罗马法的“诉权消耗”论，甚至有学者认为在更为久远的古巴比伦王国时就有“已决案”效力或“一案不二讼”理念的法律条文规定。[7]诉权消耗论强调原告在诉讼程序上消费“诉权”的一次性，经过“证讼”（litis contestatio）之后诉讼系属于法院，此后诉权即行消灭。当时，该理论确切地应被称为“一案不二讼”，但是，考虑到被告仍然享有诉权，仍会就同一事项另行起诉，为维护判决的稳定，公元2世纪，该理论演化为“既决案件”制度。[8]这是罗马人奉行神示证据规则的应有之义。[9]一事不再理理论首先在民事诉讼中确定下来。其得到广泛应用则是在刑事诉讼领域。例如，在大陆法系，16世纪德国有些邦的法律，对一事不再理有明确规定。英美法系中没有直接的一事不再理之表述，但是，其“禁止双重危险规则”（或称为“重复处罚之禁止”）与一事不再理具有同质性。17世纪后半叶，英国普通法中确定了该原则。同期，尚属于英国殖民地的美国有些州（如马萨诸塞、康涅狄格、纽黑文、纽约、宾夕法尼亚、新泽西等）[10]法律均有对双重危险之禁止规定。1789年，该原则又明确规定于美国宪法中。18世纪法国宪法也对一事不再理理论予以规定。此后，很多国家先后在宪法中确立了一事不再理原则，甚至在1966年，联合国《公民权利和政治权利国际公约》也明确规定了一事不再理原则。[11]

可以看出，一事不再理理论发展的过程是：形成于民事诉讼，发达于刑事诉讼，直至被提升为宪法中基本权利内容，包括近年来又引入到行政法领域，呈现一种不断扩张之趋势。但是，对于该理论在行政处罚领域适用至何种程度，即是否仅仅适用于罚款领域，以及在适用该理论时如何界定“一事”，尚处于理论探讨阶段。

（二）行政处罚中一事不再罚的理论基础及价值

所有法律制度的最终目的都应该是服务于人民，保障人权。但不同层级的法律制度，具有不同的理论支撑。如果说公共利益本位论[12]是整个行政法的理论基础，行政处罚作为实现行政法目的之工具，则具有与刑事处罚的同质性，其正当性之理论基础同样呈现出类似刑法中的“报应论”“预防论”和“一体论”理论鼎足之势。[13]一事不再罚作为规范行政处罚以实现行政法目的之规则，其理论基础通常被认为是借鉴于刑事审判中的“罪罚相当”（在刑事法律规定中体现为“罪刑相适应”），表现为“过罚相当”。其与民法中的“损赔相行”及行政赔偿中的“填补原则”也具有相似之处。行政处罚中的过罚相当，是指行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正之情况。[14]通常，对于一项具体违法行为，每个有权管辖的主体在设置处罚措施时，就已按照“罚当其过”的内在精神设置。一次处罚基本上对应于一次“过错”事项，如果由不同的主体，或者同一主体对同一个“事”多次处罚，则是一“过”多罚，每一个“罚”都与“过”相当，那么，多个“罚”叠加适用于一个“过”则必然违背罚当其过的均衡性，让当事人承担过多的损失，背离了行政处罚的精神和目的，过犹不及。

在行政处罚中，对于“一事”适用“不再罚”具有一定的意义。首先，其符合保障公民合法权益的需要。人是一切社会制度之目的，行政法亦毫无例外地以保障人的合法权益和促进人的全面发展为目的。因此，行政处罚只能是手段，不是目的。基于此，行政处罚应遵循“行政比例原则”（德语Der Grundsatz der Verhaltnismaβigkeit；英文The Proportionality Principle），即选择既对当事人损害最小又能达到行政处罚目的的处罚手段。如果一事二罚甚至多罚，则不确定之再罚随时出现的或然性，对当事人稳定的生活来说也是一种骚扰。这本身也算是一种处罚方式，但是，这种处罚方式既不属于法定，也无法从法律上予以规范，所以，一事多罚让当事人承担了法外义务，是对公民合法权益的损害。其次，它满足了社会秩序稳定的需要。所谓秩序，是指人和事物存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式。[15]社会的发展是动态的，很多事项互为因果，纵横交错，今天的事项是建立在昨天事项的基础上的，所以，如果一项违法事项不能得到确定的、一次性的处理，而是处于随时面临无法预知的再次处罚之境地，则必然会使得在此基础上产生的社会关系处于变动不居的状况，造成社会秩序的紊乱。再者，其可以有效降低行政执法成本。行政系统的运转是通过耗费一定的公共资源以实现人们所追求的秩序、安定、公正等价值，每一个行政处罚程序的实施都是有经济成本的。对于同一个行政违法行为的多次处罚，必然会浪费行政执法资源，增大产生正义的成本，并且降低行政处罚的效率和行政执法的公信力。最后，一事不再罚有助于提高行政执法的威信和尊严。法治政府最明显的特征就是相对人违法受到处罚的可预测性和行政处罚程序的严肃性。如果当事人对于处罚的终结无法预测，则这种处罚只会给相对人留下神秘、不可捉摸、可憎等印象，行政处罚的合理性就会大打折扣，当事人对其信任度和尊重感也必然大大下降。

与私法及刑法中的一事不再理理论相比，行政处罚中一事不再罚理论具有一些自身特征。首先，行政处罚中的一事不再罚属实体法中的禁止性原则，裁断主体是行政机关，而不是法院。其次，行政处罚中一事不再罚原则实施难度大，对法治环境要求高。行政立法、执法主体多元，整体来说人员法律素质低于法院系统，且不同执法领域、不同位阶的执法之相互协调更为困难。再者，行政处罚中一事不再罚原则适用范围相对狭窄。因为，在有些国家，行政处罚决定权（部分）划归司法领域。最后，行政处罚中一事不再罚程序简于诉讼程序。

三、行政处罚一事不再罚之“一事”判断基准

—相对人违法构成要件

判断事数，首先需要明确何为一事，而对于一事的认定，又建立在一事的构成要件基础上。行政处罚的对象是相对人违法之“事”，行政相对人违法构成要件是判断何为“一事”的标准和前提。对于“一事不再罚”中“一事”之认定具有工具性意义。

（一）自然事件之“一事”构成要件

我们通常所谓的“事”，即事情，指自然界和社会中的一切现象和活动。[16]这是指客观存在的自然事件，不是一事不再罚中所指的“事”。后者是具有法律意义的事，前者是后者的基础，后者是对前者的加工。“自然事件是指由非法学者之客观第三人依自然观察方式可认系单一行为者。” [17]一个自然事件的构成要件包括行为（或状态）及其主体。首先，自然事件的构成要素比较简单，通常有外在的表现形式，即“现象和活动”，也就是在一定空间存储、运动并占用一定时间的“行为和状态”。如果没有现象和活动，我们就无法表述一件事情，所以，活动（对于人来说就是行为）是自然事件的构成要素之一。其次，所谓的活动其动作发出者包括各种有生命主体和无生命主体，但是，无论何种活动，必然会有一个主体存在。不存在无主体的活动，无论这个主体是直接的或者是间接的。因此，主体是自然事件的另一个构成要素。有主体存在，并进行一定的活动或者保持某种状态的存在，即可构成一个自然事件，而不考虑该活动主体的意志因素和活动后果。如果活动停止或发生改变或者主体发生了变化，则该事件即行终止，同时，一个新的事件也立即开始。在自然事件中，不存在好事、坏事，合法、违法之分，因为自然事件不含有人们的价值判断。例如，我们不能说驾车超速是一个自然事件。所谓“超”速，前提是我们人为地设置了某个速度标准这个附加条件，其中含有了人们的价值判断，就不再是“自然”的事件了。

（二）行政相对人违法“一事”之构成要件

法律意义上的“事”是人们依照一定的价值标准假之以附加条件，并以此条件为标准，通过对自然事件的筛选、加工所形成的事项。法律意义上的“事”有民事违法、刑事犯罪和行政违法等类型，其中行政违法通常又包括行政主体违法和行政相对人违法两种类型。基于本文探讨所需，我们仅分析行政相对人违法事项的构成要件。

行政相对人的违法（简称为“相对人违法”）构成，是指决定（行政相对人）某一行为应受行政处罚制裁所必须具备的一切主、客观要件。谈论行政相对人违法构成，绕不开刑事违法构成理论。学界通说认为，行政违法与刑事犯罪构成有着相同的理论，所不同者只是危害程度，即“量”的差别。因此，行政处罚中相对人违法构成也应该采用刑事犯罪构成理论。通常来说，在刑事犯罪构成理论中，“四要件”说仍占据统治地位，即包括客体、客观方面、主体、主观方面。本文认为，行政相对人违法构成与刑事违法构成要件并不完全相同，其构成要件有三，即客观方面（行为或状态）、主体、主观方面，并不包括客体。“盖刑罚着眼于保护法益，行政罚着眼于遵守行政法规。” [18]因而，所有的刑事违法必定侵害一定的客体，但是，行政罚更多的是秩序罚，即是为了行政管理秩序的需要，对相对人的行为进行处罚，而并非一定是因为相对人造成了某种利益的损害，更可能是不利于行政管理。[19]例如，驾驶无牌照车辆并非易于引起交通事故，但是不利于交通管理。所以，相对人违法构成中并不必然包含客体，但是，其客观方面须具备行为（或状态）在外在形式上有违反法律规定之表现。

首先，客观方面，具有违法行为或状态的存在。客观方面首先属于自然行为，即具有客观的行为或状态的存在，但同时，并非所有的自然行为都可以成为该要件，只有那些符合既定的违法标准之行为，才能称之为法律上的违法行为构成之客观方面。也就是说，同样是行为，法律上的违法行为是对自然行为的筛选：只有那些在表面上符合违法标准者方可人选，因而前者是后者中的一部分。法律只关注人的外在行为。基于对行政处罚依法行使的基本要求，行政执法主体首先注意到的是一个行为（或状态）的存在。相对人的行为只要在外表上使执法主体足以相信这是一个违背现行法的、客观存在的行为，即可启动处罚程序。至于事实上该行为是否违法，要依行政处罚程序结束时所做出的行政决定结果而定。违法的行为是行政处罚的靶子。

其次，有了行为（或状态）之后，行政执法机关必然要进一步追查行为主体，即行为的发出者。相对人是指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力，实施违法行为的自然人、法人和非法人组织。[20]没有无主体的行为。行政处罚虽然针对的是违法行为，但是，最终处罚对象是行为的主体，没有主体则行政处罚就失去了处罚后果的承担者。对于现场发现行为的行政处罚，当事人同时出现，故不存在查找当事人的困难；但更多的违法行为是事后调查发现的，此时查找行为主体（直接行为相对人或法律上的责任主体）就存在一定的困难，甚至无法找到行为主体，尤其是在采用电子拍摄技术检测违法的交通处罚活动中。所以，主体是相对人违法构成的主体要件。

复次，行为主体的主观方面，即行为主体对行为及其危害结果所持的故意或过失的心理态度，包括意识因素和意志因素。从一定程度上来说，行为是思想的外化。一个人做出什么行为，必定有一定的主观思想支配，无论是故意或者是过失。一项行为如果没有主体的意思支配，主体就无法对其进行控制。无犯意则无犯人，单凭行为不能判定某人有罪。例如，由于地震、山崩导致路面发生变形，从而使驾车人员无法控制车速的超速行为，或者驾车人员突发精神疾病无法控制车速的超速行为，都不是当事人真实主观意思的表示，是当事人所无法控制的。如果把这种意识支配之外的行为强加于当事人，则有违过罚相当原则，因为，法律不仅是一种社会行为规范，从根本上更是一种教化工具。人类之所以制定法律对自己进行规制，行为只是一种媒介，最终目的还是对人内心的教育和感化。只有从内心里让人们认识到某些行为的危害和可能带来的不利后果，才能从根本上遏制违法行为。反之，如果法律惩罚仅关注行为和主体，不考虑主观因素，那么，这样的法律就沦为仅仅是惩罚的工具，其预防犯罪功能将大打折扣。法律也将变得非常的简单，甚至同态复仇都能达到目的，而且也最符合“过罚相当”。所以，无动机即无违法，相对人的违法事项构成，必须有其主观意识要件。

上述三个要件共同构成判断一个相对人违法“事项”是否构成违法的标准。当然，这些要件重要性并非等同。其中，行为（或状态）是最为重要的构成要件，其他两个要件都依附于该要件并以其为前提。在判断相对人违法事项时，对要件的审查须遵循一定的顺序。首先，只要有表面上符合违法标准的行为存在，就足以引起行政处罚程序的启动，主体和主观方面可随后在处罚程序中再进一步确定。就主体与主观方面而言，也是先确定主体，再审查主观方面。通常，在行政处罚程序中，客观方面（行为或状态）和主体这两个要件是执法主体依法主动查询并认定的，而对于主观方面则常常推定为具有主观意志支配，对于意志外因素的免责则是由主体承担证明责任。

由上述可以看出，法律上的违法构成是通过两个条件对自然事件的筛选和加工而成：一个条件是对于自然事件中的“行为”附加了“表面上违背法律、法规”之限制，即在法律上的违法构成要件的行为要符合法律所设定的禁止标准。并非所有的自然行为都属于法律上的违法之行为要件。例如，对于超速这个违法行为来说，车辆的各种以任意速度行驶的行为属于自然行为，在法律的眼中，只有那些在表面上违反了法定速度标准（如90 km/h以上或60 km/h以下）的行为，才被纳入相对人违法之构成要件，不符合这个标准的（驾车行驶）行为，则被排除在外。另一个条件是对自然事件行为主体增加其主观方面的条件限制。一般来说，一项违法事项中的任一构成要件的变化都会引起该事项的终结或转化为另一事项。

四、交通违法中“一事”分析—以超速行为为例

从理论上说，一个相对人违法事项须具备三个构成要件，反过来，三个构成要件也是判断“事数”的依据。结合违法构成要件，我们来对交通违法中的超（高／低）速行为之“一事”情况进行分析。

（一）超速情状分析

在现代交通中，车辆是人的行为延展之工具，虽然在法律上，超速行为的责任主体仍然是人，但人的行为借助于车辆来表现，车辆的行为就相当于其驾驶者的行为。因此分析超速违法构成，就要从车辆的运动或状态着手。通常来说车辆以一定速度不间断地行驶，应该被认为是一个行为。这也符合自然事件的构成要件标准。但毕竟，一事不再罚是从法律意义的角度而言的。法律上的一事是对自然一事的“加工”，具有人为的因素，对于超速“一事”的认定和划分就显得比较复杂。我们不妨先对超速存在的几种状态进行分析。分析：车辆具有以高于该限速标准持续、匀速行驶的行为，中间无停止动作，属于“一事”。

分析：车辆持续、匀速行驶无停止动作，速度高于前后两段路程的限速标准，中间有一段距离没有限速规定，则无论车速高、低均不构成违法，但其把前后两个行为隔断，后一个行为应重新计算，所以，前后的超速行为属于两个事项。

分析：在该连续三段路程中，车辆行驶速度只有在第一部分超过法律规定标准，符合超速行为构成要件。后两段中，符合自然事件要件，但不符合违法事项构成的客观方面要件。其中，第二段中无法定标准，也就不存在进行违法构成评判的必要；第三段中虽有限速标准，但车速在该标准之下，即客观方面无表见违法行为。因此，在该种情况中只存在（在第一路段中）一个违法事项。

分析：在该三段路程中，虽然都有法律规定（限速）标准，但只有前两段中存在超过限速标准的行为，符合违法构成要件。在第三段中，不存在表见超速行为要件，因此不构成违法。同时，就前两段中情况而言，虽都有法定（限速）标准，但具体标准线不同，而受此影响的（驾车超速）行为，就具有不同的内涵。因此，前两段中“客观方面”表现有差异，二者即属相互独立的两个事项，其分界点就是第二个限速标准（即90 km/h）起始部分。因此，在该种情况中存在两个违法事项。

分析：和④中情况近似，车辆虽然持续行驶，但是法定限速标准发生两次变化。由于在第二段中车辆没有表见之超速行为要件从而不属于违法行为，但是，其把第一段和第三段隔断了，所以，在该种情况下，第一和三阶路段分属两个独立的违法事项。

分析：车辆以超过法定速度标准非匀速持续行驶，尽管超过的数据可能会时高时低，但是不影响其属于一个行为的性质，符合一个事项的构成要件，只不过，超过数据的多少可以作为处罚轻重考虑情节。

分析：在该种情况下，法定（超速）标准有两个，同时，车速也相应地发生了变化，分别处于法定最低速以下和最高速之上，属于两个不同的违法事项。

分析：在该种情况下，只有后两段中存在两个不同的事项。该图意在说明，从理论上来说，（检速）电子摄像头的密度和位置，并不会对事项的构成要件产生影响，只是对检测标准精确度有影响。这也是当前比较通用的点状检测方法。

分析：在⑨、⑩中，车辆行驶的行为发生了中断，无论属何种原因，从理论上来说，即表示一个行为的终结。暂停之后的（超速）行为属于另一个新的行为，其作为另一事项的构成要件被重新计算，所以，暂停前后分别形成不同的违法事项。⑨中包含两个事项，⑩中暂停之后车速已降至限速标准之下，其客观方面已不符合违法构成之要件，因此，只有暂停前行为属于违法事项。

车辆超速违法状况大致不外乎上述10种，对其进一步归纳，大概可分为四种情形。（1）车速和限速标准均固定基本不变，车速在规定的标准之上，如图①;（2）限速标准不变，车速虽然超过限速标准，但车速不断发生变化，如图②；（3）限速标准发生变化，但车速不变，始终在限速标准之上，如图③；（4）限速标准和车速均发生变化。

在（2）、（3）、（4），即后三种情况下，我们通常只关注车速超过限速标准的情况，对于车速在限速标准之下的行为，无论车速如何变化，不做过多的关注，因为行政处罚通常只关注符合违法构成的情况，在这里就是指车速超过限定最高速度标准或低于最低速度标准。在上述情况中，又有两个关键性问题：第一，“法定违法标准”，即限速标准发生变化，是不是整个事项就发生变化或终止？第二，车辆持续行驶，属于自然状态意义上的一事。那么，车辆并非匀速行驶，而是在不停地发生快慢的变化，这种时快时慢的速度变化是属于一个行为，还是不同的行为？（如下图⑩）对于第一点来说，限速标准就是法定违法标准，这个标准是衡量驾车行为是否违反法律的指标，非常关键，其变化必然会影响对行为的定性，所以法律规定标准（即限速标准）的变化节点，应该是一个行为终结和另一个行为起算点。第二点，对于非匀速驾驶行为的定性，应该根据限速标准划分为三种情况：一种是在限速标准之下非匀速行驶，这不是行政处罚的关注对象。另一种是在限速标准之上非匀速行驶，如上图⑥，超速数据的变化只是量和程度的变化，不影响其属于一个超速的性质。关键是第三种情况，即车辆围绕限速标准忽上忽下不断，从超速到不超速，又从不超速到超速，频繁变化，如何定性？是“一事”，还是“数事”？从法律上一事的构成要件来说，车速在限速标准之上和之下的行为具有不同的性质，其上者属于违法构成的行为要件，其下者则不属于违法构成行为之要件。所以，从理论上来说，围绕限速标准频繁变换，就是时而违法，时而不违法。其中的违法（即超速）行为因为不断被不违法（不超速）行为所隔断，属于众多违法事项集合的连续性违法。

⑩车辆非匀速行驶情状：

（二）交通违法一事不再罚之处断规则—切割法

借助于构成要件，对各种超速违法事项进行分析、界定，目的是为了更为公平、公正地实施行政处罚。通常情况下，按照上述对超速“事”数之认定结果，并且严格依照“法律上的一事作为处断的一事”规则进行处罚是没有问题的。但是，通过比较，就会发现一个问题：同样被认定为“一事”的行为所造成危害的程度差别极大，而且事数的不对称必然会造成处罚结果的不平等。这种不对称具体表现在两个方面：

一是持续超速的“一事”与连续超速的“数事”之间的不对称。按照法律上的违法构成来说，那些始终超速的行为（如图①）成为一事毫无疑问，在处罚中作为“一事”对待也顺理成章。但是，那些围绕着限速标准不断发生变化的驾驶行为可能要被算作是连续行为，其包含多个超速行为，故属于多个事项，将面临多个处罚。前者是毫无顾忌地始终在超速，而后者则（可能）只是在投机心理支配下时断时续地超速。如果说行政处罚的目的是在于对违法行为人违法的心态进行矫正的话，持续超速违法要比断续超速的主观恶性大，但如果对于断续超速按照“数事”处罚，则处罚结果可能会远远重于前者，这完全背离了“过罚相当”原则和公平原则。

另一个是同为法律上一事之间的不对称。超速是一种持续行为，相当于刑法中的继续犯，虽然违法构成不变，但是，持续时间的长短是处罚轻重必须考量的因素，如图①中所示。如果没有距离或时间的限制，司机面对长距离行驶可能会权衡违法成本从而做出预期违法行为，即以一次违法处罚的成本换取长距离的超速行驶所带来的受益。[21]对于这种长距离持续超速行为，如果仅作为“一事”处罚，尤其是对于超速一事的处罚标准又不是非常高的情况下，难以有效遏制超速行为。如下表12所示，最严重的情况下一次最高可罚2 000元。看起来一次罚款是比较重的，但更经常的情况是司机不会超速达到那么严重，因为超速虽然可以投机，但是，速度过高也会危及自己的安全，所以，更常见的情况是超过限定速度数量并不高，应受到警告或罚款200元左右的处罚，这符合既快又安全的违法成本核算。但是，在上图②、③、④、⑤、⑧中，从行为的表现形式来看，都和图①中车辆的持续行驶行为一样，只是因为限速标准的变化从而被分割为若干行为。从司机的角度而言，其对于超速仍然是存在一个概括的故意心态，并不比图①中主体的主观恶性更大，但是，却因为属多个事项从而将会面临多个处罚，这也有违公平。

如果依据法律做出的处罚结果不公正，那么无论看似多么完美的法律推理与制度设计都是值得检讨的，因为法律的生命在于实现公正。对于法定事项的处断，如果完全遵循法律上“一事”的判断并依此做出处罚，则必将背离法律所追求的结果。那么，如何克服严格按照法定的一事与处断的一事之间对应所带来的困境？方法不外乎有二：

（1）坚持法定的一事与处断的一事对应，通过执法之自由裁量权，调整并平衡违法程度不同的“一事”。按说，理想的状态就是，先查清事实，然后遵循“一事则一罚，多事则多罚合并”原则，好像很简单，但是，社会事务千差万别的现状决定了，无论刑事司法或者是行政执法，都必须赋予主体一定的自由裁量权。这也是为什么科技发展到现在，机器依然不能完全代替自然人司法和执法的原因。与司法，尤其是刑事司法不同，行政处罚自由裁量的幅度有限，行政处罚的性质决定了其最重的处罚也不过是短暂地限制人身自由权（例如，行政拘留最长不超过20日[22]）和一定数额的罚款，如果过重，就越过了界限，进入到刑事司法的领域。而“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”[23]原则，对行政处罚限定了处罚手段的最高界限。因此，对于违法程度不同的“一事”，处罚的自由裁量虽然可以调整，但因为“武器”的原因而作用有限。例如，对于超速，如果裁量幅度过小，无法合理拉开差距从而做到“过罚相当”，而如果罚款数额悬殊幅度过大（暂不说最高幅度是否应有法律限制），则会带来两个后果：一是由于裁量空间过大导致处罚自由裁量权被滥用从而成为执法权寻租的工具，另一个就是设置裁量基准予以规范，而这个裁量基准无疑是把一个严重的“一事”（如长期持续超速）分割成为处断的数事，或把“数事”黏合为处断的一事。这其实正是我们随后要说的“切割法”。

（2）采用切割法改变法定的一事与处断一事之间的对应关系。在刑事处罚中，基本上还是按照法定一事与处断一事的对应关系进行处罚，即一事一（次）罪。因为刑罚处罚裁量幅度大，它可以依法限制人身自由达几十年甚至终身，甚或可以剥夺人的生命，所以，对于过重的犯罪，终身监禁和剥夺生命已经是裁量处罚的最顶端，再加重已经没有意义。而行政处罚则不同，它的自由裁量处罚手段顶端可能就是刑事处罚的最低端。行政处罚法可能会对单个的处罚设置罚款上限，但是却很难对若干个独立的处罚事项进行处罚总额的限制，因此，其常常通过对罚款的连续增加，实现“过罚相当”要求，达到惩罚违法、维护公共秩序和管理秩序的目的。其实，即便是刑事处罚，在原则之外也存在诸多特例，并没有僵化地遵照法定的一事与处断的一事必须一一对应的思维，而是将二者区别开来。对于连续犯、吸收犯、牵连犯，这些并非法定的一事，却均按照一事的标准进行处断。[24]因此，对于交通违法的行政处罚，比较合理且便于实行的方案就是，打破法定一事对于处罚的限制，而是以“过错”的程度为依据划分处断的事数。而在交通行政违法中，衡量过错的标准通常是违法行为持续经过的时间或距离。所以，采用分割的方法将行政违法事项切割为处断的事项，是交通行政处罚方式中较为合理的选择。

上述两种途径，殊途同归，均能够推演出采用“切割法”对交通违法处罚目的的实现。所谓切割法，就是依据交通违法行为的危险性及动态性特征，人为地采用距离或者时间标准将违法行为划分为固定的处罚单位，而不再考虑违法构成的行政处罚规则。切割法可以将法定的一事分割为处断的多事，也可如刑事处罚中将多事合为一事处断。前者是扩张型切割法，后者是收缩型切割法，都是为实现处罚之目的，灵活地采用处罚措施的方式。

交通行政处罚中采用切割法，其优点如下：

（1）切割法符合超速之持续行为的特性。在刑法中，持续犯所持续时间不影响罪名，但其造成的损害程度与持续的时间成正比，即不影响定罪，但关涉量刑。在交通行政处罚中，超速就相当于刑法中的罪名（如非法拘禁罪），对其处罚的轻重就相当于刑法中的量刑。超速是一种危险犯，只要其处于超速之中，从理论上来说，就始终使周围的人、车、物及驾车者本人处于危险状态，其造成的危害的总量在增大。所以，以时间（或距离）作为危险量的分割标准并给予相应的处罚符合过罚相当原则的要求。

（2）切割法已有实践基础。实践中，已有国家或地区采用此种方式，且实践效果良好。例如，我国台湾地区“道路交通处罚条例”第85条之1第2项规定，“径行举发汽车行车速度超过规定之最高限速或低于规定之最低限速或有第33条第1项之情形（于高速公路行车速度超过规定之最高速度），其违规地点相距六公里以上、违规时间相隔六分钟以上或行驶经过一个路口以上”。该规定以时间或距离标准分割超速事项，并以法律上一行为作为处罚之标准。[25]还有些国家将高速公路上两个测速点之间的超速作为处断的“一事”，中间的距离通常设定为30英里左右。[26]

（3）切割法比较切合当前的技术条件。从理论上来说，对于超速事项的准确判断，首先是要能够精准地了解超速违法的整个过程。如果对于车辆超速状况缺乏了解，就无法知道其“过错”程度，所做出的处罚也必然无法准确把握“过罚相当”。但是，对于超速的检测，当前最常用的是点状电子监控和极少量的人工流动检测。这种检测结果具有随机性和片段性，也给超速带来了投机的可能。不排除有些司机超速行驶，采用只在监测点减速，此后继续超速的行为。全程监控按说能够克服点状检测的弊端，但在当前尚存在技术和成本两方面的困境。因而，由于无法准确把握违法构成之客观方面，则如果采用法律上“一事”划分标准并进而做出处罚，也有失公正。采用切割法，便可以固定的距离（如30公里）或时间（如15分钟）作为分割点，并在该点上设置检测装置。这种用（检测）技术方案克服（交通工具）技术所生问题的方法在当前来说是比较切实可行的，也较为符合行政处罚的经济成本理论。

（4）切割法划分处断的“一事”并不会有多少放纵违法的危险。使用切割法对于超速事项在事实模糊的情况下采用概括的分割方式，可能会给人以不严谨、不科学的表面印象，但事实上并非如此。首先，我们必须在固定的距离单位点安装检速设备（如电子眼），但是，其密度并不限于此。只要在成本许可情况下，应将检速设备尽可能地密布。尤其在容易发生交通事故（如陡坡、急弯等）或危险系数较高的地方（如隧道、桥梁等）必须安装，其密度愈大，所检测到的超速现象愈精准。但是，在每两个分割点区间之内的检测数据只是作为补强性证据以证明从分割点上获得数据的准确度并作为处罚轻重的考量因素，不作为事项分割标准。其次，点状测速虽无法做到全程测速，但其仍具有一定的威慑功能。那些怀有超速投机心理的司机，在无测速路段可能超速，但通常还是具有很高的警惕性的，因为其必须时刻关注着检速装置（电子摄像头）以便及时降速预防检测。虽然点状测速在一定程度上放纵了超速，但这种高度的警惕性在客观上仍是有利于车辆安全的。最后，人是自己利益的最佳判断者和保护者。无论有无超速限制，人们开车超速追求的是既快又安全。如果超速的幅度过大，当事人自身的安全也会处于较高的危险之中，这是损人更害己的。从这一点来说，当事人自己也会监督自己在安全许可的范围内超速，而不会因为没有外部的监督而一味地无度超速。因此，在监测视野之外的偶尔超速也是可以理解和容忍的，采用切割法进行处罚并不会出现很多放纵危险超速的现象。

再者，切割法划分一事，标准比较统一、操作性强，执法成本较低，切合当前技术条件，且有利于交通管理目标的实现。

注：因篇幅限制内容有删减，注释略。