案例：公路管理站证据登记保存行为是否合法 —兼谈对《行政处罚法》第三十七条第二款的理解与适用

[案情简介]

    原告乐康公司接受供电公司委托清理威胁线路安全运行的树木，遂与第三人张某签订车辆租用协议，租用张某小型货车运输作业人员及工具。2016年6月17日，原告工作人员在道路上进行树木修剪作业时，南通市通州区公路管理站执法人员认定原告乐康公司未经批准非法砍伐公路设施，遂将原告公司作业使用的小型货车拖走，并出具一份证据登记保存清单，将小型货车扣押。6月28日，被告向张某发出《行政案件接受处理催告通知书》，通知其接通知书后3日内速来接受处理，并领回被登记保存的证据。7月12日，被告又向张某发出《交通运输行政强制措施决定书》决定对小型货车实施暂扣的行政强制措施，自7月12日起期限为30日。原告乐康公司遂向如皋市人民法院起诉，要求确认通州区公路管理站对小型货车证据登记保全行为违法。

    [案件争议]

    本案的争议点：被告通州区公路管理站对小型货车证据保全扣押的行为是否合法。一种观点认为，根据行政处罚法37条规定，证据登记保存是指在证据可能灭失或者难以取得的情况下采取的措施，案涉扣押的小型货车作为原告运输砍伐的树木及砍伐树木的工具，也系证明原告非法破坏公路设施的重要证据，如不及时扣押原告或者第三人有随时转移的可能，符合当时紧急情况，遂采取保全措施并无不当，本案应驳回原告诉讼请求。另一种观点认为，案涉车辆不是易腐、易毁灭的物品，不存在证据可能灭失难以取得的情况，不构成证据保全对象，被告通州区公路管理站的证据保全对象错误，应确认其先行登记保存行为违法。

    [案件评析]

    笔者同意第二种观点。本案是一起因行政机关在执法过程中适用《行政处罚法》第三十七条第二款证据先行登记保存行政强制措施而引发的纠纷，本行政诉讼就该条规定的证据保全对象、期限等方面值得进一步探讨。

    先行登记保存是指行政机关在执法过程中，在证据可能灭失或难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的证据登记造册，暂时先予以封存固定，并不得转移、毁损或者隐藏，等待行政机关的进一步的调查和作出处理决定。简单的说，就是行政机关在行政执法过程中，为防止证据灭失而采取的一种法定保存证据的方式。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。

    1、先行登记保存是一种行政强制措施，具有可诉性。

    行政强制措施是指行政主体在行政管理中为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。“先行登记保存”是一种行政强制措施，目的是为了实现防止证据毁损的行政管理目的，实施暂时性控制，符合行政强制措施特点的规定，同时，证据先行登记保存由行政处罚法规定，符合行政强制措施的发源要求，其法律属性是《行政强制法》第九条第五项规定的“其他行政强制措施”，其是一种独立的行政行为，最终行为作出与否并不影响行政强制措施的可诉性。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，判断行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，其标准是行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。证据现行登记保存的对象是相对人的特定财物，为相对人设定了一定期限内不得转移、毁损的法定义务，实际影响了相对人的生产、经营或其他权益，因此，是可诉的具体行政行为。

    2、就被告通州区公路管理站作出的对小型货车证据保全行为是否合法问题。

    虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款对证据先行登记保存作出了规定。但先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征。且证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的。证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，才可进行证据先行登记保存。如果可采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不得采取先行登记保存这一方法。

    本案中涉案小型货车与树障清除作业的违法事实认定不具有直接必然关联，该车辆对违法事实不具有直接的证明作用，且即便具有一定的关联性，该车辆本身也不存在可能灭失或者以后难以取得的情况，完全可以以勘验笔录等其他形式替代取证。被告通州公路管理站对小型货车进行先行登记保存对象错误，方法明显不当。据此应确认被告对小型货车先行登记保存行为违法。

    3、如何理解《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定的先行登记保存应当在七日内及时作出处理决定。

    从法条来看，先行登记保存只有七日，法律并未设置延长期限的情形，且这里的七日应当理解为七个自然日，因为虽然《行政处罚法》并未进行明确的规定，但考虑到《行政许可法》第八十二条规定行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日，《行政强制法》第六十九条规定本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。另《行政复议法》第四十条规定本法关于行政复议期间有关“五日”“七日”的规定是指工作日，不含节假日。按照上述法律的立法技术，如果是工作日应当会在立法中进一步进行明确说明，在未明确说明的情况下，本着对行政当事人有利的原则理解为自然日更为妥当。

    《行政处罚法》明确规定采取了先行登记保存措施后，应当在七日内及时作出处理决定，但此处的处理决定是针对保存证据的行为而言的，这种处理仅限于对登记保存的证据的处理，即对不符合条件的应立即解除，如果需要查封、扣押，必须按照查封扣押的权限和程序办理有关手续，而不应理解为对整个行政处罚作出决定，同时法条中没有对先行登记保存设置延期规定。换句话说，先行登记保存的期限不具有可延性，这就进一步要求行政机关对现行登记保存的证据要及时作出相应的处理。

    本案被告通州公路管理站2016年6月17日向张某出具《证据登记保存清单》一份，将小型货车予以扣押，直到6月28日才向张某发出《行政案件接受处理催告通知书》，通知其接本通知书后3日内速来接受处理，并领回被登记保存的证据。该行为明显违反了《行政处罚法》第37条第二款先行登记保存应当在七日内及时作出处理决定的规定，虽然被告通州公路管理站辩称，在七日内处理应当有张某的配合，在其不配合的情况下发送通知书不违法，但法院审理认为该七日时限并不因当事人不配合调查而有所例外，据此可以认定被告对原告的小型货车登记保存超过法定期限，登记保存行为违法。

    另外需要说明的是在《行政强制法》实施后，行政强制措施概念中的防止证据毁损与《行政处罚法》规定的证据登记保存有了相同的法律属性。可以说证据登记保存在某种程度上被行政强制措施吸收了，行政机关在执法过程中遇到“证据保存”这类情况应尽量按照《行政强制法》规定的强制措施种类和程序进行。

【作者简介】
马天跃，单位为如皋法院；沙建国，单位为如皋法院。