法院对行政机关解释的司法审查与认定规则

导读：行政解释是指国家行政机关对不属于审判和检察工作的其他法律如何具体应用的问题以及自己依法制定的行政法规、规章等所进行的解释。法律解释是行政执法的必经环节，对内容不明确的行政行为也需要进行解释。那么解释应当遵循什么原则？对相关解释法院如何进行审查和认定？本期法信小编对行政机关解释的相关问题梳理了相关法律、案例、专家观点，供读者参阅。

1.《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要的通知>》（法[2004]96号）

一、关于行政案件的审判依据

根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。

考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。

行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

2.《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发〔1999〕43号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，行政法规（包括法律的实施细则、实施条例）和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规问题的规范性文件发布后，地方、部门在实施中提出一些问题要求解释。为了保证法律、行政法规的正确实施，进一步做好行政法规和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释工作，现就有关问题通知如下：

一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这些立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。

二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。

三、凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。

 相关案例

1.行政机关依据行政解释作出具体行政行为的，法院对行政解释应进行鉴别和评价，进而认定具体行政行为是否合法——厦门市鼓浪屿水族博物馆不服厦门市鼓浪屿区地方税务局征税案

本案要旨：行政解释系有权解释之一种，对行政机关具体应用法律产生拘束力，行政机关可以依据有权行政解释来作出具体行政行为。法院对行政解释应进行鉴别和评价，确定其是否合法有效，进而认定具体行政行为是否合法。

案号：（1996）厦鼓行初字第1号

审理法院：福建省厦门市鼓浪屿区人民法院

案例来源：《中国审判案例要览》

2.以行政机关内设机构的名义作出的解释属于无效解释，不能作为法院审理案件的依据——范爱民诉淮安市清河区财政局不依法发放退休工资、福利待遇案

本案要旨：行政解释是指国家行政机关对不属于审判和检察工作的其他法律如何具体应用的问题以及自己依法制定的行政法规、规章等所进行的解释。行政解释的主体必须是有关机关或部门，而且只能以该行政机关的名义作出，而不能以行政机关的内设机构的名义作出，否则属于无效解释，无效解释能作为法院审理案件的法律依据。

案号：（2002）淮行终字第8号

审理法院：江苏省淮安市中级人民法院

案例来源：《中国审判案例要览》

3.行政机关在职权范围内对行政协议条款进行的解释，法院经审查可作为审查行政协议的依据——萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案

本案要旨：行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

案号：（2014）萍行终字第10号

审理法院：江西省萍乡市中级人民法院

案例来源：最高人民法院关于发布第15批指导性案例的通知

权威观点

1.行政解释作为衡量被诉具体行政行为合法性的标准的条件

法院在审理行政案件中，经审查行政机关对法律规范所作出的解释必须符合以下两个条件，才可以作为衡量被诉具体行政行为合法性的标准：一是必须与其所解释的法律规范的有关具体规定之间不存在相抵触的问题；二是所解释的法律规范与其上位法之间亦不存在抵触的问题。因此，法院在审查行政解释时，首先应当审查行政解释是否符合其解释的法律规范的原意。经审查如果不符合这一个条件的，就应当确认该行政解释无效，不予参考。如果符合其解释的法律规范的原意，若有上位法的，还需要继续审查该法律规范是否符合上位法的规定，符合的，可以作为衡量被诉具体行政行为合法性的依据，不符合的，不予参考。切不可不审查行政解释所解释的法律规范是否符合上位法的规定这一问题。

（摘自《行政执法与行政审判》（2007年第4集）总第24集，最高人民法院行政审判庭编，人民法院出版社2008年出版）

2.行政机关的个案解释不能作为裁判依据

司法实践中，有一种对于个案进行解释的“行政解释”，此种解释不具有行政解释的法律地位。理由主要是：大多数的个案解释并未经过法定程序，与解释对象不具有同等的法律效力。但是，行政机关可以将此作为其作出行政行为合法性的证明。《立法法》的起草者指出：“由于具体应用法律的解释已经产生了实际的法律影响，因此，下级机关在执法过程中，可以将该解释作为其执法合法性的证明。”这种对于个案进行的解释或者答复，对于法院而言，只是作为辅助资料或者参考资料。如果认为该解释与被解释的法律规范的宗旨、精神相符，可以参考并进而认定行政行为的合法性。此种参考资料，法院在裁判文书中可以进行评述，但是不能作为依据或者参照。

（摘自《行政诉讼法理论与实务》，江必新、梁凤云，北京大学出版社2011年出版）

3.具体行政行为解释应当遵循的规则

具体行政行为做出后，由于内容不明确，可能需要解释。行政机关对具体行政行的解释是一种相对独立的行政行为。本文讨论了具体行政行解释的场合和一般性质，以及解释方法和程序、解释争议的解决等方面应当遵循的规则。这些规则包括：

（1）具体行政行为的内容应当明确。具体行政行为内容不明确的，做出该具体行政行为的行政机关可以主动做出解释，利害关系人可以要求行政机关做出解释；在民事诉讼或者刑事诉讼中，具体行政行为的含义有分歧的，法院可以根据自己的理解做出判决，必要时也可由行政机关做出解释。

（2）当事人对于具体行政行为的解释不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。复议机关和法院对具体行政行为解释的审查，应当坚持表示主义与意思主义相结合的原则，既要尊重行政机关的裁量权力，也要防止行政机关滥用解释权力。

（3）行政机关对具体行政行为的解释，不得与法律规定相抵触，不得违背诚实信用原则和当事人对该行政行为合理的信赖，并尽可能按照有利于当事人的原则进行解释。行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯，都可用以解释具体行政行为。

（摘自《具体行政行为的解释》，作者：何海波，载《行政法学研究》2007年第4期）