祝宪：从布雷顿森林到国际多边金融体系，路在何方？
CFIC导读：
3月20日晚，“陆家嘴资本夜话”系列讲坛第二期在中国金融信息中心举行。本期讲坛以“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”为主题，特邀新开发银行副行长兼首席运营官祝宪作主题报告。
3月20日晚，由陆家嘴金融城发展局、上海市银行同业公会，上海市基金同业公会、上海市上市公司协会、上海市股权投资协会、上海支付清算协会、上海互联网金融行业协会、中国金融信息中心共同举办，钜派投资集团、有鱼普惠联合主办的“陆家嘴资本夜话”系列讲坛第二期在中国金融信息中心举行。本期讲坛以“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”为主题，特邀新开发银行副行长兼首席运营官祝宪作主题报告。
跨境银行间支付清算(上海)有限责任公司（CIPS）总经理张欣，上海证券交易所副总经理刘绍统，上海电影集团总裁王健儿，中国农业银行上海市分行副行长印金强，上海市金融发展服务中心主任黄升任，上海市银行同业公会秘书长赵海，上海股权托管交易中心副总经理吕劲，上海市软件行业协会秘书长姚宝敬，彩亿科技集团董事长兼创始人冒高峰，上海环境能源交易所董事长林辉，上海品牌研究所所长周元祝，策道信息科技创始人杨润江， PPTV总编辑陈少异，天职国际会计师事务所合伙人叶慧，新丝路集团董事长王茂廷，有鱼基金董事长林琼，中国金融信息中心党委书记、董事长叶国标，中国金融信息中心党委副书记罗绮，中国金融信息中心副总裁张凤明等500多位嘉宾出席并聆听了讲座。
以下为讲座实录
致辞：
上海市银行同业公会秘书长赵海在致辞中说，自2008年世界金融危机爆发以来，又过了一个十年。世界经济发展又进入了一个关键的节点，全球政治经济格局错综复杂，以中国为代表的发展中国家的地位在不断的上升，相关的贸易制度、金融环境，如何改革贸易体系、经济体系，维护各国共同发展的利益成为新的课题。
2012年以来，习近平总书记相继提出了金砖银行、亚投行和“一带一路”的重要设想，并稳步有序推进，取得了举世瞩目的成果。他表示，上海市银行同业公会也将以开放的姿态，积极参与落实国家发展战略和上海国际金融中心建设的战略当中去，继续发挥上海金融同业的力量。
中国金融信息中心党委书记、董事长叶国标表示，“陆家嘴资本夜话”系列讲坛是中国金融信息中心联合权威机构搭建的众多平台中的一个，每次将邀请一位既具实战经验又有理论修养的大咖来主讲，分享经验、传授知识、发布信息，助推上海国际金融中心建设的国家战略。因为，我们觉得，金融中心的背后必然是一个知识中心、思想中心和信息中心。“陆家嘴资本夜话”采取专题讲座的方式，每期邀请一位专家，用一个晚上的时间将专题讲深讲透，同时，也让陆家嘴金融城的白领、金领听得过瘾、有所收益。
中国金融信息中心是新华社的直属机构，我们的大厦位于东方明珠东侧，被誉为“东方蓝宝石”，是陆家嘴金融城的新地标。中国金融信息中心不仅仅是一幢楼，更是一个平台，一个开放、服务、分享、共赢的多功能、国际化平台，一个为国际金融中心建设服务的资源性、服务性、功能性平台，我们致力于打造一个服务上海、辐射长三角乃至享誉全国的财经新地标、金融大讲堂和卓越的文化新空间。
主题报告：
祝宪简介：
新开发银行副行长、首席运营官，1982年毕业于北京大学西语系，之后长期在国家财政部工作，期间出任驻世界银行中国执行董事；此后，任职于亚洲开发银行，2002年加入世界银行。历任国家财政部国际司司长、世界银行副行长兼世行集团首席道德官等职。
新开发银行副行长兼首席运营官祝宪在题为“从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起”的主题报告中，从布雷顿森林体系的建立与演变、布雷顿森林体系的遗产：国际货币基金组织和世界银行、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革、新型国际开发金融机构的诞生、国际开发金融体系展望五个方面进行了阐述。
以下为演讲实录：
现在回头看布雷顿森林体系的三个支柱，国际货币基金组织，世界银行，以及原来的关税与贸易总协定（GATT），现在的世界贸易组织（WTO），主要解决贸易自由化问题。在二战后由美国为主的西方世界设计的国际治理的框架，应该说是很有远见的。当然七十年后，这个体系的演变和所面临的改革问题，仍然是一个非常具有挑战性的话题。
本人有幸在职业生涯中能够跟这个体系的相当重要的一部分，特别是世界银行集团，有很多的关联，也参与了很多重大事件，所以也想借今天这个机会跟大家分享一下。
有的听众可能会想布雷顿森林体系过去七十年的演变跟我们今天有多大的关联？今天中国已经是世界第二大经济体，代表新兴市场和发展中国家。所以在国际经济治理的大框架下，中国应该做些什么？在改革的过程中，应该提出什么样有力度的、有操作性的改革方案？这些都会对今后十年、二十年的国际经济治理体系、国际金融体系、国际资本市场等产生非常重要的影响。
一、从何而来：布雷顿森林体系的建立与演变
布雷顿森林体系的建立在当时西方世界主导下的国际治理框架下是很有远见的。1944年在布雷顿森林举行的会议，以建立国际货币与金融交易的标准和讨论战后重建问题，以便促成战后世界贸易及经济的繁荣，防止二十世纪二、三十年代经济大萧条的重演。
会议就建立布雷顿森林体系开展的讨论中，起主导作用的有两个国家——美国和英国。美国是二战后最重要的超级大国，英国是老牌且拥有很多殖民地的强国，但已开始衰弱。当时，英国代表团团长是著名经济学家凯恩斯，他提出了建立一个多边体系的英国方案，但最终由于国力上的博弈，布雷顿森林体系主要还是美国人说了算。从学术的角度来看，应该说凯恩斯的主张有他的远见和独到之处，但不幸的是他代表的是英国，所以最终更多的采取了美国的方案。
当时决定建立两个国际机构，一个是世界银行，正式名称叫国际复兴开发银行（IBRD）。一个是国际货币基金组织。当时采取的是金本位的制度。但由于美国的国力到了20世纪六十年代末和七十年代初已经难以为继，当初设计的布雷顿森林体系，也就是汇率体系完全崩溃，所以演变成了浮动汇率为主的体系。
但在随后的岁月中，两大国际组织也发生了变化。世界银行原来承担的欧洲重建的工作，基本上被战后的马歇尔计划涵盖了，所以转为帮助刚刚独立的殖民地国家发展经济。而国际货币基金组织是为各成员国宏观经济政策做监测性的工作，同时在成员国发生短期的宏观经济上困难的时候，为其提供支持。这些职能跟布雷顿森林体系原先的设计已经有了很多的不同。
二、布雷顿森林体系的遗产：国际货币基金组织和世界银行
国际货币基金组织的中心工作主要是由专业宏观经济学家从事的，他们要对各个成员国的宏观经济情况进行定期的分析，然后跟成员国进行定期的磋商。只要是国际货币基金组织的成员国都有义务接受这样的磋商，所以大家会经常看到国际货币基金组织派团到中国进行第四条款的磋商的消息。
国际货币基金组织的工作确实着重于成员国的货币政策和汇率政策，但从宏观政策的完整性来讲，国际货币基金组织也会对财政政策进行深入和系统性的研究。它聚集了一批高质量的宏观经济学家，对各成员国的经济数据和经济情况进行密切监测和分析，并会定期发表相关报告。但这些数据也有它的局限性，它有时不能完全符合成员国的实际情况，而提出的一些政策建议，经常是一种标准性的，而不是根据各国的具体情况来制定的。
国际货币基金组织跟世行不一样的地方，是它并不根据成员国的贷款需求来提供资金。它主要是在成员国宏观政策出现失衡时，或者外汇储备出现比较大额减少时，可以提供不同的贷款安排，包括优惠和非优惠的，这个区别主要是看国家的收入水平。
就世界银行和国际货币基金组织而言，相当多的工作重点是放在政策上，而不是像一个市场上的商业性金融机构更多的考虑盈利、防范风险。它们主要考量的是所在国的经济政策。所以说，它是政策金融导向，而不是商业金融导向。资金主要来源于成员国的捐助。
欧洲重建被马歇尔计划覆盖以后，世界银行主要为发展中国家提供长期贷款，促进这些国家的经济发展，同时促进国际贸易的均衡增长和国际收支的平衡。
但世界银行有很强的阶段性的特点，自它20世纪五十年代成立至今的七十年里，他发放贷款的重点也有一个演变的过程。
世界银行集团的五个成员中，国际复兴开发银行提供的贷款是以市场利率为基准的，因为他要到市场去筹资，把筹资的钱再转贷给成员国；国际开发协会提供的是优惠的贷款，因为穷国承受不了市场利率，所以提供的贷款主要由发达国家定期捐助，作为优惠资金发放；国际金融公司主要是对私人和市场发放贷款和进行股权投资，它主要是面向市场，客户是民营企业，而不是作为政府的导向或者公共部门的导向；多边投资担保机构是提供给私营部门投资，特别是在发展中国家提供担保，主要是政治风险的担保，也包括信用担保；国际投资争端解决中心其实是一个较小的机构，在贸易和投资过程中出现了争端，它可以成为调解争端的中介机构。
世界银行的使命随着时间发生变化，从帮助欧洲国家重建，转变成帮助刚独立的发展中国家减贫和进行基础设施建设；到了20世纪八十年代的时候，又更关注宏观经济问题，后来爆发了债务危机。世界银行的业务范围，从过去提供基础设施的贷款为主，加上了教育卫生，又转变到了政策层面，跟国际货币基金组织一起面对危机，提供一些应急的贷款或者改革相关的预算支持贷款；从20世纪九十年代至今，世界银行又将很多精力放在政府治理结构、应对气候变化、全球化等议题。世界银行最新的关注重点之一是帮助解决全球的难民问题。
因为发达国家在世界银行、国际货币基金组织一直处于主导地位，所以经常要把他们所遇到的一些经济难题让国际货币基金组织和世界银行帮他们解决。
比如在欧洲，难民问题成为了一个比较棘手的问题，所以他们希望世界银行接过这个难题。但难民问题不仅是经济问题，更是政治问题和社会问题。但世界银行认为只要跟发展相关的问题，它都应该接受挑战。所以在世界银行的政策框架下就不断加入了新的东西。它确实可以对这些问题提供分析和研究，但同时因为战线过宽过广，有时候会变得力不从心。
世界银行和国际货币基金组织在中国改革开放中也起到了相当积极的作用。在十一届三中全会提出要改革开放以后，如何从一个计划经济向社会主义市场经济转变是我们的根本问题之一。在这个时候布雷顿森林体系，特别是世界银行起了相当不错的作用。它提供了有质量的国际经验，在中国的很多改革上起到了参谋作用。在国企、金融体系和财税等改革中，国际货币基金组织和世界银行都有积极的参与。
在世界范围内，布雷顿森林体系的弊端在过去几十年间不断显现。所谓华盛顿共识，就是在美国为主的经济思想指导下，世界银行和国际货币基金组织在应对一些发展中国家出现金融危机时，力推这些国家在财政、货币政策上进行比较激进的改革，甚至全面收缩。在这个过程中，有些国家和人民受到了很多创伤和痛苦。
这些经济政策取向，对许多发展中国国家来说，犹如在患了慢性病、长期虚弱的情况下，开了一副虎狼药，结果可能变得更为虚弱。但国际货币基金组织过去经常认为开出的药方是放之四海而皆准的，对发达国家和发展中国家都应是一样的。
比如印尼发生金融危机以后，国际货币基金组织向印尼提出一个全面货币政策和财政政策紧缩计划，以换取国际货币基金组织的资金支持。记得在签字仪式上，当时的印尼总统苏哈托低着头，而国际货币基金组织的总裁貌似趾高气扬地站在中心位置。这张照片发出来以后，印尼人民认为是非常屈辱的事情。
在比较可预期的将来，如果世界银行、国际货币基金组织不能痛定思痛、进行深度改革的话，这些问题还可能出现。
尽管布雷顿森林体系有种种弊端，但是它作为一个建立多边的政策和经济理念的框架，对有需要的成员国提供帮助，在当时的历史条件下，还是有积极作用的。站在今天的角度，我们应该客观地一分为二去看待，这个体系当然不是完美无缺的，但也不是一无是处。
中国和其他中等收入的发展中国家，作为一个整体，已不会再像二十年、三十年前那样受制于布雷顿森林体系。我们本身的宏观经济管理的质量和层面、经济实力都和过去不可同日而语了。现在的任务是怎么改革布雷顿森林体系，至少应把它的弊端进行系统分析，然后得到一个根本的解决。
三、后布雷顿森林体系与全球经济治理体系变革
多边金融体系是新兴市场经济和发展中国家参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体，特别是大的中等收入国家，比如金砖五国，他们在世界经济的重要性在过去十年、二十年得到非常大的提升，在全球经济体量的占比由1991年的16.0%上升至2015年的35.6%，增长超过一倍，为全球经济增长做出越来越重要的贡献。这反映了世界经济格局的深刻变化。
随着经济占比的提高，实力比较强的中等收入国家，都希望在国际经济治理的平台，特别是在布雷顿森林体系的关键组织中间能够有自己更强的声音，有与自己经济实力相符的代表性和话语权，包括随着经济权重的增加，在这些多边金融组织里占有更多的股份。
但尽管世界经济格局发生了根本性的变革，国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体的反对，改革步伐极为缓慢。在世界银行和国际货币基金中，股权分配是由经济实力决定，但要在长期历史形成的既有股权分配基础上，给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权，是一个相当困难和长期的博弈过程。
发展中经济体关注的核心是发展问题。希望通过发展解决社会、经济的难题，包括贫困、收入分配不均衡等问题。发达国家政策关注的焦点更多在宏观政策和治理领域，在其影响和压力下，国际多边金融体系有时会偏离发展中经济体的实际需求。
新兴市场和发展中国家多年来一直对这些机构的弊端提出批评，并要求增加在这些机构中的话语权，但目前仍缺乏兼具理论深度和可操作性的具体的替代和改革方案。有些“善于破坏一个旧世界”，但还不“善于建设一个新世界”。
同时，不同的新兴市场和发展中国家的诉求还不可能达成完全共识。从低收入到中等收入国家，受不同的发展阶段、收入水平、地缘政治等因素的影响，使这些国家很难在和发达国家的博弈中拧成一股绳。
全球经济治理的体系应该进行改革，但改革方案要有可行性和可操作性，同时又能被大多数国家所接受，这个难题不是一天两天能够解决的。很多发达国家的学术界也看到了在今天的全球化的过程中，布雷顿森林体系，包括世界银行、国际货币基金组织和其他的一些多边金融机构都应该进行大幅度改革，但怎么改，还没有一个共识。即便对发展中国家而言，也还没有一个清晰的改革路线图。
四、新型国际开发金融机构的诞生
布雷顿森林体系确实存在很多弊端，全球经济治理体系确实应当改革，但方案的可行性和可操作性，还没有被大多数国家所接受。在世界银行、国际货币基金组织和其他多边金融机构中，都没有做出有力度的改革。布雷顿森林体系中，发达国家和新兴市场经济国家权利和义务不匹配。国际货币基金组织对所有成员国的经济形势要进行分析和判断，然后给予政策建议。但这些建议对于发达国家没有太多的约束力，但对于新兴市场、发展中国家的宏观经济政策则干预太多。
在发展政策上，发展中国家认为这些机构提出的操作有不少不具备可行性，但迫于发达国家、非政府组织的压力，只能被动接受。在不同国家、不同领域需要更广泛多样化的金融工具时，国际开发金融机构经常把自身的风险过多转嫁给成员国和借款人。
2015年，在国际开发金融的领域，成立了中国和发展中国家主导的两个新型的多边机构——亚投行与新开发银行，在布雷顿森林体系之外“另起炉灶”，这实际上给现有的多边机构带来压力，可促其改革。
在国际经济平台治理上，这两个新机构的成立具有划时代意义。在新的一轮全球化的过程中，发展中国家苦于没有足够的话语权，而仅仅依靠老体系自身的改革和改造，恐怕难以为继。新的机构的成立，并不是要替代老的机构，可以与老的机构合作。老的机构的一个弊病是战线铺得太长，要管的事太多。而新开发银行和亚投行着重基础设施领域，弥补全球基础设施和可持续发展面临的资金缺口。
中国是亚投行的第一大股东，行长是中国人，总部在北京。
新开发银行在治理架构上跟亚投行有所区别，五个金砖国家股份同等，均为20%。但事实上，四个国家加在一起，总体经济实力还没有中国一家大。但为了体现了金砖国家平等的理念，中国同意股权平分。这是第一家总部入驻上海的多边国际金融组织。第一任行长是印度人，行长任期五年，中国是五国中最后一个轮任。
新开发银行从酝酿、成立，到开展业务，现已进入迅速发展阶段。2018年，贷款规模预计超过40亿美元，即约250亿到300亿人民币。如能实现，作为一个新的机构，应该算是一个不俗的成绩。
五、国际开发金融体系展望
新开发银行与现有多边开发银行的区别，在以推动可持续发展为目标方面，并没有本质区别。但新开发银行希望效率更高，交易成本更低，项目准备时间更短，更注重客户体验，力求助推科技创新。新开发银行是南南合作的体现。
当前，在全球经济复苏前景仍不明朗、单边主义有所抬头的背景下，包括新机构在内的国际开发金融体系，仍是支持全球化的重要多边力量。
世界银行凭借其能力和知识储备仍将在国际开发金融体系中发挥重要作用。亚投行、新开发银行则应发展创新，为中国和其他发展中国家提供更优质的服务，促进传统多边开发金融机构的改革。
中国已宣布组建国家国际发展合作署，期待其在国际开发金融体系中发挥重要作用。新开发银行也愿积极与其合作。
作为一个新的机构，新开发银行还处在成长期，希望与金融机构、资本市场、商业银行进行密切合作，成为一个切切实实的新的开发银行，助力“一带一路”沿线基础设施建设，为可持续发展融资贡献力量，争取走出一条新路。
文字整理：许缤心
实习生：童星炜、伍文渊、魏小蔚、吴咏祺
摄影：赵竟皓
统筹：许缤心
本文来源：陆家嘴金融网
附：祝宪演讲PPT《从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起》