副总理在国务院新部门挂牌时是这么说的

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CFIC导读：

全国两会结束以来，随着深化党和国家机构改革的有序推进，已有不少新组建的国家机构陆续挂牌亮相。在挂牌仪式上，除了机构“一把手”到场外，还有多位国家领导人出席，对机构改革提出要求、寄予厚望。

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全国两会结束以来，随着深化党和国家机构改革的有序推进，已有不少新组建的国家机构陆续挂牌亮相。

在挂牌仪式上，除了机构“一把手”到场外，还有多位国家领导人出席，对机构改革提出要求、寄予厚望。

4月10日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席自然资源部挂牌仪式并召开座谈会。

作为统一管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的部门，新组建的自然资源部整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责。

韩正指出，组建自然资源部是一场系统性、整体性、重构性变革。对此，他提出了科学设置机构和配置人员、加强顶层设计、强化所有者职责和保护修复职责、处理好开发利用和保护的关系、加快推进自然资源统一确权登记、准确把握目标导向和问题导向等六点要求。

当前，国务院各部门机构改革正在进入落实和推进阶段。同样是在10日，科学技术部、国家市场监督管理总局、国家林业和草原局等部门也举行了挂牌仪式。此前，还有农业农村部、国家卫生健康委员会、国家移民管理局、中国银行保险监督管理委员会等机构完成挂牌。

在4月的第一个工作日，备受外界关注的国家移民管理局挂牌，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨，国务委员、公安部部长赵克志两位副国级领导来到现场。

郭声琨强调，要坚持以人民为中心，严格依法管理、文明热情服务，为人民群众和来华工作生活的外国人提供更多便利，让国家移民管理局展示中国良好形象的“国门名片”更加闪亮。

近年来，在便利国际交往和人员往来、促进对外交流等方面，出入境管理工作发挥着越来越重要的作用。

随着我国综合国力进一步提升，中国逐渐成为国际人才的聚集地之一。来华工作生活的外国人不断增加，中国也和世界其他国家一样，享受着移民红利，同时也面临着对移民管理服务的新要求。

可以说，成立国家移民管理局，不仅是现实需要，更是国家强大的象征。

就在国家移民管理局正式挂牌的第二天，4月3日，农业农村部也迎来揭牌仪式，为其揭牌的是新任国务院副总理胡春华。5天前，他刚刚参加在河北正定召开的全国春季农业生产工作会议并讲话。

众所周知，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，中央把解决好“三农”问题列为工作的重中之重，关系到党的决胜全面小康社会战役效果。

新组建的农业农村部，被赋予了统筹实施乡村振兴战略、统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策等职责。

胡春华指出，组建农业农村部是党中央着眼党和国家事业全局作出的重大决策，目的是为了加强党对“三农”工作的集中统一领导，坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化。

4月8日上午，中国银行保险监督管理委员会揭牌仪式在原银监会南门举行，意味着分别有着15年和20年历史的银监会和保监会结束了自己的历史使命。

对银保监会干部，国务院副总理刘鹤在揭牌仪式上提出了“忠、专、实”的三字要求——

“忠”，就是要坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，忠于祖国、忠于人民、忠于职守，把监管工作全面纳入法治轨道，树立良好职业道德，爱岗敬业、勤勉尽责，努力保护消费者利益。

“专”，就是要崇尚专业主义精神，拥有充足的专业知识储备，保持高水平专业水准。

“实”，就是了解情况要实，甄别问题要准，防范化解风险要出实招、见实效，以钉钉子的精神和扎实的工作作风担当奉献，守土有责。要说老实话、办老实事、做老实人。

对下一步的重点工作，银保监会已于9日发文表示，将切实找准监管定位，明确监管目标，坚决打好防范化解金融风险攻坚战。着力深化改革扩大开放，引导银行保险业进一步提升服务实体经济质效，在新的起点上开启新的征程。

改革的时间表已经明确给出，根据上月底召开的国务院机构改革推进会安排，4月中旬，要在确保具备集中办公条件，确保领导班子成员和综合司局实现集中办公基础上，完成新组建部门挂牌。

虽然有些机构尚未全部完成更名、挂牌，但已经迅速进入新角色，开展工作。新组建的应急管理部就在其官网上就网站策划设计征求意见，呼吁社会各界献计献策，力争把应急管理部网站办成一流政府网站。

对于机构改革中重要的“三定”方案，即定职能、定机构、定编制，各机构也在抓紧制定中，将于6月底前印发执行。

面对经济社会发展提出的新任务新要求，本轮改革将使党和国家机构职能体系得到优化完善，在国家治理体系和治理能力现代化上迈出至关重要的一步。

本文来源：长安街知事

本文作者：刘柳

延伸

阅读一

中组部部长陈希：深化党和国家机构改革是加强党的长期执政能力建设的必然要求

习近平总书记在党的十九届三中全会上指出，“深化党和国家机构改革，是坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设的必然要求”，深刻阐明了党的领导、党的长期执政能力建设同机构改革之间的内在逻辑。党的领导是国家富强、民族振兴、人民幸福的最大压舱石；党的长期执政能力，是党提出和运用正确的理论和路线方针政策，领导制定和实施宪法、法律，动员和组织人民依法管理国家事务、经济文化事业、社会事务，有效治党治国治军，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴中国梦的能力；党和国家机构是我们党执政的重要载体。坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，迫切要求通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，使党和国家机构更好承载进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的历史使命。

一、加强党的长期执政能力建设，要求从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题

坚持党对一切工作的领导，是加强党的长期执政能力建设的根本原则，也是深化党和国家机构改革的首要任务。习近平总书记反复强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国人民近代以来170多年斗争史、中国共产党97年奋斗史、新中国成立近70年发展史、改革开放40年探索史雄辩地证明，党的领导是历史的选择、人民的选择，是我们战胜一切困难和风险的“定海神针”。邓小平同志指出，“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”，“除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度”。我们党领导13亿多人的社会主义大国，既要政治过硬，也要本领高强，必须大力加强党的长期执政能力建设，不断完善党对一切工作领导的体制机制。这样，我们党才能“胜任对于整个国家和各族人民的巨大领导责任”，“人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。

坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，不是空洞抽象的，需要通过机构改革使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。党的领导的实施，离不开党和国家机构坚决有效的执行力。只有建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导，才能保证党中央令行禁止和工作高效；只有强化党的组织在同级组织中的领导地位，才能确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实；只有优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，优化设置各类党委办事机构，优化规范设置党的派出机关，按照精干高效原则设置各级党委直属事业单位，才能更好发挥党的职能部门作用；只有统筹设置党政机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合，才能推动党和国家各项工作在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同；只有积极推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，才能实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。我们要牢牢把握坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导这个根本点，牢牢把握坚持和加强党的全面领导这个贯穿改革全过程的政治主题，在深化改革中解决好党长期执政条件下党政军群的机构职能关系问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用。

二、加强党的长期执政能力建设，要求顺应党和国家事业发展需要、健全完善“优化协同高效”的党和国家管理体制

我们党和国家机构职能体系的改革调整，始终与党和国家事业发展紧紧相连。党中央历来高度重视党和国家机构建设和改革。新中国成立后，通过多次机构改革，我国确立了社会主义基本制度，逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系，为我们党治国理政、推进社会主义建设发挥了重要作用。改革开放以来，适应党和国家工作中心转移、社会主义市场经济发展和各方面工作不断深入的需要，党和国家机构改革不断推进，构成40年改革开放伟大实践的重要内容。1981年以来，党中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次改革，国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革，实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，为坚持和发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党和国家机构改革，在加强党的领导、推进依法治国、理顺政府与市场关系、健全国家治理体系、提高国家治理能力等方面取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。历史和实践总是给我们以深刻启示：党和国家机构职能体系，同党领导人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就相伴相随，同党领导人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验互促共进。党和国家机构作为上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展、社会不断进步、人民生活不断改善，党和国家机构也必然适应新的要求不断改革完善，这是一条普遍规律。

决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程，党的长期执政能力要有新提升，党和国家机构要有新形态新气象新作为。党的十九大作出新时代中国特色社会主义发展的战略安排，到2020年全面建成小康社会，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国。新时代、新征程意味着新起点新任务，对党和国家机构深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，提出了新的更高要求。这次深化党和国家机构改革处在一个重要时间节点上，一方面，需要立足当前、聚焦今后3年，针对实现第一个百年奋斗目标面临的突出矛盾和问题，从党和国家机构职能上，为实施“七大战略”、打好“三大攻坚战”、决胜全面建成小康社会提供保障；另一方面，需要放眼未来、着眼今后20年、30年，前瞻实现第二个百年奋斗目标需要构建什么样的组织架构和管理体制，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出了深化党和国家机构改革的指导思想、目标原则、重点任务、实施要求，系统回答了“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”的重大课题。我们要按照党中央的统一部署，加快构建适应新时代新任务要求的党和国家机构设置和职能配置基本框架，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效，为更好地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供有力制度保障。

三、加强党的长期执政能力建设，要求党和国家机构更好适应我国发展新的历史方位、推动解决我国社会主要矛盾

社会主要矛盾变化，赋予党的长期执政能力建设新的内涵，也对党和国家机构职能体系提出新的要求。党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断。社会主要矛盾从人民“物质文化需要”到“美好生活需要”，从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题，这是一个关系全局的历史性变化，迫切要求党的长期执政能力提高到一个新的水平，迫切要求党和国家机构设置和职能配置适应这个变化。当前，一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善；一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；军民融合发展水平有待提高；群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。解决这些问题，必须通过深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，进一步释放市场和社会活力，集中各方面力量解决发展不平衡不充分问题。

党长期执政的出发点和落脚点是为人民谋幸福，党和国家机构改革必须顺应人民对美好生活的向往。习近平总书记指出，“为人民谋幸福，是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。《决定》明确把“坚持以人民为中心”作为深化党和国家机构改革四项原则之一，充分彰显了机构改革的人民立场和价值取向。邓小平同志指出，“我们的国家机构绝不是封建地主或资本家用来统治压迫人民的官僚机关，而是为人民服务，并用来保卫人民自己的工具”。提高党的长期执政能力，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，要求我们必须深化党和国家机构改革，完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制，着力把以人民为中心的发展思想落实到党和国家机构履职尽责的各方面各环节；必须合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，强化事中事后监管，提高资源配置效率和公平性，保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等；必须完善公共服务管理体制，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，着力破解民生难题、增进人民福祉；必须改革自然资源和生态环境管理体制，实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，回应人民对更优美环境的期盼，让蓝天常在、青山常在、绿水常在；必须完善市场监管和执法体制，整合精简执法队伍，做到严格规范公正文明执法；必须深化人大、政协和司法机构改革，更好实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，使党在长期执政过程中，不断让发展成果更多更公平惠及全体人民，推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。

四、加强党的长期执政能力建设，要求通过深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，是加强党的长期执政能力建设的应有之义，是深化党和国家机构改革的鲜明导向。怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，统筹推进各领域各方面改革，取得了重大成果、积累了丰富经验。推进国家治理体系和治理能力现代化，中心要素一个是制度、一个是能力。需要通过深化党和国家机构改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。

深化党和国家机构改革不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，而且对各领域改革发挥着体制支撑和保障作用。在新时代全面深化改革的大格局中，深化党和国家机构改革是重要领域和关键环节，牵一发而动全身。全面深化改革的很多领域，像党的领导体制改革、党的纪律检查制度改革、政治体制改革、法律制度改革、司法体制改革、社会治理体制改革等，都涉及党和国家机构改革，也需要机构改革提供相应的组织支撑和保障。特别是随着全面深化改革的不断推进，日益触及深层次体制矛盾和利益关系调整，要从根本上解决这个问题，就必须对体制和机构进行调整完善。比如，如果不统筹优化各层级的机构设置和职能配置，就不能确保从中央到地方的政令统一、运行顺畅、充满活力；如果不深入推进简政放权，市场在资源配置中的决定性作用就不能最大限度发挥出来，等等。我们只有坚持从全面深化改革的全局出发，自觉进行机构调整和改革，着力破除深层次体制难题，才能增强改革的系统性、整体性、协同性，有效推动经济、政治、文化、社会、生态文明等领域改革持续深化，让各方面的制度更加成熟定型、让发展更有质量、让治理更有水平、让人民更有获得感。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力”。我们一定要深刻认识深化党和国家机构改革，对完善保证党的全面领导的制度安排、改进党的领导方式和执政方式、加强党的长期执政能力建设的重大意义，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，强化政治责任，勇于担当作为，狠抓改革落实，确保圆满完成党和国家机构改革各项任务！

本文来源：来源：人民网－人民日报（ 2018年03月15日 06 版）

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阅读二

机构改革要坚持的这个重大原则，中宣部部长黄坤明点明了

3月17日，人民日报刊发中央政治局委员、中央书记处书记，中央宣传部部长黄坤明的署名文章，题目为《建设总揽全局协调各方的党的领导体系》。文章开篇便点明，深化党和国家机构改革，要以加强党的全面领导为统领。这篇五千余字的长文，对总揽全局协调各方的党的领导体系为什么建设、怎么建设等重大问题，进行了系统的解读和分析。

1、坚持党的全面领导就要明白其重要意义

文章提到，把握好、贯彻好“坚持党的全面领导”这条原则，才能确保党和国家机构改革的正确方向。这是因为：

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征和最大制度优势;

坚持党对一切工作的领导是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求;

坚持和加强党的全面领导，是深化党和国家机构改革的首要任务和根本保证;

坚持党的全面领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。

2、坚持党的全面领导就要完善其制度安排

文章认为，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务，并对优化党的组织机构、完善坚持党的全面领导的制度作出全面部署和战略安排。

要确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力，就要求：

建立健全党对重大工作的领导体制机制。党中央设立决策和议事协调机构，是加强党对重大工作领导的行之有效的制度设计。

强化党的组织在同级组织中的领导地位。在国家机关、事业单位、群团组织等组织中设立的党委（党组），接受批准其成立的党委统一领导，定期汇报工作，同时加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构。

更好发挥党的职能部门作用。深化党和国家机构改革，把党的职能部门作用充分发挥出来，更好促进党中央的决策部署落实到位，实现党在政治上、思想上、组织上的全面领导。

统筹设置党政机构。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，彰显中国特色社会主义制度的优越性。

3、坚持党的全面领导就要增强党的能力和定力

文章指出，深化党和国家机构改革，既要完善保证党的全面领导的制度安排，又要着眼改进党的领导方式和执政方式，切实增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。这就要求：

增强党把方向的能力和定力。要强化政治定力，坚守政治原则和底线，增强敏锐性、提高协同性，有效发现处置改革发展中的苗头性倾向性问题，做到未雨绸缪，防患未然。

增强党谋大局的能力和定力。从整体上把握，从战略上谋划，从长远上着力，因势而谋、应势而动、顺势而为，不断增强工作的科学性系统性预见性。

增强党定政策的能力和定力。抓住老百姓最急最忧最盼的问题，抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，制定出切实管用的政策措施，持续增强人民群众的获得感幸福感安全感。

增强党促改革的能力和定力。要大力弘扬改革创新和自我革命精神，推进思想再解放、改革再出发，在全面深化改革新起点上实现新突破。

文章指出，学习贯彻《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，必须准确把握坚持和加强党的全面领导这条贯穿《决定》的红线，深刻认识坚持和加强党的全面领导是推进党和国家机构改革的核心任务、关键所在，把加强党对一切工作的领导贯彻到改革各方面全过程，建设总揽全局、协调各方的党的领导体系，为党的长期执政、国家长治久安提供坚强制度保障。

全文如下：

建设总揽全局协调各方的党的领导体系

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化党和国家机构改革，要以加强党的全面领导为统领。学习贯彻《决定》，必须准确把握坚持和加强党的全面领导这条贯穿《决定》的红线，深刻认识坚持和加强党的全面领导是推进党和国家机构改革的核心任务、关键所在，把加强党对一切工作的领导贯彻到改革各方面全过程，建设总揽全局、协调各方的党的领导体系，为党的长期执政、国家长治久安提供坚强制度保障。

一、坚持党的全面领导是深化机构改革必须坚持的重要原则

《决定》深刻总结中国特色社会主义政治建设的成功经验，明确了深化党和国家机构改革必须遵循的四条原则，第一条就是“坚持党的全面领导”。把握好、贯彻好这条原则，才能确保党和国家机构改革的正确方向。

（一）中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征和最大制度优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的历史进程中，深刻总结我国革命建设改革的理论和实践，鲜明提出党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。这个重大论断，把党的领导地位、领导作用，从历史发展的必然、实践发展的必然，深化拓展为道路发展的必然、制度发展的必然，加深了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，加深了对中国特色社会主义本质的认识，是我们党、中国人民在坚持和发展中国特色社会主义中最重要的认识成果、最根本的经验总结，是道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的集中体现。坚持和完善中国特色社会主义制度，最关键、最核心的就是坚持和加强党的全面领导，把这个最本质特征更加鲜明地体现好，把这个最大优势更加充分地发挥好。

（二）坚持党对一切工作的领导是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记提出新时代中国特色社会主义基本方略，“14个坚持”的“第一个坚持”就是坚持党对一切工作的领导。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，我们党是工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，代表着最广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益，基于我国的国体和党的性质，加强党的全面领导是题中应有之义。我们党已经在全国执政69年，长期实践特别是党的十八大以来我们旗帜鲜明坚持党的全面领导、全面从严治党，引领中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，这充分证明体现党的全面领导的体制机制是有效的、管用的，最能调动广大人民的积极性主动性创造性。当前，我国发展正处在一个大有可为的历史机遇期，要抓住历史机遇、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和加强党的全面领导，不断完善坚持党的全面领导的制度安排，大力推进国家治理体系和治理能力现代化。归结起来，坚持党对一切工作的领导，是人民的要求、实践的要求、时代的要求。

（三）坚持和加强党的全面领导，是深化党和国家机构改革的首要任务和根本保证。党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，保障和实现党的领导的政治落实、思想落实、组织落实。《决定》着眼把党作为最高政治领导力量的地位和作用进一步制度化，把坚持和加强党的全面领导作为这次机构改革的首要任务。深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，就要朝着坚持和加强党的全面领导这个方向去，奔着把党的全面领导落实落到位这个目标来。党和国家机构改革，是关系全局的政治体制改革，要从政治上来认识和把握。保证改革的正确方向，保证各项任务顺利推进，必须充分发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用，切实把坚持和加强党的全面领导这个政治主题贯穿改革全过程。

（四）坚持党的全面领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。党中央集中统一领导，是党的领导的最高原则，是最根本的政治规矩。党的十九大明确指出，保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”。建设和完善党的领导体系、国家治理体系，必须以坚持党中央权威和集中统一领导为根本点，进一步建立完善加强党中央集中统一领导的体制机制，保证全党的团结统一和行动一致，保证党中央决策部署迅速有效贯彻执行。深化党和国家机构改革，任务艰巨、影响深远，牵一发而动全身，必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护习近平总书记在党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，按照党中央的统一部署，不折不扣、坚定有力地完成好各项既定改革任务。

二、完善坚持党的全面领导的制度安排

着眼于确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力，《决定》提出加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务，并对优化党的组织机构、完善坚持党的全面领导的制度作出全面部署和战略安排。

（一）建立健全党对重大工作的领导体制机制。党对重大工作的领导体制机制，在党的全面领导制度安排中具有纲举目张的统领作用。事在四方，要在中央。加强党的全面领导，首先要加强党对涉及全局重大工作的集中统一领导。党中央设立决策和议事协调机构，是加强党对重大工作领导的行之有效的制度设计。早在1958年，党中央就成立了财经、政法、外事、科学、文教等领导小组。毛泽东同志指出，这些小组是党中央的，大政方针在政治局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步加强对涉及全局重大工作的集中统一领导，先后成立了中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组等。党中央的这些决策和议事协调机构，在推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的进程中，发挥了十分重要和关键的作用。《决定》对建立健全党对重大工作的领导体制机制提出了原则要求，明确党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负有对重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进的重要职责。《决定》还对其他方面的议事协调机构、各地区各部门党委（党组）完善相关体制机制，提出明确要求。这些体制安排和原则要求，充分体现了我们党对中国国情的准确把握、对国家政权运行规律认识的深化，有利于从制度上维护党中央权威和集中统一领导，有利于保证党中央政令畅通和工作高效。

（二）强化党的组织在同级组织中的领导地位。理顺党的组织同其他组织的关系，强化党的组织在同级组织中的领导地位，是实现党的领导全覆盖的重要保证。习近平总书记在党的十九大报告中指出，在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。党的十八大以来，中央政治局常委会定期听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告，已经成为一项重要制度性安排，对全党具有十分重要的示范意义。《决定》明确提出，在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委（党组），接受批准其成立的党委统一领导，定期汇报工作，同时提出加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构。这些制度规定有利于彰显我们党在中国特色社会主义事业中的坚强领导核心地位，增强党内政治生活的严肃性规范性，切实把党总揽全局、协调各方的作用体现到各级各类组织中。

（三）更好发挥党的职能部门作用。《中国共产党工作机关条例（试行）》规定，党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关；党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。深化党和国家机构改革，一项重要任务就是把党的职能部门作用充分发挥出来，更好促进党中央的决策部署落实到位，实现党在政治上、思想上、组织上的全面领导。《决定》提出要优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，并进一步明确加强这些部门归口协调、统筹工作的职能。同时，对党委办事机构、党的派出机关、党委直属事业单位的改革都提出了原则要求，强调各级党委（党组）要增强抓落实能力，强化协调、督办职能。这些规定和要求，适应了党的事业不断向广度拓展、向深度推进的发展趋势，有利于把党的理论和路线方针政策转化为具体举措和工作实效。

（四）统筹设置党政机构。党政组织机构是我们党治国理政的重要依托，是推进党和国家事业的重要力量。改革开放以来，我们持续不断推进机构改革，裁撤合并了一批部门机构，优化转变了政府职能，降低了行政成本，提高了工作效率，有力促进和保障了我国经济社会持续健康发展。党的十九大指出，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。贯彻落实党的十九大战略部署，根据坚持党中央集中统一领导的要求，针对党政机构实际运行中存在的“机构重叠、职能重复、工作重合”等突出问题，《决定》明确要完善党政机构布局，理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行，并提出党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。把党政机构统筹起来考虑、设置，构建适应新时代发展要求的党政机构新格局，抓住了当前影响党政机构运行效能的要害，体现了机构职能优化协同高效的要求，破除了部门化、局部化的障碍藩篱，有利于增强党的领导力、增强政府执行力，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，有利于彰显中国特色社会主义制度的优越性。

三、增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力

深化党和国家机构改革，既要完善保证党的全面领导的制度安排，又要着眼改进党的领导方式和执政方式，切实增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

增强把方向的能力和定力。方向就是旗帜，就是道路，就是我们奋力趋赴的共同目标。党的领导第一位的就是举旗定向。在前进道路上，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心、牢记使命、永远奋斗，以高度自觉推进社会革命和自我革命，一以贯之坚持和发展中国特色社会主义，一以贯之推进党的建设新的伟大工程，一以贯之增强忧患意识、防范风险挑战。要把增强“四个意识”体现到制度机制的设计和运行之中，以更加完善的制度安排确保维护党中央权威和集中统一领导，维护习近平总书记在党中央的核心、全党的核心地位，确保政令畅通、令行禁止。要强化政治定力，坚守政治原则和底线，决不能在根本问题上出现颠覆性错误。要增强敏锐性、提高协同性，有效发现处置改革发展中的苗头性倾向性问题，做到未雨绸缪，防患未然。

增强谋大局的能力和定力。我们所处的历史方位是中国特色社会主义的新时代，我们正在进行的事业是前无古人的伟大事业。无论是认识分析问题、谋划推进工作，都要在大局下思考、在大局下行动，防止不利于全局和长远的情况发生。要着眼决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、进而实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标，着眼统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的壮阔实践，着眼统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，着眼统筹国内国际两个大局，从整体上把握，从战略上谋划，从长远上着力，因势而谋、应势而动、顺势而为，不断增强工作的科学性系统性预见性。

增强定政策的能力和定力。政策是体现执政党性质宗旨的试金石，是反映治国理政水平的标志。在推进经济社会发展中，要坚持以人民为中心，着眼维护最广大人民的根本利益，着眼解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，抓住老百姓最急最忧最盼的问题，抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，制定出切实管用的政策措施，持续增强人民群众的获得感幸福感安全感。要坚持实事求是，一切从实际出发，从群众中来、到群众中去，广泛深入开展调查研究，具体问题具体分析，使政策、举措、方案符合现实情况、反映客观规律、解决实际问题，坚决反对形式主义、官僚主义，做到有的放矢、辩证施治、精准发力。

增强促改革的能力和定力。改革开放是我们党最鲜明的旗帜，是决定当代中国命运的关键一招。经过40年的改革开放伟大革命，改革已经进入深水区，必须一鼓作气、坚定不移，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。要大力弘扬改革创新和自我革命精神，推进思想再解放、改革再出发，在全面深化改革新起点上实现新突破。要着眼推进国家治理体系和治理能力现代化，适应我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的基本特征，科学确定改革发展思路、制定改革发展措施，敢于担当、能为善为，在实践中开新局、闯新路。要鼓励基层创新，倡导敢闯敢试、敢为人先，加强对改革成功经验的深入挖掘、科学总结和宣传推广，推动形成更加浓厚、更有活力的创新创造氛围，凝聚起坚定不移推进改革开放的强大力量。

本文来源：光明日报客户端综合自人民日报

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阅读三

国务院机构改革国税地税由分设走向合并的改革逻辑

地方国税与地税机构合并的改革将面对诸多现实难题的挑战。图为2016年11月28日，安徽省濉溪县国税部门工作人员深入企业进行“贴近式服务”。 东方IC 资料

十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案提出：“改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”

自建国以来，我国地方税收征管曾经采取过单一税务、归入财政、财税合置等机构模式，但分分合合，税务都是一个与财政相对独立的模块，也没有国税与地税之分。1994年，顺应分税制改革分税分管要求，税务机构实行国税与地税分设并分别转隶于中央与地方，这次顺应国务院机构改革要求，再将国税与地税机构由分设向合并转变。

过去二十四年间，地方税务机构设置经历了由财税合一到国税与地税分设，再由分设向合并的循环。那么，税务机构设置为什么要分，分了后为什么又要合，分和合的改革逻辑又是什么，确实值得我们分析、思考。

一、从财税合一到国税地税分设

自建国以后至1994年分税制改革之前，我国税务机构曾经采取过单一税务、归入财政、财税合置的模式。1994年，我国开始实行分税的财政管理体制改革，随之而来的是税收征管机构进行相应配套改革。中央层级设立国家税务总局，作为国务院主管税收工作的直属机构；省及省以下层级将税务机构分设为国家税务局和地方税务局两大税收征管系统。

（一）为什么要实行分税制改革

在1994年实行分税制改革以前，我国在中央与地方财政体制上主要实行包干制，由税务机构统一征税，财政部门负责企业利润征缴，所取得的财政收入按包干比例或定额上交中央，税务是独立挂牌但与财政合置的机构，中央国家税务局隶属于财政部，地方也无国税、地税之分。对地方取得的财政收入，中央根据不同省份的经济和财力特点，分别由地方向中央定额上交、递增包干、比例分成，并根据地方不同财政支出情况，由中央对地方实施税收返还、财政补贴等转移支付。

1994年，我国实行了分税制改革。

之所以要实行分税制改革，主要是出于理顺国家与企业、中央与地方关系，调动中央和地方两方面积极性，保障中央财政收入稳定增长和宏观调控能力增强的财政体制改革需要。1983年和1984年，我国分步实行了国有企业利改税，同时推行了中央与地方承包制和分级财政体制改革。由于利改税对企业减税让利，财政承包制扩大地方财政自主权，企业和地方的积极性得以极大调动。但也出现了财政收入占GDP比重，以及中央财政收入占财政收入比重持续下降，财政和中央财政均陷于艰难困境的矛盾和问题。数据显示，1984年利改税至1993年分税制改革前夕，财政收入占GDP比重由22.57%降为12.19%，中央财政收入占全国财政收入比重由40.5%下降至22%，两者均几近腰斩。

为此，中央提出了分税制改革，以扭转财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政收入比重持续下降的被动局面。

（二）为什么要实行税务机构分设改革

1994年实行分税制改革后，将税收按收入归属分为中央税、地方税和中央与地方共享税。为保障中央在税收征管上的权力和利益，同时调动地方政府在税收征管上的积极性，提高税收征管效率，在地方层面将原有的税务机构从财政机构分置，再分设为国家税务局和地方税务局两大系统。国家税务局征收中央税以及中央与地方共享税，由国家税务总局实行垂直管理，而地方税务局征收企业所得税及地方税，主要由地方为主的省以下垂直管理。

国税与地税机构分设分管后，两大机构各司其职，使中央和地方政府均能各自保持稳定的税基，防止互相交叉和侵蚀。

1994年分税制改革以及国地税机构的分设分管，进一步理顺了中央与地方关系，实现了提高财政收入占GDP比重和提高中央财政收入占财政收入比重的基本改革目标。此后，随着企业所得税、个人所得税相继被列入共享税，至2014年国税与地税机构改革前夕，财政收入占GDP比重由12.19%回升到21.71%，中央财政收入占全国财政收入比重由22%上升至46.58%。财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政收入比重的双提升，极大增强了财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力。在当时的历史条件下，分税制改革及配套的国税与地税机构分设改革发挥了应有的重要作用。

二、从国税地税分设到国税地税合作

1994年的分税制改革以及相配套的国税与地税机构分设改革虽然作用明显，但随着经济向纵深发展，全面深化改革推进，分税制存在的背景条件变化，分税制以及国税与地税机构分设的弊端也逐渐显露。

（一）税务机构分设的局限性

从过去二十四年的税收征管实践来看，税务机构分设有其合理性，但也不可避免存在以下几方面的问题：

首先是增加征纳成本。从征税主体的税务征收成本来看，两套独立机构与单一机构相比，会增加征收机构的办公场所、设备配置等固定成本，以及人员成本和运行成本。从纳税主体的纳税成本来看，纳税主体要分别向两个税务机关报送财务报表、纳税申报表，接受两个税务机关的征收、管理和稽查，会增加纳税人的纳税遵从成本。

其次是降低征管效率。无论是纳税人向两个税务机关申报纳税、接受稽查，还是两个税务机关对同一纳税人的税务征收、管理，因为国地税征收税种不同，税收上不会发生重复征税，但在纳税奉行上会发生重复上门、一表二报问题，两大机构在征收管理中，出于维护中央与地方各自财政利益的考虑，存在对同一税基认定标准不一致、税种归属口径不统一、信息不互通，以及纳税人现金流不足于全额缴纳国税或地税时先满足哪一方等摩擦，这些情形都会降低征管效率。

第三，影响公平竞争。不但国税与地税在征管力度和尺度上的不统一会影响税法的统一性、权威性和严肃性，而且中央和地方政府都会从各自税源的发展需要出发，限制给予企业税收优惠，或通过税收返还吸引投资。虽然相对灵活的政策措施有利于地方经济发展，但很多时候地方乐于给而中央财政不允许，比如国家只允许中央财政对企业的补贴不并入企业利润缴纳所得税，认为地方补贴影响了税收的公平性、合理性。国税与地税信息不互通、征管不统一、处理不一致、优惠不透明，也会影响企业在地区间的正常、合理流动。

（二）实施由分设向合作的改革

随着我国财税体制改革的逐步深化，传统的国税与地税机构互相独立的局面已难以适应新形势的需要，深化税收征管体制改革的呼声高起，改革势在必行。但就如何改革，存在不同主张和看法。2015年12月，中办、国办联合下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》。

《方案》认为：虽然我国自1994年实行分税制改革以来建立的分设国税与地税两套机构的征管体制取得了显著成效，为调动中央和地方两个积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用，但与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，税收征管体制存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题，必须加以改革完善。但该《方案》同时认为，税收征管体制方面的问题，主要根源不在于机构分设，而在于管理体制和机制没有相应跟上。

为此，《方案》提出合作不合并的深化改革思路，以降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义为改革目标。《方案》依据依法治税、便民办税、科学效能、协同共治、有序推进改革的原则，从理顺征管职责划分、创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系、构建税收共治格局六大方面提出了三十一条具体改革措施。

通过三年来的征管改革，以及简政放权上做“减法”、后续管理上做“加法”、优化服务上做“乘法”的放管服改革，税收征管质量得以提升和优化，纳税人两头登记、一表二报等问题得以解决。

三、从国税地税合作到国税地税合并

既然2015年以来的征管改革已经起到降低征收成本、提高征管效率的作用，当下合并地方国税与地税机构的改革，意义何在？这既有新一轮国务院机构改革的外部大环境方面的原因，也有税收征管效率提升的内部小环境方面的诉求。

（一）税务机构合并改革的外部大环境

从外部大环境看，本次地方国税与地税机构合并的改革，是本轮国务院机构改革中的一项改革。本轮国务院机构改革从精简机构出发，对国务院组成部门和其他机构进行了较大幅度的调整，减少了八个正部级机构和七个副部级机构；根据经济社会发展的新要求，增加了三个部委和三个国务院直属机构；按照优化机构设置和职能配置、理顺职责关系的要求，对相关机构进行了重新整合。本轮国务院机构改革力度之大、影响面之广、触及的利益关系之复杂，改革开放以来前所未有。如果我们把地方国税与地税机构合并的改革放在本轮国务院机构改革的大背景下分析，这一改革可谓水到渠成、情理之中、顺理成章。

（二）税务机构合并改革内部小环境

从内部小环境看，本次地方国税与地税机构合并的改革是在全面实施营业税改增值税（营改增）背景下进行的。2012年，我国实行服务业营改增试点。2016年，我国进一步全面实施服务业营改增。全面实施营改增后，作为地方税的营业税改为中央与地方五五分享的增值税，从税收征管体制考虑，作为共享税的增值税自然也改由国税机构征管。由于现行税收征管体制中的两大税务机构分属国家税务总局垂直管理和省以下地方税务机构小垂直管理，人员编制和经费配置互相独立运行，在征管任务发生重要变化情况下，国税任务和地税任务难以协调，而人员、经费等资源配置无法及时做出相应调整，难以适应税制、体制改革对征管体制改革的要求。

应该说，2015年的征管体制改革之所以没有将地方国税与地税机构合并而只是强调合作，与税务机构体系庞大、改革难度大有关。国税与地税机构合并涉及中央与地方两级，省、市、县地方三级；全国国税和地税系统在职干部总数近80万人，占整个公务员队伍的十分之一；税务机构不但承担征税，还承担着税外收费、基金征收和管理职责，而税费收入与地方政府利益关系密切。在当时税务机构独立推进改革的背景下，选择国税地税机构合作而不是予以合并的路径有其合理性。

考虑到地税机构作为收入组织机构是任何地方政府都比较看重的机构，保留地税机构当能调动地方政府的积极性。2015年的国税与地税机构合作而不合并的改革事实上推进了国税与地税机构的合作，再加上金税三期工程推进，都为这次国税与地税机构合并的改革创造了条件，提供了基础。（金税工程是经国务院批准的国家级电子政务工程，2013年开始实施的金税三期工程建成后将形成一个年事务处理量超过100亿笔、税务机关内部用户超过80万人、纳税人及外部用户超过亿人[户]的全国税收管理信息化系统。——编注）

四、税务机构合并的意义和面临的挑战

需要指出的是，那些认为国税与地税机构合并后可以减少重复征税、降低纳税人税收负担的说法未免有些夸张。减税是税制改革的任务，是由税种、税率和征税对象等税制要素决定的。从某种程度讲，税务行政效率的提高还将增强税务机关的征收能力，减少跑冒滴漏。

笔者以为，国税与地税机构合并，主要目的是适应新时代的发展要求，推动国家治理能力与治理体系现代化，提高政府运行的效率，降低纳税人的纳税遵从成本，为实现高质量发展提供支撑。但要顺利推进这项改革将面对诸多现实难题的挑战。

（一）税务机构合并改革意义深远

国税与地税机构合并的改革，主要意义如下：

首先，建立公平公正的税收环境。要更好发挥市场在资源配置中起决定性作用条件下的政府作用，就必须推进机构改革。而国税与地税机构合并的改革顺应了在市场起决定作用条件下，提高税收管理效率、服务质量，建立更加公平公正税收治理环境的要求，可以更好发挥税收在提升政府治理效能方面的作用。

其次，满足国家税收征管的内在要求。一是有利于完善税收法律体系，纠正国税地税分设导致的税收执法尺度不统一、税务稽查各管各之类问题，更好地保证税收法律的执行和监督的到边到底，提高我国税收法律的权威性和执行的彻底性。二是有利于简化税政，减少涉税行政审批部门，提高行政效率，实现“进一家门，办两家事”。三是通过精简机构来简化程序、降低征管成本、提高征税效率。

第三， 促进税收征管技术进步。在现代信息化税收征管条件下，技术进步为征税改革提供了条件。至2016年，金税三期工程已将国税与地税两套税收征管信息系统合并为一，国税与地税在机构方面实现合并后更将有效整合技术资源，促进税收征管技术的进步和管理效能的提升。

（二）税务机构合并改革面临的挑战

机构改革是一项重大制度变革，不仅是管理职能重新划分、组织机构调整，同时意味着对人、财、物等管理资源的重新配置。这些看似细枝末节的因素，往往对改革有极其敏感的牵动作用。合并改革将面临人员任命、机构设置、人员编制、经费拨付、薪酬待遇等财权、事权方面的利益调整，需要理顺纵向、横向、内部三大关系。

首先，纵向机构管理体制。在现行国税与地税分设的征管体制下，国税系统实行垂直管理，省级国家税务局局长由国家税务总局任命。地税系统在省一级实行国家税务总局协同省级人民政府的双重领导；对省级地方税务局局长，在由省级政府任命的前提下，国家税务总局可以提出意见。在国税与地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的管理体制，这可能将意味着省级税务局也主要实行垂直管理，由国家税务总局牵头人事任免。

其次，横向协调机制。除了人事任免，这项改革还涉及税务系统80万干部的人员编制、经费拨付和薪酬待遇体系。在现行体制下，在人员编制、经费预算和薪酬待遇方面，地方的国税机构由国家税务总局实行自上而下管理，而地税机构由地方政府管理。国税与地税机构合并后，是人、财、物全垂直，由中央财政负担并直管，还是由国家税务总局和地方政府共同负担，实行双重管理？如果实行双重管理又面临怎样分工，编制、人员、经费、薪酬、社保各管一块？东中西部之间、税务系统与属地政府部门公务员之间如何平衡？一个几千名公务员的处级单位，干部升迁、激励通道怎么解决？难度也是有的。

第三，内部机构管理体制。国税与地税机构长期分设，已形成了各自独立运行体系，在合并后内部是重新进行机构设置整合，还是维持现有格局，逐步整合调整？在短期内，人员安排、内部机构、岗位设置、办公场所、薪酬待遇都需要有一个协调、融合和磨合适应过程。形式上合并之后，人员如何配置、消化也是无法回避的问题。在一些财政和地税合署办公的地方，还面临财政与地税之间的分流。税务系统是一个专业管理机构，人才济济，技术性很强，简单划一、一刀切的分流又可能造成人才流失。如果有经验的专业人才都跑去企业做税务筹划，改革拟解决的税务行政效率问题将大打折扣。

国税与地税机构人员众多，情况复杂，通过大部制合并改革，理论上能发挥提高征管效率、降低征管成本的作用，但很难一蹴而就。能否实现预期效果还需统筹规划，理顺和协调好上述三大关系，有一个切实可行的操作方案，使改革能平稳过渡，真正提升改革成效。

本文来源：澎湃新闻

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阅读四

自然资源部使命： 处理好自然资源监管 与环境治理的关系

50岁的陆昊，在担任黑龙江省省长五年之后，重新回京出任自然资源部首任部长。

3月19日，十三届全国人大一次会议举行第七次全体会议，大会经投票表决，任命陆昊为新组建的自然资源部部长。

自然资源部，是一个对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责的全新机构。

事实上，设立这样的一个机构，党中央、国务院在近年来的多次文件中都有所体现和说明。

中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见也明确，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。”

去年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（下称《指导意见》）明确提出，“创新政府配置资源方式，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。”

在健全国家自然资源资产管理体制方面，《指导意见》明确提出，区分自然资源资产所有者和监管者职能，健全国家自然资源资产管理体制，依照法律规定，由国务院代表国家行使所有权，探索建立分级代理行使所有权的体制。

“产权制度的建设是自然资源管理的重要内容之一。只有自然资源资产产权明晰、产权体系健全，包括有偿使用在内的很多自然资源资产管理工作才能更好地开展。”中国环境规划院环境政策部副主任董战峰说。

而新成立的自然资源部，其重要的职责就是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

中央编办二司课题组认为，“在实现所有者和监管者分开、整合相关职责的基础上，重点应处理好四方面的关系。”这也是新成立的自然资源部必须认真面对和完成的新使命。

这四个方面的关系包括：处理好政府与市场的关系。既要加强监管，又要在自然资源资产配置方面要发挥市场的决定性作用；处理好自然资源资产所有者与自然资源监管者的关系。建立沟通协商和监督制约机制，实现信息共享；处理好中央与地方的关系。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围；处理好自然资源监管与环境治理的关系。合理界定自然资源监管与环境治理的权责边界，做到相互协调、相互促进。

复旦大学环境经济研究中心副主任李志青对第一财经记者表示，就顶层设计的重要性而言，在相关的中央政府部门之间开展协作显然是自然资源监管的重中之重。

本文来源：第一财经日报

本文作者：章轲

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阅读五

梁建章：设立国家移民管理局正当其时

2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》显示，我国拟组建由公安部管理的国家移民管理局，主要职责是协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等内容。

据我们所知，中国历史上从未设立过专门的移民管理机构，上述机构设置意见自然引起舆论的普遍关注。特别是，《国务院机构改革方案》还包括组建国家卫生和健康委员会，取代之前的国家卫生与计划生育委员会。舆论普遍认为，这意味着，作为限制生育手段的“计划生育”很快将退出历史舞台。在这种背景下，设立国家移民管理局很容易被解读为，我国将大规模吸引外来移民以应对严重低生育率危机。

我们非常理解这种担忧。尽管我们一直警示中国面临人口雪崩并因而倡导全面放开并大力鼓励生育，但我们从未建议大规模引入移民来应对这一危机。毫无疑问，接收年轻并受过良好教育的移民有助于缓解移入国的老龄化和人口萎缩困境，但也同时会带来社区管理、文化隔阂、认同差别等一系列问题。

可以预料，相对于空前规模的人口坍塌，适当放宽移民所能填补的窟窿将是杯水车薪。从另一个角度来说，如果外来移民达到能有效缓解低生育率危机的规模，那其带来的问题恐怕也远超过所解决的问题。特别是在中国这样一个民族和文化相对单一，没有吸引移民传统的社会，外来移民所带来的问题很容易成为公众关注的焦点，并被特意放大。

尽管我们认为，不应该指望靠吸引移民来缓解低生育率危机，但我们依然支持适度放宽移民条件以吸引海外人才。对于设立国家移民管理局的动议，我们更是乐观其成。实际上，除了美国、加拿大、澳大利亚等传统移民国家外，世界其他主要国家都设有类似的移民管理机构，如俄罗斯联邦移民局、印度移民局、日本入国管理局等。随着中国与世界经济的进一步整合，更多的外国人将在中国学习、工作和生活。设立国家移民管理机构有助于规范管理移民事务，充分保障中国的国家利益和本国公民的权益。

虽然不能指望依靠移民来解决低生育率危机，但适度吸引海外人才移民对中国利大于弊。移民人才往往是发达国家创新创业的重要力量。比如，美国的优势是发达国家中人口最多的，而移民占了人口的相当大比例。历史上，美国就是一个建立在移民基础上的国家，而且移民现在更已成为科技创新的重要力量，其获得的创新专利量占据了总量的1/3。移民创业发挥了经济加速器和科技加速器的双重作用。在美国，移民创建了占总量1/4的高科技公司；美国市值前50名的上市公司中，有近一半是移民创建或共同创建的；在硅谷，36.4%的人口出生于国外。

中国要创新发展，尤其是要在世界创新活动中居于主导地位，需要开放的土壤，要把人放在第一位，不仅只是来工作的人，更是愿意来这里安居乐业，繁衍后代。由于选择性差异，移民一般会更愿意冒险，更勤劳，更具创新力。引进外国高层次人才可以在我国科研、教育、产业创新等各个领域发挥积极作用，并促进国际化。北京、上海等特大城市有更多的国际交流，也有更多更好的英语人才和英语环境，需要更加开放地容纳海外人才。更多的人才聚集在一起，就会有更旺盛的创造力，更多相同和不同背景的人才集聚在一起会创造更多的机会，并提升效率。由于高技能人才数量很少，而且会来自于很多国家，这类移民在中国不可能形成足以威胁中国主体人群的社区规模。

但外国人要取得中国永久居留权依然十分困难。2004年的《外国人在中国永久居留审批管理办法》出台实施一年后，只有约100人获批。2013年中国开始放宽外籍人员来华政策，出台了《外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》。根据数据统计，2016年公安部批准1576人获得中国绿卡，和2015年相比增加了163%。截至2016年，中国绿卡获得者人数破万，达到11000多人。而美国过去5年就发放了525万张“永久居民卡”（绿卡），年均超过100万。

实际上，按联合国2015年《国家移民存量倾向》报告，居住在中国的外国国籍者人口为97.8万，占总人口的比例为0.7%，在全世界200多个国家和地区中，排名倒数第六。而且，这些外国国籍者中，很大比例是拥有外国国籍的华人。本文作者之一黄文政，曾参与评估在京外国创业者和专家申请中国永久居留权的资格。被评估的数十位申请者都非常杰出，其资历也普遍超过美国专才移民的了解。毫无疑问，简化申请手续，并由专门的机构来组织实施这类申请评估，显然有助于吸引更多杰出的海外人才。这就需要适当放宽移民条件并设立专门的机构来管理移民事务。

此外，无论从经济发展、科技进步、国力竞争还是文化传承来看，一个国家最宝贵的资源就是对其拥有认同感和归属感的人民。将中国人的概念扩展到涵盖海外的华人自然符合这一原则。长期以来，海外华人是我国现代化进程的重要力量。他们广泛传播中国文化，扩大了中国国际影响力，并强化了中国与世界的联系。在辛亥革命，抗日战争等历史关头，海外华人更为祖国立下了不朽功勋。改革开放后，中国经济社会的快速发展也得益于海外华人在资金、市场、人才、科技、文化交流等方面的巨大贡献。但中国现行《国籍法》不承认双重国籍，迫使一些海外华人失去中国国籍。该法第九条规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”

对此，全国政协常委李崴在2016年全国两会上提交提案认为：该条款损害民族凝聚力。很多人取得外籍是出于现实生活的考虑。如果在取得外籍后能保持中国国籍，海外华人更能维持与中国的情感纽带和对中国的认同，并能将其延续到后代。大部分国家并不要求入籍移民放弃原国籍，保留中国国籍也让海外华人能名正言顺地为中国争取利益。并且，该条款也不利于人才引进。出国留学并在海外长期工作者中，不少是中国建设亟需的人才。其中取得外籍而丧失中国国籍者，无法方便地回流国内；即使回国工作，也多有候鸟心态，少有真正安家国内做长久打算的。因此，李崴建议修改《国籍法》，并规定：本人、配偶、父母、祖父母曾拥有中国国籍者可自动获得中国国籍。除非本人正式宣布放弃，中国国籍永远有效。

在今年的全国两会上，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫也提出建议修改《国籍法》第九条，他认为，现在世界范围内特别是西方发达国家都在争夺人才和资源，国籍已经成为了争夺人才资源的重要手段，自动丧失国籍，把人才让给别家，这并不符合国家的长远利益。此外，修改这条规定，也可以使国家可以保留对公民在司法、税收上面的管辖权。无论是从文化融合还是民族认同来说，吸引海外华人回国定居远比让其他族裔流入更为合理。

考虑到中国与世界经济的整合更加深入，中国经济发展也越来越依赖创新，海外华人的数量正在快速上升，设立国家移民管理局正当其时。但需要强调的是，比引进移民更重要的是要全面放开生育，否则，一边限制本国人生育，一边引进外国移民，也显然缺乏道义合理性。另外，还应该放开户籍限制，如果连本国人都要限制迁入大城市，又怎么欢迎外国人迁入呢？

最后，我们再次强调，适当吸引移民有助于缓解，但不可能解决严重的低生育率危机，要维持中国的可持续发展和中华民族的正常繁衍，关键还要大幅提升中国的生育率，也就是在适当放宽移民限制的同时，推出各种鼓励生育的政策。

本文来源：财新网

本文作者：梁建章 黄文政

延伸

阅读六

改革开放以来七次国务院机构改革回顾 

改革开放以来，中国分别在1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。

国务院机构改革方案是2018年全国“两会”热点议题之一。

改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。

1982年机构改革后，国务院所属部委由52个裁并为42个。

1988年机构改革后，国务院部委由原来的45个减为41个。

1993年机构改革后，国务院组成部门设置41个。

1998年机构改革后，国务院组成部门由40个减至29个。

2003年机构改革后，国务院组成部门又由29个调整为28个，国资委、商务部均是在这一次机构改革中诞生的。

2008年机构改革后，国务院组成部门变为27个，工信部、交通运输部、住建部是在这一次改革中设立的。

2013年机构改革后，国务院组成部门减少至25个，铁道部、卫生部等退出历史舞台。

第一次：1982年——国务院所属部委由52个裁并为42个

新组建：

1. 电力工业部、水利部→水利电力部

2. 商业部、全国供销合作总社、粮食部→商业部

3. 进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部、外国投资管理委员会→对外经济贸易部

4. 国家经济委员会、国家农业委员会、国家机械工业委员会、国家能源委员会、建筑材料工业部、国家标准总局、国家计量总局、专利局→国家经济委员会

5. 农业部、农垦部、国家水产总局→农牧渔业部

6. 国家基本建设委员会、国家城市建设总局、国家建设工程总局、国家测绘总局→城乡建设环境保护部

7. 第一机械工业部、农业机械部、国家仪器仪表工业总局、国家机械设备成套总局→机械工业部

8. 第四机械工业部、国家广播电视工业总局、国家电子计算机工作总局→电子工业部

9. 国家劳动总局、国家人事部、国务院科学技术干部局、国家编制委员会→劳动人事部

10. 文化部、对外文化联络委员会、国家出版事业管理局、国家文物事业管理局、外文出版发行事业局→文化部

11. 中央广播事业局→广播电视部

更名：

1. 地质部→地质矿产部

2. 第二机械工业部→核工业部

3. 第三机械工业部→航空工业部

4. 第五机械工业部→兵器工业部

5. 第七机械工业部→航天工业部

不再保留：

中央广播事业局、第六机械工业部

第二次：1988年——国务院部委由原来的45个减为41个

新组建：

1. 国家计委、国家经委→国家计划委员会

2. 劳动人事部→国家人事部

3. 劳动人事部→劳动部

4. 国家物资局→物资部

5. 煤炭工业部、石油工业部、核工业部→能源部

6. 城乡建设环境保护部→建设部

7. 航空工业部、航天工业部→航空航天工业部

8. 水利电力部→水利部

9. 国家机械工业委员会、电子工业部→机械电子工业部

更名：

农牧渔业部→农业部

转为事业单位：

新华通讯社

不再保留：

国家计划委员会、国家经济委员会、劳动人事部、煤炭工业部、石油工业部、核工业部、城乡建设环境保护部、航空工业部、航天工业部、水利电力部、国家机械工业委员会、电子工业部

第三次：1993年——国务院组成部门设置41个

统筹党政机构设置：实行了中纪委机关和监察部合署办公

新组建：

1. 国务院经贸办→国家经济贸易委员会

2. 能源部→电力工业部

3. 能源部→煤炭工业部

4. 机械电子工业部→机械工业部

5. 机械电子工业部→电子工业部

6. 商业部、物资部→国内贸易部

更名：

对外经济贸易部→对外贸易经济合作部

不再保留：

能源部、机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部

第四次：1998年——国务院组成部门由40个减至29个

新组建：

1. 电子工业部、邮电部→信息产业部（下设国家邮政局）

2. 国家计委、国防科学技术工业委员会（老）、各军工总公司（部分职能）→国防科学技术工业委员会（新）

3. 地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局→国土资源部

4. 劳动部→劳动和社会保障部

5. 国家体育运动委员会→国家体育总局

6. 广播电影电视部→国家广播电影电视总局

7. 林业部→国家林业局

更名：

1. 国家教育委员会→教育部

2. 科学技术委员会→科学技术部

3. 国家计划委员会→国家发展计划委员会

不再保留：

电力工业部、电子工业部、冶金工业部、国内贸易部、煤炭工业部、化学工业部、机械工业部、地质矿产部、邮电部、国家经济体制改革委员会、广播电影电视部、劳动部、国防科学技术工业委员会（老）、林业部、国家体育运动委员会

第五次：2003年——国务院组成部门由29个调整为28个

新组建：

1. 国家经贸委、中央企业工委、财政部（部分职能）→国资委

2. 国家经贸委、外经贸部、国家计委（部分职能）→商务部

3. 银监会

4. 国家发展计划委员会→国家发展和改革委员会

5. 国家药品监督管理局→国家食品药品监督管理局

更名：

国家计划生育委员会→国家人口和计划生育委员会

不再保留：

国家经贸委、外经贸部

第六次：2008年——国务院组成部门由28个变为27个

新组建：

1. 国家发展和改革委员会、国家能源领导小组办公室、国防科学技术工业委员会（部分职能）→国家能源局

2. 国家发展和改革委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国防科学技术工业委员会（部分职能）→工信部（下设国家国防科技工业局）

3. 交通部、中国民用航空总局、建设部（部分职能）→交通运输部（下设国家民用航空局）

4. 劳动和社会保障部、人事部→人力资源和社会保障部（下设国家公务员局）

5. 环境保护部

6. 住房和城乡建设部

不再保留：

建设部、国防科学技术工业委员会、信息产业部、人事部、国家能源领导小组及其办事机构、交通部、国务院信息化工作办公室、中国民用航空总局、国家环境保护总局、劳动和社会保障部

第七次：2013年——国务院组成部门由27个减至25个

新组建：

1. 铁道部（部分职能）→交通运输部（下设国家铁路局）

2. 卫生部、国家人口和计划生育委员会（部分职能）→国家卫生和计划生育委员会（下设国家中医药管理局）

3. 国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局（部分职能）→国家食品药品监督管理总局（加挂国务院食品安全委员会办公室牌子）

4. 国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局→国家新闻出版广电总局（加挂国家版权局牌子）

5. 国家海洋局（由国土资源部管理）。

6. 国家能源局、国家电力监管委员会→国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）

7. 中国铁路总公司

不再保留：

铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国家食品药品监督管理局、单设的国务院食品安全委员会办公室、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家电力监管委员会

本文来源：财新网

记者：林韵诗 黄晨

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