赵金旭 孟天广 | 官员晋升激励会影响政府回应性么？
官员晋升激励会影响政府回应性么？
——基于北京市“接诉即办”改革的大数据分析
赵金旭 孟天广
摘要：
【问题】
官员晋升激励对经济发展的影响已得到充分讨论。那么，官员晋升激励是否也会影响政府回应性呢？
【方法】
基于2018年北京市172.5万余条12345市民来电大数据和28.1万余条政府回访大数据，从回应时长、联系率、解决率和满意率四个维度对基层政府回应市民诉求的模式进行多维测量，进而结合街乡镇和区两级主政官员的晋升履历编码数据，进行多组OLS回归分析。
【发现】
(1)政府回应性包括程序性回应和实质性回应两种不同的理想类型。(2)主政官员的晋升激励，譬如年龄、特殊工作经历和晋升路径，均对政府回应性产生显著影响。(3)不同层级主政官员晋升激励影响程序性回应和实质性回应性的面向和机理存在差异，街乡镇政府更倾向程序性回应而区政府更倾向实质性回应。
【贡献】
本文拓展了既有研究对政府回应性的“社会中心论”解释，发现主政官员晋升激励在科层制内部同样为政府回应性提供动力，且形成了“上级政府—基层政府—社会”的特殊性三元作用机制。
【关键词】
主政官员 晋升激励 政府回应性 热线问政 大数据分析
【政策之窗】
主政官员晋升激励可以为政府回应民意提供动力，是建设“以人民为中心”现代化社会治理体系的重要机制。
健全主政官员晋升考核方法，激励不同级别政府提升民意回应质量。
一、导论
政府回应性是指政府行为或公共政策符合公众意愿的程度，它是现代民主政治的关键特征，也是衡量国家治理质量的核心指标(Roberts & Kim，2011)。近年来，政府回应性成为我国政治学和公共管理领域的热点议题，并创新性地形成了诸如条件性吸纳、选择性回应等理论。这些理论超越了西方政治制度语境下的政府回应行为，有效地解释了转型中国的政府回应性(Hassid，2015；Meng et al.，2014；Su & Meng，2016)。西方学界长期困惑于我国政府的回应性，认为政府及其精英缺乏回应民意的内在激励(Powell，2000)。然而，大量证实研究却表明，中国政府具有较高水平的回应性并通过正式和非正式渠道将民意吸纳到政策制定过程(孟天广等，2015；Chen et al.，2016)。那么，影响中国政府回应性的内在机理是什么呢？
现有研究对政府回应性的解释存在社会中心论和政府中心论两种类型，前者主要关注外生于政府的社会经济因素，如公众参与、社会结构、经济发展、网络舆情等外部压力对政府回应性的影响(Distelhorst & Hou，2013)；后者则尤为关注政府内部回应民意诉求的政治逻辑，如制度建设、参与渠道、科层压力等如何驱动政府回应民意(Meng，2019)。社会中心论解释构成现阶段政府回应性的主导性理论，且两种观点均是在国家与社会的二元分析框架下，从官僚制的外在压力和内在激励两方面寻求宏观性解释，而忽视了政府间关系——譬如中央与地方关系、上下级政府间关系这一关键维度，以在“中央—地方—社会”的三元分析框架内，审视中国多层级政府的上下互动机制，尤其是“牵动”其运作的官员晋升激励机制对政府回应性的影响。众所周知，大量学者用晋升激励来解释经济增长、财政行为乃至招商引资等(周黎安，2007；Bo，1996)，受到广泛关注。
那么，官员晋升激励是否影响政府回应性呢？尤其是处于官僚制末端的基层政府，在面对上级问责和公众诉求的双重压力时，主政官员的晋升激励会对政府回应性产生影响吗？现有研究对上述问题缺乏系统探究。其原因，一是现有理论框架重视制度而忽略官员个体，重视外在约束而忽略内在激励，重视宏观结构而忽略微观机制。二是在研究方法上，政府回应民意的行为是一个复杂且难量化的领域，并不能像可量化的经济增长和财政税收那样容易得到实证数据支持。幸运的是，北京市自2018年开启了赋权赋能基层政府的“吹哨报到、接诉即办”改革，这为检验主政官员晋升激励与基层政府回应性的关系提供了可能性。基于热线问政数据，本文对政府回应性进行了精准、多维的测量，并将回应行为在理论上区分为程序性回应和实质性回应，进而系统采集街乡镇和区两级书记简历对主政官员晋升激励进行编码，最后利用回归分析检验了在基层政府、上级政府和公众诉求的三元主体互动机制下，基层政府和上级政府缘何偏好两种不同的回应类型。
研究发现，与晋升激励相关的年龄效应、特殊工作经历和晋升路径均会影响基层政府的回应行为，但是其影响效应存在政府层级间、程序性回应和实质性回应间的显著区别。街乡镇主政官员的晋升激励主要影响程序性回应，而区级主官的晋升激励则更多影响实质性回应。其背后的作用机制是，因执法权、人财物等治理资源的短缺，街乡镇政府缺乏直接解决公众诉求的能力，所以在主政官员晋升激励的驱动下会策略性地通过缩短回应时长、主动联系公众等程序性回应手段，间接提高公共满意度。相反，区级政府则拥有相对丰富的执法权和治理资源，具备解决公众诉求的能力，因而其主政官员的晋升激励能促进公众诉求的有效解决。比较二者，晋升激励对政府回应性的影响存在层次效应，即区级主政官员大于街乡镇主政官员。本研究可能有下列三个方面的贡献：一是在基层政府、上级政府和社会诉求的三元互动机制下提供了一种理解基层政府回应性的理论框架；二是阐述并验证了官员晋升激励对政府回应性的影响机制，且通过程序性回应和实质性回应的区分，展现出晋升激励存在政府层级和回应类型间异质性效应，从政府内部个体激励的视角丰富了政府回应性的“政府中心论”解释理论；三是结合热线问政大数据与官员履历小数据，探讨了大数据与小数据相结合开展因果推论的方法创新。
二、文献述评与理论假设
政府对人民意见的持续性回应是现代政治系统的基本功能之一(Page & Shapiro，1983)。不言而喻，政府回应性在政治学和公共管理领域具有十分重要的理论价值(Dahl，1971)。然而，政府回应性的经典理论，如温度调节器模型、宏观系统模型等都依赖西方政治制度，所以迫切需要发展出适用于理解转型国家，尤其是中国政府回应性的理论模型。现阶段有关中国政府回应性的解释性理论，大体可分成社会中心论和政府中心论两类。
(一)社会中心论
社会中心论关注外生于政府的社会经济因素，如公众参与、社会结构、经济发展、网络舆情等社会资源或外部压力对政府回应性的影响。首先，非正式制度制约政府回应性。乡土社会环境下，基层政府往往沉浸和受制于“情、理、法”相互交织的社会情境，以及以儒家伦理规范为基础的血缘、地缘、业缘等社会关系网中(翟学伟，2017)。尤其在中国一些相对落后且政府力量薄弱的地区，社会原生的非正式制度，如宗族规范、公序良俗等，会制约公权力提高公共服务质量，促进对民意的有效回应(Tsai，2007; Xu & Yao，2015)。其次，部分群众的自发群体行为也会对政府回应性产生影响，如农民、下岗工人等群体自发且有策略性的“维权上访”“把事闹大”“以法抗争”“借势请愿”等，逐渐促使政府建立起了制度性的民意“吸纳”和“回应”机制(O'Brien & Li，1995)。最后，互联网政治和技术赋权的兴起，使网络参与、数字民主对政府回应性的制约作用日益明显。一方面，自由、开放、匿名的网络虚拟空间，以低门槛、低成本、低风险、高效率的形式，为大众，尤其是弱势群体参与公共事务和表达政治诉求提供了新兴机会和渠道(孟天广、季程远，2016；Jiang et al.，2019；Yang，2003; Zheng & Wu，2005)。尤其是大规模的网民关注、评论、转帖等网络行为，会产生偶发、迅速而又声势浩大的网络舆情压力和集体行动威胁，这迫使基层政府密切关注民意动向，并随时做出积极回应(Chen et al.，2016；Esarey & Xiao，2008；)。另一方面，许多学者观察到基于网络的政府回应呈现出“选择性”特征(张华等，2013；Su & Meng，2016)，对经济发展等议题的回应尤其积极，这可能受到时空因素、表达策略等因素的影响(孟天广、李锋，2015)。
(二)政府中心论
政府中心论关注政府内部回应民意诉求的政治逻辑，譬如回应性制度建设、回应渠道乃至科层压力等对政府回应性的影响。一方面，近年来，在协商民主、网络问政、热线问政等制度化民意表达和回应渠道的驱动下，政府赖以汲取和回应民意的制度设计逐步成型(Landry et.al.，2010)。如景跃进、孟天广等认为，中国政治制度运行具有一种“群众路线”和“全心全意为人民服务”的理念建构和价值基础(孟天广、田栋，2016；景跃进，2004)。Lu 和 Shi(2014)发现，村民选举制度的完善，会显著增加公共物品支出，原因在于选举机制对干部追求公共利益的正向激励作用。Shen等(2008)也证实，选举制度促使政府提供更多公共物品，所以能够更好回应弱势群体诉求。另一方面，回应性渠道和平台的完善，尤其是信息技术的广泛应用，驱动着包括党委办、政府办、信访办、纪检督察办等在内的多元化回应性体系得以形成并发挥作用(Meng & Yang，2020)，这对政府在治理过程中采集、处理和汇总民意，并将其引入决策过程具有重要意义(Zheng & Meng，2020)。
政府内部也形成了吸纳和回应民意的动力机制，尤其是在压力型体制下，存在着自上而下要求下级政府回应民意的压力，且此种压力在党的十八大之后日益常规化和制度化。该观点又分两类，一是政府疏导应对说，认为政府在面对社会发展过程中不断出现的新问题时，下级政府会渐进式和调试性地建立回应民意的临时性机构或常态化机制，以规避上级政府的问责。例如，专门应对群众上访而建设的信访制度(何包钢、王锋，2018)，专门处理劳工纠纷而形成的大调解机制(岳经纶、庄文嘉，2014)等。二是科层组织激励说，认为中国式科层制的特殊性，如条块关系(李锋，2019)、层级关系(邵梓捷、杨良伟，2020；张华，2013)、价值观念(段哲哲，2019)等会形成回应民意的内在激发效应，并且这种激发效应在技术赋能下广泛渗透，使得政府行为日驱透明；尤其是上下级政府间、管理人员与一线执法人员间的监督机制日益健全的情况下，会大大提升政府回应民意的动力(孟天广、张小劲，2018)。然而，政府内部民意回应动力机制的讨论尚显薄弱，缺乏系统、完整而逻辑统一的理论建构。
总之，现有研究主要通过社会中心论和政府中心论两种路径解释中国政府回应性。前者关心社会经济因素对政府吸纳民意之意愿、行为和能力的影响，而后者重在考察政府内部处理和吸纳民意的制度形态及动力机制。两者均建立在国家与社会二分的宏观分析框架之下，但都忽略了在多层级政府“发包治理”的逻辑下，特殊的官员晋升激励机制对政府回应性的影响。
(三)理论框架构建
尽管已有大量学者讨论了官员晋升激励机制在国家治理中的重要作用，尤其是其对经济发展和财政税收等治理领域的深刻影响(周黎安，2008)，但是较少有研究考察其对政府回应性的影响。究其原因，一是在“国家－社会”二分框架下，人们更重视政府之外的社会压力效应而忽视政府内部的动力机制，即使考察政府内部动力时也更重视宏观制度解释，而较少关注微观机制；二是研究方法上，政府回应民意的行为是一个复杂且难量化的领域，并不像可量化的经济增长和财政税收那么便于操作化，因而也难以在实证上得到数据支持。因此，本文试图构建一个在“基层政府－上级政府－社会诉求”三元主体互动机制下，理解基层政府回应性的理论框架，进而检验官员晋升激励对程序性回应和实质性回应的差异化影响效应，从政府内部视角为政府回应性的“政府中心论”提供一种微观机制层面的理论解释。
在“委托－代理”分析框架下，国家治理离不开从中央到地方再到基层，多层级政府逐级“发包治理”的制度设计，但是因为信息不对称、目标不一致和有限理性等原因，上级政府(委托人)很难有效激励下级政府(代理人)。在信息不对称的条件下，解决代理人激励问题的最好办法，就是在委托人和代理人之间合理分配剩余索取权(Aldrich & Demsetz，1972)。借助此逻辑，周黎安提出“行政发包制”的概念，即认为中国上下级政府间是一种结果导向的“承包关系”，而非过程导向的“科层关系”，以此实现上级政府对下级政府的有效激励。具体表现有三：一是在行政权配置上，下级政府有大量自由裁量权，而非边界明晰的上下级职能划分；二是在激励契约上，代理人(“一把手”)具有剩余索取权的强激励，而非固定薪酬的弱激励；三是在内部控制上这是一种结果导向的人格化责任分担，而非纯粹的规则导向(周黎安，2014)。此三点，使上级政府对下级政府的有效激励，必须通过上级政府对下级官员的人事任命，尤其是主政官员的晋升考核来实现。周雪光认为，中国科层体制从“官吏分途”到“层级分流”的人事制度安排，使各级政府绝大多数官员都在相应行政区域内固守或流动，而只有上层极少数主政官员，由上级政府任命、提拔或“空降”，才能在更高行政级别和更广的行政区域内晋升或流动(周雪光，2016)。这种人事制度决定了上级政府必须通过任命下级政府“一把手”并赋予其治理剩余索取权的形式，激励其对辖区治理承担总体责任；下级“一把手”进一步与本级政府内熟悉本地情况的普通官员发生“委托－代理”关系，以实现对本区域的有效治理。简言之，主政官员晋升激励影响着其行为模式，从而约束主政官员晋升激励的因素，如年龄、特殊工作经历及其晋升路径构成影响政府回应性的三个关键机制。
厘清影响官员晋升激励的潜在因素后，更需辨清政府回应性概念的内涵特征和关键维度，以此才能分类剖析官员晋升激励如何影响政府回应性的深层次机理。从政府回应性的概念内涵看，它至少应包括政策回应性、行为回应性、分配回应性和象征回应性等诸多方面(Eulau & Karps，1977)，但因受制于量化技术的局限，现有研究在其操作化时往往选择性地呈现出某个维度，致使政府回应性概念被诠释得片面化、简单化、混乱化甚至相互矛盾。承前所述，热线问政大数据恰为多维、精准且符合本土化特征的政府回应性概念测量和理论建构提供基础。基于此，本研究将政府回应性操作化成热线问政过程中，政府回应公众诉求的回应时长、联系率、解决率和满意率。其中，回应时长是指从政府接到公众诉求，到最终办结事项之间的用时长度；联系率是指政府承办部门在接到公众热线诉求后，是否及时回电与公众进行沟通互动；解决率是指政府对公众诉求问的最终解决程度；满意率是指公众对政府回应的整体满意程度。
合法性(Legitimacy)和有效性(Effectiveness)是政治学中两个源远流长的基础性概念，亚里士多德、洛克、卢梭、韦伯等都曾对合法性进行了深入探讨，李普塞特、哈贝马斯、阿尔蒙德等又在合法性基础上引入有效性的概念。近年来，国家治理的合法性和有效性成为热门话题，蔡禾(2012)认为前者关注“民众对于国家权力获取或政府具体治理行为的认同”，而后者则体现为“国家意志或政策得以准确、迅速地贯彻和执行，并真的带来国家发展、社会平等与秩序”。在此基础上，Meng和Yang(2020)曾将政府回应性区分成回应时长和回应质量两个方面。结合上述大数据分析，本研究进一步将政府回应性建构成程序性回应和实质性回应两种理想类型。其中，程序性回应是指基于形式理性或程序正义，按照正式法规条文规定的政府职责和权限，对公众诉求的回应形式和过程，它是政府回应行为合法性的体现，主要包括回应时长和联系率两个维度。实质性回应是指政府对公众诉求的回应行为产生的实质性结果和公众最终满意情况，它是政府回应行为有效性的体现，主要包括解决率和满意率两个维度。进而得到图1所示的理论模型，即年龄、上级政府兼职、异地交流、任前上调轮岗、晋升路径等因素，均会影响主政官员晋升激励而影响政府的程序性回应和实质性回应，最终呈现出回应时长、联系率、解决率和满意率上的差异，即晋升激励会使回应时长缩短，而联系率、满意率、解决率上升。
(四)研究假设
主政官员的晋升激励，首先在官员个体心理层面影响其晋升预期，进而通过其推动社会治理的积极性对治理结果产生影响(周黎安，2007)，所以会影响政府回应性。而影响官员晋升预期的主要变量是年龄、特殊工作经历和晋升路径等，故提出如下假说。
1．年龄激励假说
中国多层级官僚体制下，官员职业晋升路径极其漫长，容易出现官员级别不高，但年龄偏大，过早触及濒临退休的职业发展“天花板”，导致因晋升无望而带来的工作懈怠问题。所以，年龄可能是影响政府回应性的重要变量。从实践看，干部年轻化早已成为政府人事部门选拔任用干部的关键性因素(Li & Zhou，2005)，尤其是1982年的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》明确规定了中央、省部级等高层干部的退休年龄，这就从“出口端”倒逼“入口端”官员晋升的年轻化。研究显示，官员越年轻，晋升机会越大，仕途前景越好，晋升预期和晋升激励越大(王贤彬等，2008)。故得出假设1。
假设1：主政官员越年轻的街乡镇，其政府回应性越好。
2．特殊经历激励假说
官员的选拔任用往往形成某些约定俗成的潜在规则，尤其是某些特殊的工作经历，往往意味着官员晋升的可能性大大提高。
首先，上级政府兼职。在上级政府兼职，既是官员能力的综合体现，又是上级部门将其定位为重点培养对象的信号，同时还能进一步锻炼其业务素质，拓宽其人脉关系网，所以会提升其晋升预期，进而对政府回应性形成有效激励。研究显示，具有中央委员身份的央企领导，具有更高的升迁概率(杨瑞龙等，2013)，具有中央工作经历的省级领导晋升概率也会显著提升(周黎安，2007)。故得出假设2。
假设2：主政官员在上级政府兼职的街乡镇，其政府回应性更好。
其次，任前上调轮岗。在选拔任用影响巨大的重要官员时，往往要进行任前轮岗。其原因，一是培养和弥补官员相应的业务素质和必要技能；二是信号激励，即在轮岗制度逐步制度化和常态化后，被选为“轮岗对象”，就会提前释放出这些官员进入“重点培养对象”和“下一步晋升竞争新梯队”的信号，所以便会深刻影响官员的晋升预期和晋升激励，进而影响政府回应性。故得出假设3。
假设3：主政官员任前上调轮岗的街乡镇，其政府回应性更好。
最后，异地交流。异地交流为官员提供了新的环境，除了有助于官员开拓视野、锻炼能力、更新工作方法外，也是影响官员晋升和激励官员奉献的新渠道。尤其是指向西藏、新疆等中国相对落后地区的大量异地交流，为许多官员储备政治资本、吸引上级注意、增加晋升机会提供了重要砝码。研究显示，省长异地交流能使流入地的经济增长速度显著提高约1个百分点(徐现祥等，2007)，其中重要原因就是异地交流对官员的晋升激励作用。故得出假设4。
假设4：主政官员具有异地交流经历的街乡镇，其政府回应性更好。
3．晋升路径激励假说
中国科层制层级多且条块关系复杂，导致官员晋升路径类型多样，甚至相互之间迥然不同。而不同的晋升路径，往往意味着差异巨大的晋升流程、晋升周期、晋升概率和晋升机会，进而也就使官员产生不同的晋升预期和晋升激励。其原因，一是起点差异叠加效应，即在晋升环节众多，而各环节都是晋升“淘汰赛”的情况下，起点差异会被逐级放大，产生“一步领先、步步领先”的叠加后果；二是平台关系禀赋效应，即晋升平台影响官员的人脉关系网，进而影响其晋升预期和晋升激励，所以会影响政府回应性。综上，得出假设5。
假设5：主政官员晋升路径的起点或平台越高的街乡镇，政府回应性越好。
三、数据来源与变量操作化
(一)研究设计
本文以北京“接诉即办”改革为案例，检验主政官员晋升激励对政府回应性的影响。以北京为案例，一是因为北京在我国地方治理中具有示范效应，也是治理创新的探索者。2018年以来，北京贯彻“以人民为中心”治理理念，推出党建引领的“吹哨报到”改革，通过向基层政府赋权、下沉和赋能等方式，理顺基层政府间的条块关系，重塑基层民意回应机制，构建起基于热线问政的回应性社会治理体系。二是因为在“吹哨报到”改革后，街乡镇政府成为回应民意的基础治理单元，也成为“发包治理”逻辑下政府间横向排名竞争的基本单位，而北京市数量众多、类型多样的街乡镇政府(333个)及区级政府(16个)成为研究晋升激励的独特样本。三是因为数据获取的便捷性，热线问政大数据累积多年，已经形成实时、动态和系统的数字化记录，为量化分析提供了数据基础。
(二)数据来源
本研究的数据来源有三个部分。一是北京市热线问政数据。选取2018年1月1日至12月31日的数据开展大数据分析。2018年，北京市政府共收到公众来电诉求172.5万余条，其中16.3%，即28.12万余条被随机抽取并进行了回访，以了解政府回应状况。回访过程中，话务员会依据标准话术，向来电公众询问承办单位是否及时回电、问题是否解决、公众是否满意等信息，这为从不同维度综合测量政府回应质量提供了数据基础。二是区级和街乡镇级主政官员数据。借助街乡镇书记和区书记来代表主政官员，通过官方网站收集了333位街乡镇书记和16位区委书记的个人简历，并通过人工编码的方式，对书记工作履历和晋升路径进行了操作化。三是官方统计数据。通过《中国县域统计年鉴》、北京统计局网站等渠道，收集整理了街乡镇层面的统计数据，如行政面积、人口总数和外来人口占比等。本文将这三个部分数据合并后，再依据热线问政的数据标签筛选出承办单位为街乡镇且具有回访记录的数据10万余条，作为下文进行分析的数据资料。
(三)变量操作化
1．因变量
政府回应性基于热线问政大数据进行测量。回应时长为诉求工单办结时间与承办单位接单时间之差，是连续型变量；联系率是承办单位在接到公众诉求工单后，是否及时回电联系公众；解决率是承办单位在办理完成公众诉求工单后，是否最终为公众解决问题；满意率是承办单位在办理完成公众诉求工单后，公众是否满意。后三者均是二分变量。在此基础上，本研究进一步将政府回应性建构成程序性回应和实质性回应两种不同理想类型。其中，程序性回应包括回应时长和联系率两个方面，主要关注政府基于形式理性或程序合法性，按照正式法规条文规定的政府职责和权限，对公众诉求进行的回应。实质性回应包括解决率和满意率两个方面，主要关注政府在面对公众诉求过程中，对公众诉求的回应的实质性结果和群众真实满意情况。最后，综合利用多种大数据分析技术，实现对上述政府回应维度的精准测量。
2．自变量
自变量为主政官员的年龄、特殊工作经历和晋升路径三个变量，三者均通过区和街乡镇书记两级书记的简历进行人工编码获得。首先，333位街乡镇书记中，搜集到简历的有293位，其中263位有出生年份记录，其年龄取值范围在34岁至59岁之间；16位区书记均搜集到了简历，其年龄取值范围在46岁至56岁之间。
其次，特殊工作经历指主政官员在过往的工作经历中，某些可能会影响其晋升预期的工作履历，包括上级政府兼职、异地交流经历、任前上调轮岗等。上级政府兼职指街乡镇书记(或区书记)同时在区级政府(或市级政府)的党政、人大、政协等部门兼职；异地交流经历指街乡镇书记或区书记具有到发达地区交流学习，或者到落后地区援助建设的工作经历。任前上调轮岗是指街乡镇书记或区书记有被调到相同级别的不同岗位上，短期内迅速轮换的工作经历。293位获得简历的街乡镇书记中，有26位在区级政府兼职过，30位有异地交流经历，46位具有任职前上调轮岗经历。16位区书记中，有2位在市级政府兼职过，4位有异地交流经历，7位曾在任职前上调轮岗。
最后，主政官员晋升路径指街乡镇书记或区书记在晋升到该职位过程中，其晋升起点和晋升过程在不同行政级别政府的经历情况。本文将街乡镇书记晋升路径区分成街乡镇成长、街乡镇区成长、区下派、市下派和其他五种类型；将区书记晋升路径区分成区成长、市下派和其他三种类型，表1为操作标准。263位有简历的街乡镇书记中，街乡镇成长的有78位，街乡镇区成长的有30位，区下派的有112位，市下派的有16位，其他晋升路径有27位。16位区书记中，区成长的有6位，市下派的有5位，其他晋升路径有5位。
3．控制变量
控制变量包括诉求问题类型、诉求时间、街乡镇的面积、人口数和外来人口占比等。本文将诉求类型划分为市场监管、公共服务、社会管理和公共安全四种；将诉求时间分成春、夏、秋、冬四季；将街乡镇面积、人口数和外来人口占比等作为街乡镇异质性的代理变量，且加入街乡镇固定效应，以消除不可观测差异带来的影响。
四、研究发现
(一)主政官员晋升激励与政府程序性回应
通过政府回应时长和联系率来验证主政官员晋升激励对政府程序性回应的影响。回应时长是连续性变量，且符合正态分布，所以用OLS回归进行分析。联系率是二分类型变量，所以用Logit回归进行分析。表2中，模型1至模型4是主政官员晋升激励影响回应时长的OLS回归结果；模型5至模型8是主政官员晋升激励影响联系率的Logit回归结果。
第一，基准模型。模型1和模型5是参照模型，两模型加入街乡镇固定效应后，又分别加入公众诉求个体层面的问题类型和诉求时间两个控制变量，以及街乡镇宏观层面的行政面积、人口总数和外来人口占比三个控制变量。其原因，一方面是问题类型不同，承办单位就不同，相应的办理流程和办理难度等就有差异，所以回应时长和联系率便受影响；同时，诉求时间不同，公众诉求在日、周、月、年内的周期性问题集中程度就不同，进而又会与政府的行为周期发生作用，所以也会影响回应时长和联系率。另一方面，人口数量和外来人口占比也意味着公共问题的总量、性质、难易程度等不同，而面积不同意味着到一线执法的路程等存在差异，这也都会对回应时长和联系率产生影响。
第二，年龄激励效应。一方面，主政官员年龄对政府回应时长的影响不显著。模型2与模型1相比，显示街乡镇书记的年龄和年龄平方、区书记的年龄和年龄平方均与政府回应时长无显著相关性。另一方面，不同级别主政官员年龄对联系率的影响不同。模型6与模型5相比，发现街乡镇书记年龄与联系率不相关，但区书记年龄与联系率呈显著负相关，且区书记年龄的平方与联系率呈显著正相关，说明区书记年龄激励显著缩短回应时长，且这种缩短效应并非与区书记年龄呈线性关系，而是在某个年龄段存在最大值。假设1在区层面得到验证。
第三，特殊经历激励效应。一方面，街乡镇书记特殊经历激励显著缩短政府回应时长，区书记特殊经历激励显著缩短政府回应时长。模型3与模型2相比，说明街乡镇书记具有在区兼职、异地交流和任前上调轮岗经历的街乡镇，其政府回应时长会显著缩短。模型4显示，区书记有在市兼职和任前上调轮岗工作经历时，其辖区街乡镇的政府时长会显著缩短，这说明区书记特殊工作经历对政府回应时长有显著影响。另一方面，街乡镇书记特殊经历激励会显著提升联系率，区书记特殊经历激励对联系率产生显著影响。模型7与模型6相比，说明街乡镇书记具有在区兼职、异地交流和任前上调轮岗经历的街乡镇，政府联系率会显著提升，但区书记只有在市兼职经历时，政府联系率才会显著提升。综合来看，主政官员特殊经历假说，即假设2至假设4，在街乡镇层面得到充分验证，在区层面也得到验证。
第四，晋升路径激励效应。一方面，街乡镇书记和区书记的晋升路径均会影响政府回应时长。模型4与模型3相比，显示相对于其他晋升路径，街乡镇成长、街乡镇区成长、区下派和市下派类型的街乡镇书记，其辖区的政府回应时长会显著缩短；相对于其他晋升路径，市下派类型区书记，其辖区内街乡镇的政府回应时长会显著缩短。这都与假设5相符。另一方面，街乡镇书记和区书记的晋升路径均会影响联系率。模型8与模型7相比，显示相对于其他晋升路径，街乡镇区成长和市下派类型的街乡镇书记，其辖区的联系率会显著提升，而街乡镇成长和区下派类型的街乡镇书记，其辖区的联系率反而显著降低。这与晋升激励假说并不矛盾，且符合候麟科等“上下制约的基层治理结构更易提升治理效能”的讨论(候麟科等，2010)。同时显示，市下派相对于区成长类型的区书记，其辖区街乡镇的联系会显著更高，这与假设5相符。
(二)主政官员晋升激励与政府实质性回应
通过解决率和满意率分别验证主政官员晋升激励对政府实质性回应的影响。解决率和满意率是二分类型变量，所以用Logit回归模型进行分析。表3中，模型1至模型4是主政官员晋升激励影响解决率的Logit回归结果；模型5至模型8是主政官员晋升激励影响满意率的Logit回归结果。
第一，基准模型。模型1和模型5是参照模型，两个模型加入街乡镇固定效应后，又分别加入公众诉求微观层面的问题类型和诉求时间两个控制变量，和街乡镇宏观层面的行政面积、人口总数和外来人口占比三个控制变量。原因正如前文所述，这些变量可能对解决率和满意率产生影响。
第二，年龄激励效应。一方面，街乡镇书记年龄激励会显著降低解决率，区书记年龄激励会显著提升解决率。模型2与模型1相比，显示街乡镇书记年龄与解决率呈显著负相关，即越年轻的街乡镇书记，其所在街乡镇的解决率反而越低，这与假设1相反。结合实地调研，发现其原因是程序性回应与实质性回应之间的内在张力，街乡镇由于缺乏执法权、人手、装备等多种执法资源，往往难以独立解决公众诉求问题，所以，街乡镇书记年龄激励越大的街乡镇，越需要在规定时间内将诉求工单程序走完，但却并非真正解决问题，因此出现与假设1相反的情况。模型2与模型1相比，同时显示，区书记年龄与解决率显著负相关，这与假设1相符，进一步说明街乡镇解决公众热线诉求问题，更需要区政府层面统合推动。另一方面，街乡镇书记和区书记年龄激励均会显著提升满意率。模型6与模型5相比，显示街乡镇书记和区书记的年龄均与满意率呈显著负相关，这都与假设1相符。
第三，特殊经历激励效应。一方面，街乡镇书记和区书记特殊经历激励均显著提升解决率。模型3与模型2相比，显示街乡镇书记异地交流经历显著提升解决率，区书记任前上调轮岗亦会提升解决率，这说明假设3和模型4得到验证。另一方面，街乡镇书记和区书记的特殊经历激励均会显著提升满意率。模型7与模型6相比，显示街乡镇书记具有在区兼职和异地交流经历时，其所辖街乡镇的满意率会显著提升；同时，区书记具有在市兼职、异地交流和任前上调轮岗经历时，其所辖街乡镇的满意率会显著提升。这都与假设2至假设4相符。
第四，晋升路径激励效应。街乡镇书记晋升路径激励对解决率和满意率均没有显著影响，而区书记晋升路径激励对解决率和满意率均有显著影响。一方面，模型4与模型3相比，显示各种晋升路径的街乡镇书记，其辖区的解决率没有显著差异；然而，相对于其他晋升路径，区成长和市下派晋升路径的区书记，其辖区内街乡镇的解决率会显著提升。另一方面，模型8与模型7相比，显示各种晋升路径的街乡镇书记，其辖区的满意率没有显著差异；然而，相对于其他晋升路径，区成长和市下派晋升路径的区书记，其辖区内街乡镇的满意率会显著提升。综合来看，假设5在区书记层面得到验证。
五、结论与讨论
既有研究对政府回应性的解释尤为强调“社会中心论”，认为政府回应公众诉求的意愿和行为源于外生于政府的社会经济因素，如公众参与、社会结构、经济发展乃至集体行动的压力等。近年来，学界开始关注政府内部回应民意的作用机制，譬如回应渠道的制度化、官员特征如何促使政府回应民意等。本文结合中国治理的关键特征构建了一个由“中央—地方—社会”构成的三元分析框架，审视中国多层级政府的上下互动机制，从官员晋升激励视角解释了地方政府的回应行为。以北京市“接诉即办”改革为例，本文结合热线问政大数据和官员履历数据，对政府回应行为进行了多维、精准的测量，并依据政府回应行为的合法性和有效性区分了程序性回应和实质性回应两种理想类型。更进一步通过回归分析检验了区级和街乡镇两级主政官员晋升激励对两种政府回应的异质性影响效应。这部分归纳了主政官员晋升激励与政府回应性之间的深层因果机理，并展开理论对话。
主政官员晋升激励，不管是在街乡镇还是区级层面，都显著影响政府回应性。这为在中国式科层制内部，特别是在官员个体的微观机制层面，政府回应性寻找到了新的动力源和理论解释。同时，这表明行政发包制理论在政府回应性领域依然成立(周黎安，2008)。即在中国多层级科层制下，上级政府通过“一把手”政治承包，并让其获其治理效果剩余索取权的形式，激励下级政府对治理效果负整体性负责，促使主政官员晋升激励对政府回应性产生影响。此外，这也表明既有研究对“官吏分途”和“层级分流”的理论假说是成立的(周雪光，2019)，即多层级官僚制具有特殊的人事制度结构，上级政府通过任命少数主政官员，实现对下级政府的控制和激励，所以主政官员晋升激励机制会影响政府回应性。
区书记晋升激励对政府回应性的影响大于街乡镇书记，街乡镇书记晋升激励主要影响程序性回应，而区书记晋升激励重在影响实质性回应。这表明，我国基层政府回应民意的行为，与西方情境有显著差异，它并非街头官僚与社会的双向互动(Lipsky，1980)，而是形成了“基层政府—上级政府—社会”的三元互动机制。一方面，街乡镇基层政府直接面对公众诉求，但却存在执法权、人财物、专业性知识等治理资源匮乏问题；区政府等上级政府具有执法权和治理资源，但却因远离公众诉求现场而难以及时回应。这正是北京市“吹哨报到”改革的初衷，即通过增权、赋能、下沉，建立“1＋5＋n”的新型基层执法流程和民意回应机制(孙柏瑛、张继颖，2019)。另一方面，主政官员晋升激励为基层政府回应公众诉求提供动力，当街乡镇在治理资源有限的条件下，优先通过提升回应效率和主动联系公众等手段策略性提升回应性。区政府代表了自上而下的官员晋升激励，也拥有更广泛的治理资源以有效解决公众诉求，因而更可能提供实质性回应。
总之，本研究从政府内部微观机制层面为政府回应性提供了新解释，基层政府是在与上级政府和社会诉求形成的三元互动机制下实现民意回应的。本研究的贡献有三个：一是从科层制内部主政官员晋升激励视角为基层政府回应行为提供了微观解释；二是结合大数据与小数据，利用热线问政大数据对政府回应行为进行了精准、多维测量，并形成了程序性回应和实质性回应两种类型学划分，进而结合官员履历数据验证了晋升激励假设；三是在基层政府、上级政府和社会诉求的三元互动机制下，为理解基层政府回应行为提供了一种超越“政府—社会”二分的分析框架，为基层政府偏向程序性回应和上级政府偏向实质性回应的模式提供了理论解释。本研究的局限，一是基于北京热线问政的个案研究，缺乏多案例比较；二是截面数据缺乏历史纵观数据支撑，需要在未来研究中进一步完善。
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【作者信息】赵金旭，山东师范大学国家治理研究中心研究员；通讯作者孟天广，清华大学政治学系长聘副教授。感谢匿名评审人的意见。
【基金项目】2018年度国家社会科学基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”(项目编号：18ZDA110)，国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”(项目编号：17ZDA102)，教育部人文社会科学研究规划青年基金“网络互动视阈下政府社会性监管的回应性研究”(项目编号18YJC810016)。
【文章来源】 《公共行政评论》2021年第2期
【全文下载链接】
http://jpa.sysu.edu.cn/gkdzb/1388461.htm
初审：罗义
审核：林川
审核发布：朱亚鹏