转自《苏州大学学报（教育科学版）》2019年第3期，图片源自网络

大学与政府的关系是现代大学绕不开的话题。大学与政府的关系存在多种模式，大学自治和政府集权是两种典型的关系模式，其中，大学的自主性是二者关系主要表现。我国现代大学有百余年的发展历史，与政府的关系不仅多变而且异常复杂。1949年以前，不同类型的大学与政府之间有着不同的关系，公立大学、私立大学和教会大学受政府管理或节制的程度与方式存在较大差异，总体上各类大学办学的自主性较大。1949年以来，大学的自主性经历了一个从失落到回归的变化过程，具体表现为：前三十年为失落阶段，后四十年为逐渐回归阶段。随着大学与政府关系的变化，大学功能作用的发挥也存在很大差异，总体上表现为前抑后扬。实践证明，办学的自主性越大，大学的功能发挥越好，对国家和社会的贡献越大；反之，大学的功能发挥可能差强人意，甚至完全不能令人满意，更谈不上对国家和社会的贡献。

一、自主性的失落

自主性是大学与政府关系的衡量尺度。自主性越大，说明大学组织特性的内外认同感越高，政府对大学的管理比较克制，大学自主办学的地位比较有保证；自主性越小，说明大学组织特性的内外认同感越低，政府对大学的管理比较多，大学自主办学地位受侵犯程度较高。20世纪50年代初期开始，我国逐步建立了严格的计划体制，大学及其功能活动成为政府计划的重要组成部分，不仅大学招生和毕业工作、教育教学、科研工作等功能活动完全受政府计划管理，而且大学的基本建设、干部教师队伍建设和规章制度制定等都由政府统一管理，影响更大的是，大学的决策也必须服从政府的统一领导。这样一来，大学的自主性完全没有得到认同，大学被看作是政府的下属机关，直接根据政府的指令办学。

自主性的失落对大学办学影响很大。50年代初期以后，院系调整可能是大学自主性失落的开始，尽管院系调整对改善我国高等教育区域布局，造就大批高级专门人才，提高高等教育服务当时经济社会发展的能力发挥了不能忽视的作用，但整体地对大批大学学科结构的肢解，不但弱化了大学的整体功能，更消解了大学自主办学的能力，使大学内在地失去了办学的自主性。学习苏联政策的实施更强化了政府对大学进行计划管理的权威性，同时也塑造了全国统一的大学办学模式和教育模式。即便后来经历了多次变革和持续改革，苏式的专业教育模式依然是全国大学基本的人才培养模式。历次政治运动则更使大学办学转变为主要为政治运动服务，大学不仅要组织大量的政治活动，而且要派出大批师生参与城市和乡村政治活动，大学正常的教育教学和科学研究活动受到冲击，大学自身的组织属性逐渐弱化。自主性的失落使大学空有大学之名，没有大学之实，不具有大学的精神，办学水平每况愈下，拉大了与国际先进水平的差距，弱化了服务国家和社会的能力。

二、自主性的回归

大学自主性的回归既是社会回归正轨的结果，也是高等教育理性的回归。自主性的获得使大学具有了办学的实际功效，大学开始能够根据自身价值判断履行办学使命，更好地服务国家和社会。1977年恢复高考使大学办学开始走上正常的轨道，教育教学秩序的恢复和建立使大学的自主意识得到了激发。1979年12月，苏步青等几位大学校长和书记在《人民日报》发文呼吁：给高等学校一点自主权。这可以看作是大学自主意识的觉醒和对自主性的呼唤。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，政府对大学管得过多，要扩大大学办学自主权。这是政府政策对大学应当拥有办学自主权发出的明确信号。自此以后，大学的自主性不断增强，大学逐步焕发出旺盛的活力，成为经济腾飞、社会进步的重要引擎。

我国大学与政府之间关系的调整主要取决于政府，取决于政府的理念和作为，没有政府施政理念的改变，大学与政府的关系难以取得突破。改革开放国策实施后，经济发展、社会进步加速，包括政府在内的社会各行各业对高级专门人才的渴求史无前例，多出人才、出好人才是政府代表全社会对大学提出的办学要求。随着经济体制、科技体制和教育体制改革的逐步展开，政府行政改革提上日程并逐步深化，政府放权松绑对经济、科技和教育部门产生了革命性的影响，企业、科研院所和大学的自主性逐步得到了认可。从提出扩大办学自主权到赋予大学自主办学的法人地位，既是政府政策法律的重大进步，又是对大学组织属性的合法性认定。客观地讲，40年来大学办学自主权经历了一个从小到大的变化过程，今天大学所拥有的办学自主权是40年前的大学不可能想象到的。拥有了自主权的大学展现了无限的发展潜力，拓展了多样化的办学功能，发挥了越来越重要的作用。

自主性的回归是大学与政府关系调整的结果。在计划体制下，政府长期对大学实施高度集权管理，大学少有办学的自主性，连基本建设中楼房的窗户朝哪个方向开都需要政府部门审批，更不要说学科专业办学。改革开放以来，随着计划体制的松动，政府机构和职能经过了多次改革，政府对大学的管理由过去的高度集权转变为适度放权，将一部分权力下放给了大学，比如，在学科专业设置、招生计划分配、毕业生就业、内部机构调整、教师职称评聘、处级以下干部任用、科研和社会服务工作开展、办学资源配置与使用、经费筹措与使用、开放办学等多方面，政府都赋予了大学一定的自主权。尽管政府还没有像有关政策法律对大学办学自主权所要求的那样，依然掌握了大学办学自主权的放收决定权，而且还掌控着自主办学的关键权力，比如，自主遴选校领导的权力，决定教职员工编制的权力，开办学位教育专业和学科的权力，等等，但毫无疑问，大学与政府之间的关系已经发生了重大改变，大学可以自主决定的事情很多。如果没有这些变化，今天多数大学所拥有的现代化新校区建设、教职工所享受的绩效工资和奖酬金待遇、干部教师的职务任用和评聘、对外合作办学关系的建立等，都是很难有所成就的。大学与政府关系的调整带来了大学自主性的增强，使大学在一定程度上能够履行自身应当履行的责任。换句话说，就是大学更像大学了。

三、自主性的弘扬

大学与政府关系的调整还没有完全到位，不仅大学的自主性不是完整的，而且大学已有的自主性还缺乏制度与文化的保障。现代大学制度建设和治理结构改革不仅对大学内部制度和办学机制改革提出了进一步要求，而且对大学与政府关系的调整也提出了新的任务。构建适应新时代高等教育发展需要的大学与政府之间的关系，是未来一个时期政府和大学共同面临的课题。据统计，1949年全国高等教育在学人数只有11.65万人，大学数为202所；1978年，全国高等教育在学总人数为228万人，大学数为598所；2018年，全国高等教育在学总人数达到3833万，大学数增加到2663所。从统计数据可以看出，今天的高等教育与70年前，甚至40年前不可同日而语，不是一个量级的，不论是从接受高等教育的人数还是从大学数量看，政府集权管理具体大学事务的做法已经完全不合时宜，历史的经验教训证明，也难以发挥积极作用。政府管得多并不是好事，大学办学的复杂性远远不是政府部门所能掌控的，大学的逻辑和高等教育规律与政府行政的要求是不同的，政府集权管理可以把大学管住，但不可能把大学管好。

大学必须有更大的自主性。自主办学地位和权力是大学作为社会的高等教育组织所必需的，舍此，大学便不能成为真正的大学。40年改革开放的经验表明，扩大和落实大学办学自主权，是更好地发挥大学作用的必由之路。大学不是政治组织，不是经济组织，不是行政组织，而是高等教育组织，高等教育有其规律，大学有其办学逻辑。政府管得过多、管得过死、管了不该管的事，非但不能保证大学更好地服务国家，而且还可能误导大学，轻者造成大学的平庸，重者将大学引入歧途，使大学不像大学。建设一流大学和高水平大学必须尊重大学的组织属性，尊重高等教育规律，落实大学自主办学的法人地位，赋予大学完整的自主性。

改革开放事业进入了新时代，实现“两个一百年”的“中国梦”是新时代的最强音：到2021年中国共产党成立100周年和2049年中华人民共和国成立100周年时，逐步并最终实现中华民族的伟大复兴。在实现“中国梦”的伟大征程中，大学是不能缺位的，必须依法落实大学自主办学的法人地位，政府做自己该做的事，大学做自己该做的事，理性建构大学与政府之间的关系，为大学提供更加宽松的政府行政环境，使大学能够尊重规律办学，能够根据自身发展需要办学，办出优势，办出特色，在服务国家和社会事业的发展中发挥更大更好的作用，为实现“中国梦”做出应有的贡献。