此路不通！外地车限行的法律问题丨中国司法案例研究中心

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编者按

王女士驾驶山东牌照车辆在北京长安街行驶，后被交警拦下罚款100元记3分，因为认为交警侵犯了自己的路权，王女士于是将东城区交通支队帅府园大队告上法院，要求撤销行政处罚决定书，并返还100元罚款。近日，该案在北京市东城区人民法院开庭审理。本期，我们邀请相关专家对本案进行法律上的评价分析，以供各位看官参考。

（这一案件之所以受大家关注，在于很多人难免由其联想到对外地人的歧视问题，以及给人们带来的关于“路权”的思考）

案情回顾

据《北京青年报》2017年2月12日题为《驾外地车进长安街，司机被罚状告交警》文：

      王女士驾驶山东牌照车辆在北京长安街行驶，后被交警拦下罚款100元记3分，因为认为交警侵犯了自己的路权，王女士于是将东城区交通支队帅府园大队告上法院，要求撤销行政处罚决定书，并返还100元罚款。近日，该案在东城法院开庭审理。

　　2016年10月16日(周日)早上，来自青岛的王女士驾驶山东牌照小汽车驶入北京长安街。8时30分左右，王女士驾车在东长安街南池子大街南口被东城交通支队帅府园大队执勤民警拦下。交警认为王女士违反了《道路交通安全法》第90条、《北京市实施道路交通安全法办法》第91条第3项的规定，因而对其作出罚款100元、记3分的处罚。此后，王女士到银行交了100元罚款。

　　因为对处罚不服，王女士随后将帅府园大队起诉到东城法院，请求法院依法撤销被告作出的处罚决定书、依法判令被告退还原告罚款100元、本案诉讼费用由被告承担。王女士认为，交警的具体行政行为不具有合法性和合理性，违反法律的基本原则，侵犯了她的基本人权和路权。东城法院经审查认为此案符合立案条件，于是2016年11月3日决定立案。

　　2016年12月，帅府园大队向王女士发来答辩状，称作出的处罚合法合规，因北京市公安局公安交通管理局2015年11月10日发布了《关于对本市部分道路采取交通管理措施的通告》，规定2015年11月27日起，长安街及延长线新兴桥(不含)至国贸桥(不含)之间等路段，每天6时至22时，禁止外省、区、市核发号牌(含临时号牌)的载客汽车通行，北京市交管局据此设置了相应的禁令标志，而王女士的行为违反了该规定和禁令标志，理应处罚。

　　对此，2017年2月3日，王女士向法院递交《规范性文件附带审查申请书》，申请对上述《通告》的合法性进行审查。

　　据了解，在2月10日的庭审现场，双方主要围绕着《通告》合法性展开辩论。王女士认为，《通告》不应该区别性对待公民，区分北京、外地市民，这种做法违反《立法法》规定的“立法应当遵循宪法的基本原则”和《宪法》第33条第二款规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，因此，《通告》违反《宪法》和《立法法》的基本原则，应予废除。

      被告则称，《通告》不属于《立法法》规定的法律保留事项，并没有违反《立法法》，此外，《通告》是依据《道路交通安全法》制定，《道路交通安全法》有合法制定程序，具有法律效力，因而《通告》也合法合规。本案没有当庭宣判。

周峥

河南天欣律师事务所执行主任

      本案属于行政相对人不服行政机关作出的行政处罚，而向法院提起行政诉讼。《行政诉讼法》对人民法院受理的行政诉讼案件范围做了详细的规定，除了特别的行政复议前置案件，其他案件都可以提起行政复议或者行政诉讼。此外，根据《行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。这里我们不难看出王女士是在合法范围内提起诉讼请求，并且其提交的附带审查规范性文件申请也是收到法律保护的。

      本案的焦点无疑在于执勤民警的行政行为是否具有合法性。针对行政行为合法性的审查，我们一般从一下几个方面进行：第一、行政主体必须合法；第二、行政权限必须合法；第三、行政内容必须合法；第四、行政程序合法；第五、行为形式合法。本案中执勤民警作出行政行为的程序、形式是否合法我们不得而知，涉及到行政权限以及行政内容我们就要考虑到行政机关及其工作人员作出行政行为所依据的法律、法规、规章是否合法，这也是本案双方在庭审中辩论的主要围绕点。

      执勤民警所在大队的答辩来看，对王女士作出行政处罚的依据是北京市公安局交通管理局《关于对本市部分道路采取交通管理措施的通告》。根据《道路交通安全法》的规定，行政机关及其工作人员针对道路交通安全违法行为的处罚依据是违反道路交通安全法律、法规，那么该《通告》是否属于处罚依据中的道路交通安全法律、法规呢？我国法律体系中法律法规大体有以下几种：法律、司法解释、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章等，一般根据文件制定颁布机关来进行区分。例如：《道路交通安全法》由全国人民代表大会常务委员会颁布实施的，属于法律；《北京市实施道路交通安全法办法》由北京市人民代表大会常务委员会颁布实施的，属于地方性法规。笔者认为本案中作为行政处罚依据的《关于对本市部分道路采取交通管理措施的通告》制定颁布机关是北京市公安局交通管理局，该《通告》仅能算作地方政府部门的规范性文件。 《道路交通安全法》以及《北京市实施道路交通安全法办法》中均未对驶入长安街的行为作出处罚，执勤民警以《关于对本市部分道路采取交通管理措施的通告》的规定对王女士作出处罚没有法律依据，其对王女士的行政处罚不具有合法性，应当予以撤销。

张庆合

河南千业律师事务所律师

     近日，王女士驾驶非京籍机动车驶入北京禁行路段受到北京警方处罚的行政诉讼案件，引发网民、微信朋友圈和公众的热议。如何相对准确地把握这个案件并预测其结果？其核心照常在于北京警方的处罚是否具有合法性。以下几点有助于冷静思考、理性看待王女士案：

      一、北京警方处罚行为的合法性的分析。北京警方处罚王女士，是依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《北京市实施<道路交通安全法>办法》第九十一条第（三）项的规定。这两个法律条文分别是法律、地方性法规关于机动车驾驶人违反道路通行（包括交通信号等）规定的责任的规定。根据《道路交通安全法》的规定，北京警方作为道路交通管理部门，负有道路交通行政执法的职权，有权设置、增设、调换、更新交通信号（包括交通信号灯、交通标志、交通标线、交通警察的指挥）（第五条第一款、第二十五条），而机动车则“应当按照交通信号通行”（第三十八条）。据披露，在已经设置禁行标志的情况下，王女士驾驶禁行车辆在禁行期间驶入禁行路段，闯了交通信号这个“禁令”。 披露的庭审中，并没有发现阻却违法行为及其后果的正当理由。王女士受处罚，既合法又必然。

      二、路权、平等权等所有权利（力）都不应被绝对化。王女士等认为，北京警方的限行措施侵犯了王女士的人身权、路权（或称“通行权”），为推行限行措施而发布的通告则应被“附带审查”并撤销。这是权利扩大化和极端化的思维。要知道，任何权利均应不超出宪法和法律规定的范围和条件的行使，任何人均无权任意行权，否则就可能构成对他人的妨碍、损伤。根据《道路交通安全法》第三十九条的规定，北京警方“根据道路和交通流量的具体情”况，有权“对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。交警部门采取交通管制措施是其职责所在，也是交通参与者必须容忍的限制，不能被认为侵犯了人身权、路权（或称“通行权”），等。北京警方限制非京籍车辆进京、限制非京籍车辆在京行驶区域，长期被认为存在地域歧视，有违“在法律面前人人平等”的宪法规定而构成违宪等，由此不难冰释。

      三、一点遗憾：处罚中“记3分”的部分没有被要求审查。据披露并根据各地处罚道路交通违法的通例，违法行为人接受行政处罚的同时，往往会领受“记x分”（x=1,2,…11,12；可能被记至负数；“记”非“扣”）的“礼遇”。这个“礼遇”由交警部门（行政执法主体）作出，依附交警部门对驾驶证照的监管，对驾驶人的权利形成限制或其他负担，但其依据并非行政法律规范，部分具有行政处罚特征但又不存在救济的法律措施。王女士被“记3分”，本可在“被记分”的法律救济方面作出有价值的探索，可惜了！

      由此，可以预见，王女士闯了她不该闯的禁令，“维权”结果恐不容乐观。

方涧

郑州大学法学院宪法学与行政法学博士生

      从目前掌握的案情资料来看，帅府园大队交警在作出行政处罚决定的过程中并不存在程序上的瑕疵，也没有违反规范性文件的具体规定，因此本案的出发点和归宿点都集中在同一个问题上，也即北京市公安局公安交通管理局发布的《通告》是否违反上位法的规定？

      一、《通告》的制定主体适格

      制定《通告》的直接依据是《道路交通安全法》第四条和第三十九条。该法第四条赋予了县级以上人民政府“制定道路交通安全管理规划，并组织实施”的权力。而三十九条则授权公安机关交通管理部门可以根据道路和交通流量的具体情况，“对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。因此，从这个意义上而言，《通知》的制定主体和规范的事项（范畴）并不存在违法的问题。

      那么接下来的问题是，《通知》所规定的具体内容是否违法（或者违宪）？具体到本案，也即“长安街及延长线新兴桥（不含）至国贸桥（不含）之间等路段，每天6时至22时，禁止外省、区、市核发号牌（含临时号牌）的载客汽车通行”的规定是否违法？

      二、《通告》的内容符合比例原则

      王女士声称这一规定侵犯了其“路权”，也即“限行”措施侵犯了其“自由出行”的基本权利。在对类似的问题进行审查之时，比例原则通常是重要的标准。简单而言，在适用比例原则进行审查之时，要考虑目的、手段等因素之间的正当性、关联性、必要性和狭义比例性。

      第一，目的正当性。北京作为我国的首都，交通拥堵、空气污染等城市病相当严重，限制外地车辆在特定时间进入特定区域是出于缓解交通压力的考虑，因此，在目的上具有正当性。第二，关联性。关联性要求目的和手段之间存在关联。从现实而言，“限行”这种手段确实可以在一定程度上缓解交通压力，这也是很多城市的通行做法，因此二者之间存在关联性。第三，必要性。必要性也称为最小损害性，是指对各种手段进行比较之后，所采取的手段必须是损害最小的。应当说，就目前整个中国的现状而言，相比较重新规划道路等其他手段，限制外地车辆在特定时间进入特定区域已经是损害最小的，因为还可以选择其他道路或者出行方式来进行弥补。最后，狭义比例原则，也即判断收益是否大于成本。交通拥堵、空气恶化是关乎整个社会的利益，从这一角度而言，其收益性应当是大于成本的。因此，《通知》中的这一规定符合比例原则，也并未违反上位法。

      笔者的上述论证并非要替“限行”正名，相反，笔者也认为这不应该是“应有的样子”。然而我们也应当清晰地认识到，城市道路是公共资源，其增长受到公共财政和土地资源的限制，不可能满足所有需求。当需求超过供给、供给增长有限时，抑制需求就成为一个选项，其中就包括对道路通行权利进行重新配置甚至限制。因此，这种“限行”也属于无奈之举，但是从法律上讲，并未违法。

宽阔的长安街

图文 | 武文浩、付翔宇

审编 |武文浩、付翔宇

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