中国是不是警察国家？数据告诉你这样的事实
改开四十年以来，中国在社会转型中创造了巨大的安全成就。与世界上有数据的两百多个政治实体相比，中国目前的凶杀率属最低之列。但在一些西方人看来，他们唯一能想到的解释是，中国是个密不透风的独裁体制，是个“警察国家”，仿佛中国的治安是依赖大量警力维系的。恰恰相反，中国在警力编制、治安经费投入上都相当节制，几乎到了锱铢必较的地步。此文就详细阐述了这一点。
3月24日，观天下讲坛将特邀本文的作者、中国社科院政治学副研究员樊鹏，为大家梳理改开以来公安警察制度与国家治理的变迁史。
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新中国成立至今，人民公安编制的管理体制几经变动。1949年10月11日，全国公安高级干部会议确定了公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的领导体制。中央决定，全国公安系统的编制由公安部统一管理，对中央负责。1958年，全国第九次公安会议确定了地方公安工作主要以地方党委领导为主的精神，在编制管理方面改变了公安部垂直管理的办法，地方公安编制完全交给地方各级编制委员会统一管理。各级公安机关可以协助所在地编委了解情况，提出调整公安编制的意见。1965年，第14次全国公安会议提出改变人民公安警察编制的管理体制。经中央批准，公安部、国家编委下文，确定公安编制单列，由省、自治区、直辖市统一管理，同时向公安部备案。
1978年，经中央批准，第17次全国公安会议进一步确定全国人民警察编制单列，招收新民警列入国家计划。1982年，中央关于加强政法工作的指示进一步明确，各级政法机关的编制分别从国家行政编制中划出来，进行单列，实行统一领导，中央和省、市、区分级管理。公安编制再次收归中央统一掌握，实施分级管理的原则。1984年，中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部、财政部联合发文，重申政法部门编制实行统一领导，中央和省、市、区分级管理，这一体制一直延续至今。在行政实践中，由中央机构编制委员会统一核定公安编制总额，编制的分配则主要由公安部和中央编制委员会办公室共同核定，公安部负责提出分配方案，经编委审核同意后逐级下达到各省、自治区、直辖市编委办公室，专项使用。
核定全国公安机关编制总额，是国家对公安单列编制从宏观上进行控制和调节的基本手段。从现行公安编制管理体制看，公安系统无权核定全国公安编制总额，而是由中央编制委员会代表中央核定全国政法编制及公安专项编制的总额，公安专项编制属于国家政法编制单列，但是编制总额的核定不能随意扩大，否则造成机构人员臃肿就不能保证国家行政机关的效率；同时，行政编制与国家行政预算有着直接的关系，中央编委必须考虑紧缩行政编制以节省国家行政经费。
但尽管如此，公安部有时可以通过其他途径对全国公安警察编制的核定施加影响，例如，在某些时期，公安部可以根据国内治安形势的变化，从宏观上提出总体编制的规划以及急需设置新的警种和增加编制的计划，向中央专项申请，20世纪90年代以来，公安部陆续向中央提出过缉毒警、特警、和巡警增编的要求，都是在经过中央的通盘考虑后，最终采取了统一分配的方法加以解决。同时，公安部可以在中央编委下达编制总额或增编员额的前提下提出全国范围内的分配方案，公安部在历次分编过程中，都强调保证重点、保证急需的原则，尽量使警力向基层倾斜。
从地方层次来看，全国编制被分配到省级编办以后，再由省编办在全省范围内统筹分配。省级公安机关的增编要求由部门提出，但必须经同级政府批准，省编制部门核准执行，在核准过程中，必须考虑省级财政部门的缩编要求。值得特别指出的是，在省级编制的分配过程中，各级公安部门的领导权只能“向下一级”，具体来说，省级公安厅只能向省编办提出各市编制分配的方案供其参考，但省公安厅并没有权力影响县级公安编制的具体分配。对县级公安机关来说，要增加编制，必须同时得到上一级业务主管机关即市公安局与同级党委政府的同意。 然而，由于省级分配给各市的国家政法编制总量是固定的，因此各区、县为了争取更多编制，往往会与其他兄弟区、县展开竞争，但前提是必须获得本县、区政府与财政部门的支持。
1984年，中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部、财政部等多个部门联合发文，重申了政法部门编制的管理原则。从这一过程可以看出，中国公安警察专项编制的增减，仍然是多个“否决玩家”(veto players)参与所形成的的决策机制的结果。 在这个机制中，国家对公安专项编制的控制，一方面考虑国家财政负担的能力，需对公安编制所占行政编制规模的比重进行整体控制，从中央的立场来看，编制总额不能随意扩大，否则造成机构人员臃肿，既无法保证国家行政机关的效率，又可能增加国家财政超支的风险。
另一方面，在公安编制的核定与分配的过程中，牵涉到中央编办、中组部、财政部、人保部等多个部门，他们都拥有不同程度的否决权，国家对警察编制的增减，不仅需要考虑外部治安环境的变化，而且还要同时考虑行政效率、财政承担能力、意识形态等多方面的因素，在这些代表不同要求和立场、且各自拥有不同程度影响力的参与者们之间，要建立增减编制的共识，可能需要反复的磨合，消耗极高的交流成本。只有在共识达成之后，才可以照行政级别逐级定编下达。这样可以理解，为什么尽管公安部一再向中央提出增编，但是中国公安警察的专项编制总额在改革时期的增幅总是十分有限。
由于国家层次增加政法编织涉及的部门沟通成本太大，需要考量的因素太多，就导致难以通过集权决策的方式自上而下解决这个问题。20世纪90年代初，中国的执政党开始采取灵活手段，将警力发展的权力下放给地方党政决策者，采取一种变通的方式增加基层党政的决策自主性，以此应对地方社会安全形势的需要。
1992年，中共中央发布《关于加强政法工作，更好为改革开放和经济建设服务的意见》，这份文件规定，各地可以根据地方任务发展的需要，自由给政法部门增加一些编制。经济发达地区和其他有条件的地区，还可以由省、市、自治区采取适当措施，解决政法部门警力不足的问题。在此之前，公安编制由中央下达，一些经济较为发达的省份也可由省下达编制控制数，市、县（区）无权自定公安编制。但是这份文件出台后，市、县自定编制成为一个普遍现象，在地方，这部分警力被称为“以工代干”、“以工代警”，工资与福利均由地方承担，职能与地方正式编制人员无任何区别，在地方也被称为编制内人员。
这一政策的出台，实际上是针对警力发展的一个崭新的制度安排，是在不触动既有编制体制的情况下，通过变相放权的方式调动地方自主性和积极性，对原有的警力分配结构做出的重大调整。
各时期警力发展状况
中国到底有多少警力？这听起来是个简单的问题，但回答起来却并不容易。这既受到中国公安警察类别多样性的影响，也因不同时期编制集权与分权交错进行的制度安排增加了统计的难度有关。
新中国成立以来，国家专项公安警察编制主要涵盖了以下三部分：一是职业制人民警察，二是铁道、交通、民航、林业、海关缉私等双重领导的警察队伍，三是1982年以后成立的中国人民武装警察部队中间的公安边防、消防、警卫部队。除了国家专项公安警察编制之外，还包括了1992年之后经过中央授权的地方自建编制（简称“地方编制”）。
要统计中国警察规模的发展，务必要注意中国警察规模变化着的数字背后，包含了三个不可忽视的内容：一是国家逐步的增编过程，而是逐步把不同类别的警察纳入了统计口径，三是地方自建编制最终进入了国家统计口径。
在新中国成立初期，编制管理体制尚不健全，各省的编制办法也存在一定差异，据统计，建国初期全国第一次整编以后国家专项公安警察编制总规模约为70万左右，这其中职业制民警编制占了大部分。 同其他国家在建设发展过程中警察规模逐步增加的趋势不同，新中国在第一次整编警察队伍后，经历了多次缩编减员的过程。
改革开放时期，中国公安编制管理实行统一领导、分级管理的体制，对于统一人民警察体制、统一编制、统一训练，保证公安编制由国家控制逐步增加，保持公安队伍的稳定和管理，发挥了重要作用。表5-1罗列了改革时期中国国家专项编制职业制民警的规模发展情况。1978年，中国职业制人民警察68万人，1982年公安编制实行单列，根据公安部的数字，1982年职业制民警编制为658,000名。 但是当时是以现有的人数核定的编制，因为改革开放之前各省编制状况差异巨大，因此以这种方法核定编制很不合理。但是总的来看，80年代中期以后，国家专项警察编制有一个显著增长，根据《中国法律年鉴》给出的数据，1986年国家专项编制职业制民警60万人，1991年职业民警84万，有一个相当幅度的增长。公安部的数据则显示，1995年底，中央核定的全国各级公安机关专项编制民警总额为87万人，1996年统计的更为具体的数字是862752名。从1986年到1996年底，中央为公安机关共增编159900人。
《中国法律年鉴》的数据与公安部的数据稍有出入，可能个别年份的统计口径有变化。但是两项数据共同表明，国家专项民警编制的扩增主要发生在20世纪80年代中后期至90年代初期这一阶段。90年代初期以后直到新世纪初，国家专项编制民警数量增长十分缓慢。1991年专项编制职业制人民警察80余万，至1996年底这一数字仍然是80余万。《中国法律年鉴》显示2003年国家专项民警编制约为100万，这意味着，从1996年至2003年这一数字仅增长了10余万左右，而且主要分配给东部沿海省份，且新增数字数字主要反映的是针对部分新设警种的增编要求。
资料来源：1991年之前的数据来自中国法律年鉴编辑部，1993：964；1996年的数据来自公安部政治部与人事训练部，1997：68；2003、2004年的数据来自中国法律年鉴编辑部，2005：208。2004年数据是统计口径发生变化的结果，包含约42万地方编制。
至2004年，公安部公布了一组数据，截止到2003年中国警察总数为143万，这一数字比《中国法律年鉴》的数字多出约40万。公安部人事训练局在2005年对外又公布一组数字，截至2004年底，全国公有178万警察。 为什么几年间中国的警察数量发生了如此大的变化？这其中到底有多少是国家专项编制的职业制民警？事实上，这两个数字是统计口径变化的结果，一个数字将武警序列但是归公安部领导的边防部队、消防部队及警卫部队纳入了统计口径，另一个数字则是将前期地方自建编制纳入了统计口径。
1992年中共中央发布《关于加强政法工作，更好为改革开放和经济建设服务的意见》之后，地方自建公安编制得到了逐步发展。但是出人意料的是，由于90年代初期以来，由于同时存在国家专项编制和地方编制，而地方编制员额的数量完全由地方根据实际需要和财政支付能力制定，使得中央并未完全掌握各省自定编制的确切数字，也没有进行及时的跟踪统计。根据公开信息，直到新世纪以来，公安部才开始在全国范围内统一核定地方编制数量。
2003年11月20日至22日，公安部召开了第二十次全国公安会议，这次会议在中国公安发展史上具有里程碑意义，这次会议后，公安部开始积极寻求在自身的“角色突破”。2004年公安部首次开展了地方自定公安编制调查摸底和审核认定，初步统计出全国各地自定编制41.8万，24个省、自治区、直辖市按照规定程序，由省级编制部门进行了认定。
图5-1显示，截止到2004年，在41.8万自建警力编制中，中国各省每万人口地方自建警力编织的数量出现了很大的分化，广东、黑龙江、江苏和浙江分别排在前四位。
与此同时，通过对中国各省全部公安警力中间“国家专项编制”与“地方自定编制”的构成进行比较（图5-2），可以发现，就地方自定警力编制的比重而言，省份之间已然出现了较大差异。如处在改革开放前言的广东省，超过50%的警力来自地方自定编制，而内地一些省份只有很少一部分属于自定编制。
1992年中央授权各地方根据实际需要自定地方编制，变通性地避开了僵硬的编制管理体制，意图在于适应当时地方所享有的财政自主权，积极调动地方自主性，适应形势变化。从上述数据可见，地方自建编制的整体增长，反映了行政放权对于提高国家强制能力、适应社会转型发展需要所产生的正面作用，各省份之间自定编制规模所产生的区域差异，则反映出各地根据环境变化进行了灵活调整，这背后反映了各地区决策者意愿、不同经济发展水平、对外开放程度、财政支付能力以及各种外部压力变化等因素的影响。但是无论基于何种增长机制，这一制度所产生的实际效果，则无疑吻合了1992年中央提出的“根据地方任务发展的需要增加一些编制”的政策初衷。
表5-1和5-2同时还反映出，各地在警力整体增长的同时，分配失衡的现象日渐加剧，这可能是受到不同水平的经济发展与财政能力的影响。尤其是随着改革的深入，社会流动性增加，随着地方公安投入的本地收益下降，社会安全治理呈现出越来越多的“外部性”问题，这在理论上可能会降低地方政府增加警力投入的意愿，这在后文的地方调研中将得到进一步的印证。
2005年，中央取消地方自定编制，并通过一次性增编30余万将公安部初步核定的地方编制转为国家编制，这些警力大多落实到派出所和其他一线队伍（瞭望东方周刊，2005）。此外，公安部还透过政策制定对基层警务改革过程中的警力配置模式施加影响。 这些事实标志着最高公安业务领导机构在国家编制方面的影响力已有所加强，同时也体现了中央利用自身权威，通过实施规范化管理，向地方逐步垄断暴力资源、加强国家强制能力建设的意图。
2005年，在摸底调查的基础上，中央一次性给公安系统增加了30多万国家专项编制，这次增编主要是将地方自建警力转化为国家编制，这些警力大多已经落实到派出所和其他一线队伍。这是改革开放以来国家针对公安系统的最大规模的一次增编，但是这次增编并非意味着实际警力的增长，只是将此前已经实际存在的地方编制一次性转化为国家编制。但无论如何，这次增编从小的方面讲体现了公安部对于警力队伍建设的努力，也说明公安部在政法编制方面的影响力得到了加强；从大的方面讲，这次增编可以视作转型社会中“国家理性”的体现，在中国的现代法治国家构建的过程中，具有显著意义。
最后，我们来综合评估一下中国的总体警力规模，需要将国家专项编制中的职业制民警、地方自建编制以及专项编制中包括武装警察在内的其它编制类别等同时考虑进来。
图5-3是按照类别划分的中国警察队伍的总体构成情况。1978年，中国职业制人民警察68万人，至1986年中国有职业制人民警察60万人，其中治安警人数不足30万，但是新增武装警察60万人，共约120万左右 。1991年，全国职业制民警85万，武警62万，因此这一阶段全国警察总规模为147万。前文已引述《中国法律年鉴》的数据，1996年中国职业制民警约为87万，加上武警之后的总数量仍然在150万左右。直到2004年底，公安部公布截止到2003年中国政法编制的警力为143万，公安部人事训练局在2005年对外公布的数字，截至2004年底全国升至178万警察。如何综合上述分析，可以推测：2004年的143万的数字应当是不含地方自建编制的职业制人民警察，同时加入了武警中间的公安边防、消防、警卫部队，以及铁道、交通、民航、林业、海关缉私等双重领导的警察队伍。全国武警力量从1980年代以来一直维持在60万左右，但是只有边防、消防和警卫三部分归公安机关管辖，这一部分警力大约有20-30万左右，另外的40万由中国人民解放军武警总部管辖，显然未计算在内；而铁道等业务警察的数量不会超过20万，这说明2004年的时候中国的国家职业制民警大约90万-100万之间。比1991年的时候增加了仅10余万。2005年178万的数字，则是将45万地方编制中间的30余万一次性转为国家政法编制的结果。由于约40万地方自建警察仅有30万得到转变，应当还剩余10余万地方自建编制，如果把这一部分计算上，中国的总警力接近200万。如果把归属武警总部管理的40万武装警察全部计算，那么今天中国所有类别的国家正规警力规模约为240万。
中国算不上“警察国家”
根据一项普遍使用的国际标准，依据人口均摊的警察人数是衡量一个国家强制能力的重要指标。美国学者沃克（Samuel Walker）在《美国警察》一书中依据经验分析提出，如果一个国家的警察数量低于每万人口25名，那么这个国家的强制体系在维护社会稳定方面就难以具备基本效力了。
从中国的情况来看，在任何时期距离这个所谓的国际标准都相差甚远。20世纪90年代中期，按照当时各级公安机关职业制民警专项编制87万计算，平均每万人口警力配备数字为7.4，而同年全世界范围内每万人警察人数约为35。 但是，这一数字仅按照中央核定的职业制民警数量计算的，如果按照包含武警在内的宽口径警力计算，全国每万人口警力也仅仅为11人。不过，这一时期中国城市地区的警察相对数量并不算太低，1995年，北京市每万人口警察数量为35，上海为26.9，天津为万分之23.6，全国地市级每万人口警察数量平均值为17，但是到县级，每万人口警力比重比就低至5了。
另外一项相对指标是警察所管辖公民人数的合理范围，从这项指标来看，1991年世界平均水平是一个警察平均管辖500个公民的安全， 而中国在1991年这一数字达到1400，这意味着，根据这项所谓国际标准，中国公民所拥有的相对强力资源落后于世界一般水平。 按照2004年以后中国宽口径的警力数字与人口关系的比较，平均每一个警察折合管辖人口接近800人，但是由于中国人口结构的极大不平衡，在社会转型剧烈的城镇地区尤其是东部沿海地区，这一数字显然会更高，折射出中国公安警察所承受的巨大管治压力。
2004年，平均每万人口警察数量的一项国际比较，中国每万人口警察数量已经增长至11。图5-4是2005年中国各省按照每万人口平均实际警力的数量，这一数字同时包括国家政法编织职业制民警与地方编织民警的总和，可以看到除了西藏作为一个特殊情况之外，只有辽宁、黑龙江和广东三个省的每万人口警力超过了15人。截止到目前，如果按照国际通行的标准即只根据职业制民警的数量计算——这是公民在日常生活中能够在街头巷尾和公共场所接触到警力，中国每万人口警力为12，这一相对规模仍然大大落后于世界平均水平，甚至落后于一些普通发展中国家（图5-5）。如果按照最宽口径240万计算，中国实际每万人约有警力数量18人左右，仍然落后于大多数国家。
在当代西方国家，尤其是海外研究中国问题研究专家的眼中，中国是一个“警察国家”，并据此给中国贴上一个“威权主义”表标签，像一块狗皮膏药一样糊住了中国的国家形象。但是从上述分析来看，这样的认识是站不住脚的，是不符合中国实际的。也有不少西方理论认为，一党长期执政的政体更容易产生庞大的警察武装，但是中国的案例似乎并不支持这样的看法，政权类型与警察力量发展之间的关系似乎令人怀疑。
从以上分析来看，改革开放二十几年间，中国的警力虽然缓步增长，但是整体规模仍然算不上一个所谓“警察国家”，甚至从相对规模来看要远远落后于其他发展中国家，更遑论与西方发达国家相比较了。事实上，无论是基于理论还是经验，中国在改革时代的警力增长与管治任务之间的关系极不平衡。
考虑到中国犯罪率的上升幅度——就刑事犯罪的数量来看1999年是1984年的4倍以及98年以后暴力犯罪的成倍增长——以及因人口流动使行政管辖范围相对扩大的事实，中国在改革时期发展起来的国家正规强制机构所负担的社会管治负荷，其实是在成倍地增加，因为刑事案件的数量与警员人数的比率通常作为衡量一个国家警员工作负荷的标准，它与国家的强制与威慑力成反比， 在这个意义上，中国的国家强制能力与改革开放初期相比，不是增强了，而是下降了。
但是与此同时，我们又必须要承认，以警力为代表的中国国家强制能力的发展变化，又展示了极强的适应性。由于一种特殊的分权化制度安排，使得中国在发展社会主义市场经济的初期，就赋权给地方获得了增加警力的自主权，极大地增强了国家的“适应性反应”（adaptive response）能力。
本文节选自樊鹏《社会转型与国家强制》第一章。