政府引导基金与产业引导基金的设立、运作管理实操以及其投融资创新运用、风控、 案例解析实战高端研修班
2017年2月11-12日·北京
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【重磅】人民日报：警惕地方政府换“马甲”借钱
“防风险”是2017年我国经济领域的关键词。中央经济工作会议提出，要把防控金融风险放到更加重要的位置。近年来，风险点在各个市场时隐时现，包括地方融资平台风险、银行业不良贷款风险、保险业跨市场投资风险、债券市场信用违约风险等。
随着新《预算法》出台，地方政府举债行为得到规范，但短期内地方融资平台清理和转型仍面临较大困难，一些地方开始通过PPP、政府基金变相融资、违规举债，导致政府隐性债务风险增加。对此，“人民日报经济社会”公号（ID:rmrbjjsh）记者进行了调查采访。
地方债务风险来自哪儿？
前几年，融资平台四面开花，地方政府“借道”举债，导致政府债务快速上升。2015年已有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。
“我国政府债务风险总体可控，但局部地区的风险不容忽视。”财政部预算司副司长王克冰说，截至2015年末，全国地方政府债务16万亿元，中央政府债务10.66万亿元，政府债务负债率为38.9%。预计截至2016年末负债率不会出现大变化。从国际上看，发生债务危机的国家，基本上债务水平都远远超出“警戒线”。比如，希腊当年就是政府债务率在125%左右时出了问题。
“从总量看，我国政府债务规模不仅低于60%的国际警戒线水平，也低于国际上50%的一般债务水平。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建认为，需要关注的是，在经济下行压力下，一些地方财政收入面临较大不确定性，局部地区的风险将更突出。
地方债务的风险到底有多大？
2015年底，全国人大常委会部分委员的调研结果显示：我国有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%，少数省份债务率也超过100%。财政部通过风险评估，将全国90多个市、300多个县纳入风险预警名单，还有部分省、市、县被列入风险提示名单。
这些风险是怎么形成的？
“主要是2014年底之前，一些地方存量债务积累过多，加之自身财力有限，导致债务率居高不下。”中国财政科学研究院院长刘尚希说，前几年，地方发展冲动夹杂着政绩冲动，融资平台四面开花，地方政府“借道”举债，导致政府债务快速上升。
财科院课题组对地方财政经济运行情况的调研结果显示，以中部的湖南省为例，前些年，政府性债务累积规模较大，但由于财政收入放缓、支出快速增长，政府债务日渐沉重。到2015年底，全省政府性债务达2847.69亿元，融资平台是举借“主渠道”。
“截至2014年底，全国地方政府存量债务达15.4万亿元，大部分是通过融资平台举借的。” 王克冰介绍，2015年1月1日起，新预算法生效，明确规定地方政府举债只能发行政府债券，不得以其他任何方式举债。这意味着，地方政府通过融资平台举债，再也行不通了。
针对局部地区风险较大问题，去年国务院印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，要求地方加强预警监测，不仅要监测地方政府债务，还要监测地方中长期支出事项如政府购买服务、PPP，切实防范区域性和系统性风险。
融资平台的新债谁来还？
“子债父不还”，谁借谁还、风险自担，企业债务不得推给政府。2015年以后，对于融资平台债务，地方政府不会“兜底”，不承担偿还责任。
“前些年地方政府举借债务，主要靠融资平台。通过融资平台举债融资，一个突出问题是运作不够规范，融资规模迅速膨胀。”山东省财政厅负责人介绍，这两年该省已对融资平台公司债务全面清理，剥离融资平台公司政府融资职能、关闭空壳类公司等，进一步消除风险隐患。
地方融资平台并不是一个法律概念，它的真实身份就是企业。其特殊性在于，大股东是地方政府，成立的目的也是为政府项目融资。“尽管如此，地方融资平台公司举借债务，依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任。”财政部有关负责人强调。
但不少金融机构似乎并不这么看。某银行分支机构负责人坦承，面对经济下行压力，资本收益率在下降，找到好的投资项目不易。把钱借给融资平台，有地方政府作背书，资金安全收益有保障。“融资平台是政府开的，总不能赖账吧？就算将来融资平台出了问题，后面还有政府这个大股东呢！”
那么，把钱投给融资平台公司，如果将来融资平台没钱还，是不是地方政府要“兜底”，替它把钱还上？
“可以肯定地说，这种想法纯属主观臆断，或者说是一厢情愿。”王克冰提醒，2015年以后融资平台的债务，政府不会“兜底”。金融机构在给融资平台公司放贷时，需注意风险。
去年，国务院发布意见，明确规定政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要做到谁借谁还、风险自担。融资平台是企业，政府不能通过它举债，否则就是违法行为。
然而，在这些规定面前，一些银行、信托、基金等机构耍“小聪明”，借钱给融资平台企业时，又加上一道“保险”，要求地方政府出具“担保函”。有的地方政府迫于压力，以出具担保函、承诺函、安慰函等形式，对融资提供担保。
实际上，类似担保是违法的，也是无效的。去年，财政部对部分金融机构进行核查，确实发现有要求地方人大或政府担保承诺的情况。对于查出的违规担保问题，财政部已对有关地方问责，并要求其整改。同时，财政部要求金融机构不得强迫地方政府担保，也不得接受这样的承诺。“今后，地方政府债务监管的高压态势将持续，对地方政府违法违规举债行为，将发现一起、问责一起。”王克冰说。
还有不少人关心：2015年以后，融资平台的债务与政府无关，那之前通过融资平台举借的债务怎么算？是不是政府也不认账了？
这个不必担心，财政部已有明确说法。2014年底之前的存量债务15.4万亿元，地方政府是“认账”的。对于这些债务，允许地方在3年左右过渡期内，逐步发行地方政府债券进行置换，纳入预算规范管理，分别到期偿还。
截至去年9月底，全国累计发行置换债券7.2万亿元，减缓了地方政府集中偿债压力和利息负担。初步匡算，2015年和2016年累计，地方节约利息支出6000亿元。
怎么遏制地方借钱冲动？
财政缺口大，只能靠变通手段弥补，一些融资平台开始以政府购买服务的方式，继续为政府提供融资服务。应当避免产生新的“政绩工程”负债。
记者在采访中了解到，目前，一些地方政府部门仍存在违法出具担保函的情况，以及通过伪PPP或政府违规购买工程服务等变相举债。
湖南省在清理、规范地方政府融资平台后，一些市县仍出现了违规举债、变相融资问题。比如，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等，导致政府隐性债务风险增加。“去年前三季度，湖南省财政收入增幅仅4.77%，支出增幅却达到18.8%。一些县里缺口更大，只能靠变通手段来弥补。”湖南某县的财政工作人员道出实情。
国务院办公厅印发的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定，政府不得回购其他出资人的投资本金，不得承诺最低收益。但江西省武宁县的一个PPP项目，因社会资本有回报率要求，在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资，存在风险点。
由于地方“发展依赖项目，项目依赖融资”的现象普遍，地方融资平台短期内清理和转型面临较大困难。各地融资平台的转型也是“各显神通”，一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，继续为政府提供融资服务。这种“换汤不换药”的改革，或将为未来政府债务的增加带来隐患。
“作为积极财政的重要手段，适度举债可以加快地方经济发展，但超出还款能力过度举债会增加地方财政负担，引发财政风险。”胡怡建认为，政府盲目为融资“兜底”，银行把融资平台信用等同于政府信用，盲目为融资提供支持，导致地方融资平台成为主要风险点。随着地方财政收入增长放缓，一些地方的债务风险会更突出。
无论是以前政府融资平台的问题，还是现在PPP、政府引导基金的乱象，其根源都在于地方政府伸手要钱的冲动。不改变发展理念和思路，即使解决了老问题，仍会出现新的风险点。
胡怡建认为，防范和化解地方债风险，当前的主要任务是消化存量、控制增量，保持政府债务的合理规模。同时，扎牢制度“笼子”，将地方政府债务全部纳入预算监督，进行阳光化管理。还要有效转变政绩导向和发展方式，将债务管理真正纳入干部考核评价，避免产生新的“政绩工程”负债，从根本上遏制地方借钱的冲动。
原文刊登于《 人民日报 》（ 2017年02月06日18版财经纵横版）
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主讲嘉宾：知名地方新兴产业(引导)基金总经理，20余年金融从业及高级管理经验，曾任职于多家地方政府产业基金主要负责人、外资投资基金中国区高管、上市公司高管、大型产业金融集团高管。（时长：6小时）
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