邵鸿：进一步推动西部教育发展的建议

8月11日，首届“中国西部教育发展论坛”在甘肃天水举行。

8月11日，首届“中国西部教育发展论坛”在羲皇故里甘肃天水举行，本届论坛主题为“用教育阻断贫困代际传递”，旨在聚焦西部教育发展中的热点和难点问题，推动西部地区教育发展，为西部地区消除贫困、建设小康社会贡献力量。

全国政协副主席、九三学社中央常务副主席邵鸿出席本次论坛并做主旨演讲。邵鸿指出，党和国家对西部教育工作高度重视，西部地区教育事业快速发展，取得显著成绩。与此同时，工作中还有不少短板，如缺少系统性、前瞻性和科学性的教育总体布局和统筹规划；师资队伍建设存在结构性缺员、专业素质亟需提升等问题。

邵鸿认为，应进一步加强统筹规划，科学推进西部教育发展。着眼长远，建设相互衔接、协调有效的教育体系，着力解决好学校布局集中与分散的矛盾，科学推进职业教育的发展。建设完善有效的师资供给和培养体系，推进师范院校建设和招生改革，建立教师编制动态调整机制，进一步提高教师待遇，增强教师培训实效。重视寄宿制学校条件改善和学生心理健康，同时充分释放民办教育活力增加教育供给。

九三学社中央常务副主席 邵鸿

【发言选摘】去年以来，我和部分同事、专家先后赴新疆、甘肃、宁夏、青海、四川、贵州、云南、内蒙古等省区，就西部教育发展问题进行调研。我们深刻感受到中共十八大以来，党和国家高度重视、正确决策，各省市区政府积极努力、扎实工作，西部教育出现了“四个前所未有”，即：支持政策之多前所未有,投入力度之大前所未有,办学和师资条件改善之显著前所未有,教育事业发展之快前所未有的大好局面。总体看，西部人民群众教育获得感显著增强，“有学上”问题已得到较好解决。教育为西部经济社会发展提供了人才保证和智力支持，也为民族团结和社会稳定发挥了难以替代的重要作用。西部教育前景美好，大有希望。同时我们也看到，受诸多历史和现实因素制约，西部地区特别是“三区三州”教育发展不平衡不充分问题仍然十分突出，还有不少短板需要尽快补齐，还有一些突出问题需要久久为功，研究解决。特别是面对新时代教育改革发展的新要求和人民群众日益增长的对高质量教育的新期盼，西部教育面临着从“有学上”到“上好学”转型升级和实现教育现代化的新挑战，需要进一步精准聚焦、精准决策、精准发力。一、精准决策，加强教育发展的统筹谋划在国家政策、资金大量投入，力图尽快解决西部教育发展短板的背景下，缺少系统性、前瞻性和科学性的教育发展布局和总体谋划，影响发展、造成浪费甚至新的失衡，是西部地区非常值得关切的问题。这主要体现在：一是集中办学“一刀切”。很多地方按照一种模式推行集中办学，大量停办基层学校和教学点，农牧民子女难以就近上学并增加了家庭支出，同时加重了城市“大班额”问题。有的地方乡镇也未设小学，甚至发生了因实行高中集中于州府，学生不得不到高海拔州府就读，群众怨言很大又不得不恢复县办高中的事情。二是配置资源欠统筹。有些地方忽略本地条件和人口、需求变化趋势和既有教育资源，未经科学测算增设学校或提升办学层次，学校教师、生源不足，办学效益差，又制约了所在省区、地市优质院校作用发挥和建设发展。有的地方学校规划建设滞后，扶贫异地搬迁学生转移就学困难。三是不同类型教育发展不协调。专业师范教育有弱化趋势，区域教师队伍建设支撑不力。有些地方急于推进职业教育，缺乏统筹考虑，强压普职比，导致职校布局、结构不合理，水平低下，社会对高中教育的强烈需求得不到满足，有的引起较大负面反应。民办教育欠发展，多元化教育供给不足。四是长远发展少前瞻。虽然各省区都有教育发展规划和一些专项规划，但存在着缺少深入研究和正确预判，不够系统和科学的现象。上面所列问题，实际上多与此相关。又如为解决师资紧缺问题，不少地方大量引进专业素质相对较低的特岗教师，忽略师范教育及定向师范生培养，虽可济急，但也对未来师资队伍优化带来了不利影响。因此我们认为，着眼长远，统筹谋划，科学推进，努力建构相互衔接、适应需求、协调有效的教育体系和政策措施，是当前推动西部教育发展的关键。为此建议：国家教育行政主管部门将推动、指导西部省区做好区域教育发展和现代化规划作为一项重要工作抓实抓好。西部各省区应根据国家《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》等重要文件的总体部署，结合本省区推进教育现代化实施方案和“十四五”规划的制定，做好本省区教育发展规划。规划既要坚持问题导向，聚焦薄弱环节、着力补齐短板，更要统筹全局，衔接国家重大战略和区域经济社会发展相关规划，综合考虑人口、产业、城镇化和社会发展变迁趋势，各级各类教育现实条件和需求状况，本异地办学和联合培养、对口帮扶等教育资源的充分利用，公民办教育均衡发展等多方面因素，精准谋划教育布局、资源配置和实施举措。同时，省区也要切实推动和指导市州做好地方教育发展规划。以此为区域教育快速健康发展，建设适应地方经济社会发展需求的现代教育体系奠定坚实基础。几点相关建议：一是进一步加大投入。西部教育发展仍然迫切需要扩大教育资源供给。由于西部经济基础差、深度贫困面广、财政自给能力弱，财政支出主要依靠上级特别是中央财政转移支付。以县级财政教育支出自给率为例，四川最高不过18%，青海最低仅有4%。因此，国家必须继续加大支持西部教育发展的力度。投入西部的教育资金，应坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”，进一步向困难地区和薄弱环节倾斜，一方面要继续加强硬件建设，特别是义务教育学校标准化建设，全面改善薄弱学校基本办学条件，同时要加大对扶贫异地搬迁地学校、寄宿制学校、教师周转房、学校信息化等建设的支持；另一方面，投入重点要从“硬件”向“软件”转变，逐步增加用于教师队伍建设的比重。对特殊困难区域，还应进一步减少地方对中央专项教育投入配套。二是着力解决好学校布局集中与分散的矛盾。各地广泛推进集中办学，实际上是教育资源供给不足和城镇化加速背景下的必然之举，有其必然性和合理性，但关键要把握好度。要进一步明确要求集中办学集中层级不能过高，也不能一刀切，允许因地因校制宜，留有过渡余地，同时加强小规模学校和教学点建设。随着教育资源增加在有需求的基层乡村还还应适当增设学校或教学点。我们特别建议国家总结推广甘肃省乡镇教师走教经验，这一模式既可有效缓解分散办学和教师不足的矛盾，又有利于稳定教师队伍和应对乡村人口、学生逐渐减少问题，具有较普遍的推广价值。三是科学推进职业教育发展。当前国家高度重视职业教育，做好统筹谋划、科学推进更为关键。关于职业教育学校布局，当前尤应注意避免简单铺摊子，加强资源整合集中，办好优质中高职，减少低水平办学。拓展职教空间，用好内职班、联合培养和对口支援等机制。推广四川“9+3”免费职业教育经验，吸收民族地区更多初中毕业生到大中城市接受中职教育。鼓励支持优秀职业教育机构异地办学，包括设立分校、托管办学、联合办学和建立职教飞地等。合理确定职普比，不宜不切实际地提高职教比例，更不能用简单限制高中入学率来达此目的。因势利导发展高职和应用型本科学校，适当增加本科职业教育院校，支持符合条件的技师学院纳入高等学校系列。二、精准聚焦，加强教师队伍建设教师是立教之本、兴教之源。尽管近年来师资队伍建设力度显著增强，但师资仍是制约西部民族地区教育质量提升和发展的主要瓶颈，要实现教师“招得来、下得去、留得住、教得好”，还需要付出很大努力。一是教师结构性缺员问题突出。据测算，“三区三州”135个深度贫困县专任教师缺口达6.69万名，其中幼儿园缺口最大为5.67万。从学科看，音体美、科学、心理辅导教师缺口较大；藏区、新疆双语教师特别是双语理科教师紧缺，新疆中小学、幼儿园不能胜任国语教学的教师7.86万名，占全区专任教师的24.23%，南疆四地州情况尤为突出。基层教师“招不来”“留不住”问题仍很严重。青海某县以年薪15万元从浙江招聘30名中学教师，不到3个月全部返回原籍。有的地州投放的特岗教师计划数年无人报名，某县中学8年间流失教师170多人，学校现有教师也是170多人，相当于轮换了一遍。二是教师专业素质亟需提升。教师学历和专业能力整体偏低，“教不好”的问题突出。一些地方临聘、实习、支教、特岗教师比例过高。有的地区非正式教师占比近40%，有的50%左右教师为非师范类学校毕业生，有的县累计招收特岗教师达1.3万名。专业素质较好的公费定向师范生培养规模太小，有的省区近三年每年新增教师均超过8000人，其中公费师范生平均仅400余人；有的地区近三年补充的2.6万名教师中，公费师范生仅占5.4%，能到基层学校的更少。有的省则至今尚未开展公费师范生培养。三是教师待遇仍需进一步提高。西部各地教师平均工资一般已不低于当地公务员水平，但仍不足以充分保障教师队伍的稳定和素质提升。全国教龄津贴标准30多年未调整，每月3—10元起不到激励作用。教师周转房普遍短缺，如和田地区新聘教师周转房缺口就达1.3万套，各地反映较为强烈。高原地区十分艰苦，教师特惠保障政策需要进一步增厚。四是幼师编制问题亟待破解。2010年以来，西部地区学前教育迅猛发展，成绩非常显著。但受国家政策约束，公办幼师无编制来源，四川凉山、阿坝、甘孜三州合计缺编1.8万多个。合格教师为编制所困无法进入，公办园只能占用义务教育编制，同时大量聘用临聘人员，后者工资通常仅有1000—1500元，这不仅使乡镇幼儿园“两教一保”难有长期保证，而且产生了新代课人员问题。幼师编制已成为制约学前教育可持续发展最主要的因素。五是师资培训还应加强。有专家对154所西部农村小学跟踪研究发现，目前的教师培训基本没有提高学生的学业表现。“国培”“省培”计划培训覆盖面有限，培训针对性不强，外地教学经验在西部难以复制，效果不够理想。不少县市缺少教师发展中心、教师培训机构或者力量薄弱，难以有效开展和指导教师培训。加强西部地区师资队伍建设，应努力建设一套完善有效的师资供给、使用和培养体系。我们建议：一是大力推进师范院校建设和招生改革，优化师资来源。重视和加大对西部师范教育的支持力度，重点支持若干所西部师范大学建设，适当增设或改建师范院校和专业，改善办学条件，提高教学质量。推广湖南等省的经验，较大幅度扩大部属和省属师范院校公费师范生定向招生规模。在市州一级实行免费师范教育，吸引优质生源报考师范院校和师范专业，充实乡村教师来源。恢复提前批次录取，完善定向培养等制度，避免师范院校招生标准降格以求。逐渐减少特岗教师招聘数量，规范非师范生从教，严格准入门槛和入职前培训。二是着力解决深度贫困地区幼师编制难题，建立教师编制动态调整机制。国家应尽快出台学前教育编制标准，并采取超常举措确保西部地区能够按标准配齐配足幼师。同时也要出台政策，对乡村小规模学校和教学点按照班师比核定编制。省区应加大跨部门、跨区域、跨行业的编制调配力度，统筹使用空余事业编制，落实“县管校聘”等举措。以县为单位增加教师机动编制，用于补充紧缺学科教师。给予教育主管部门和学校更大的用编自主权，使各地能因地制宜配置教师，缓解和解决编制难题。三是进一步提高教师待遇，加强关心关爱。落实国家要求，确立公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位。完善教师待遇保障制度，健全中小学教师工资长效联动机制，提高教龄津贴到每年200—500元左右。统筹调控地区工资关系，调整提高“三区三州”待遇相对较低地区的补贴标准。国家“十二五”期间在边远艰苦地区实施农村学校教师周转宿舍建设项目效果很好，建议“十四五”期间恢复周转房建设，同时把乡一级中小学和幼儿园教师住房纳入保障性住房范围，由县市区政府统一解决，让乡村教师住有所居。在高寒地区还应实施增加取暖费、为教师宿舍加装供氧设备、允许合规提前退休等政策，鼓励教师长期从教。增加转移支付，保障“三区三州”学前教育临聘人员实现同工同酬。四是进一步增强教师培训实效。强化中小学校长培训培养，为西部地区注入先进教育管理理念。完善“国培”“省培”计划，培训方式由“走出去”的短期集中培训转变为“请进来”的中长期实地指导为主，提高培训的指导性和针对性。全面推动校际交流与合作，建立城镇名师与乡村教师结对帮扶长效机制，开展“浸入式”的教学示范，推动教学指导对口帮扶由点到面逐步深入。加强信息化建设和运用，提升线上培训效能。加强培训效果评估，对“国培计划”进行独立的第三方评估，以便有针对性地改进培训计划和培训模式。健全地方教师职业发展支持体系，建设并发挥好市县教研室、教师发展中心作用。三、精准育人，提高学生综合素质要实现“上好学”的转型升级或更高水平、更有质量的教育普及，从学生方面看，以下问题是当前西部教育必须更加重视和予以解决的。一是寄宿制学校生活条件需要进一步改善。在集中办学的大趋势下，部分寄宿制学校条件较差，床位不足导致学生打通铺和校外租房，取暖、澡堂等生活设施简陋，家校交通存在隐患。二是生理心理健康水平亟待提升。西部民族地区孩子身体发育迟缓，普遍低于全国平均水平。以某州采样调查为例：2所藏族小学四年级男女生身高均值分别低于77%和66%的全国同龄人，体重均值低于67%和62%的同龄人；1所傈僳族小学四年级男女生则分别低于89%、63%和94%、65%的同龄人。尽管这些学校早已实施营养改善计划，但营养水平还是相对低下。此外由于留守儿童比重大，又普遍过早进入寄宿生活，缺少亲情陪伴和家庭教育，西部学生心理问题逐渐上升，调研中多所学校反映亟需补充心理辅导教师。校医更是普遍没有配置。三是国语教育仍然存在短板。学好普通话是民族地区孩子改变命运的“金钥匙”。但据统计，全国0—6岁不通普通话的幼儿和青壮年劳动力还各有500万人，主要集中在民族地区。调研中看到，有的少数民族聚居区仍采取民语为主的双语教学模式，学生至小学二三年级才接受每日一节课的国语教育。不通普通话不仅影响儿童接受教育，而且阻碍青年就业和融入现代社会。如有的自治州现有1.5万名少数民族大学毕业生待业；有的自治区因就业不畅要求各级机关事业单位拿出15%指标招录民语授课大学毕业生，落实仍有困难。为此建议：一是继续加强寄宿制学校建设。建议全面改薄工程到期后继续保留相关资金，重点支持学校建设，特别是寄宿制学校校舍、宿舍、食堂、澡堂等设施建设。为远距离学生提供必要的回家返校支持。采取专兼结合的方法，推动校医配置。二是推动营养改善计划提质升级。目前营养改善计划补助标准为2014年确定，考虑经济社会发展、物价上涨和民族地区贫困程度较深、财政困难等因素，建议调整完善学生营养改善计划，统一制定营养膳食补助国家基础标准，在西部民族地区将现行义务教育学校营养改善计划标准提高到每人每天8元。在“三区三州”，还可向学前阶段延伸。三是重视和加强中小学心理教育。增加培养和补充心理辅导专业教师，鼓励在职教师进修取得心理咨询资格证。重视幼儿早教和启智训练，指导家长开展亲子活动。四是进一步推进推普工作。鼓励民族地区与时俱进改进双语教学模式，推广四川、新疆“学前学普”工作经验，增加民族中小学国语教学课程课时。充分发挥普通话水平测试（PSC）和中国少数民族汉语水平等级考试（MHK）在升学、就业等方面的作用，视情提高达标门槛。开展推普教学质量监测和评估，提高推普工作的质量和水平。四、精准借力，发挥民办教育优势鼓励社会力量兴办教育，不仅是新时代全面深化改革、增加教育供给的客观需要，是国家的法律要求和既定政策，客观上也有助于减轻地方教育财政支出压力，缓解公办师资紧缺的现实困难，促进产教融合与校企合作，意义十分重大。但民办教育不发达是西部教育的显著短板。2018年全国民办教育学校和学生占比分别为35.37%和19.49%，相比之下西部明显偏低,如宁夏占比19.82%和14. 23%，云南18.67%和12.33%（2017），新疆7.31%和4.68%，有的自治州民办幼儿园仅占2.07%，民办中小学仅占1.72%。相对而言，西部一些地方政府发展民办教育意识较为淡薄，即使在非义务教育、职业教育和技能培训这些更适合民办的领域，宁愿举债办学，也不支持民办院校进入和发展。民办学校办学审批较难；多数职业教育院校得不到与公办院校同等的生均经费支持；职业技能培训补贴实行“先垫后补”，获取程序繁琐，培训成本又居高不下，民办培训机构缺少积极性。为此建议：一是创新体制机制，充分释放民办教育发展活力。建立公开、透明、规范的民办教育准入、审批制度，综合运用金融、财政、土地等政策组合，鼓励社会力量办学，加快形成多元主体办学格局。在发展公办幼儿园的同时，应积极鼓励公办民助、公建民营等混合办园模式，推动普惠性学前教育发展。甘肃通过公建民营幼儿园的举措使学前教育迅速发展，2018年三年入园率达到92%，超过全国平均10个百分点，这一经验值得借鉴。同等支持义务教育阶段非营利民办学校，鼓励建立适应信息化时代特征和社会需求的新型学校。对民办职业院校，比照公办校同等予以生均经费支持。鼓励和引导民办职业技能培训机构积极参与贫困地区新型职业农民培育和农民工技术提升培训。进一步完善就业培训资金管理办法，简化培训补贴手续。二是鼓励和支持民办院校西部帮扶。鼓励支持优质民办职业院校参与东西协作，深化对口帮扶，实施订单、定向、实地精准职业教育和培训。推动东西部民办高职院校建设教育联合体，广泛开展合作交流。允许东部优质民办中职院校突破户籍等招生限制，扩大西部招生规模，承接内职班、内职生，实现东部剩余职教资源与西部旺盛职教需求有效对接。三是引进用好教育服务企业和教育公益组织。近年国内已出现一批实力较强的民办教育服务企业。作为一种新型教育供给，政府应重视利用和支持相关企业经营，搞好放管服，借助其较高水平的教育资源与服务，助力西部学校克服师资、课程和实习等短板，提高教育水平。支持教育公益组织到西部开展支教助学和助力教师队伍建设。

（文章来源：中国教育三十人论坛）

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