中国殡葬服务：核心问题与发展思路
郭 林
选自《新华文摘》2020年24期
“殡”与“葬”
殡葬包括“殡”和“葬”两部分：前者一般指逝者下葬前的各种悼念仪式及活动，后者则指逝者入葬过程及后继的祭祀活动。其为人生的最后一程。事关殡葬的服务包括遗体接运、遗体消毒和冷藏存放、遗体火化、骨灰寄存、墓地和殡葬用品供应等方面。在具体国家或地区，合理的殡葬服务制度能够解除社会成员人生的最后之忧，并在整个社会形成关于殡葬的稳定安全预期。当前，我国的殡葬服务制度远未成熟，导致殡葬服务提供乱象丛生，并引发社会矛盾，激发了人们对人生最后一程的后顾之忧。为此，本文从厘清殡葬服务的制度定位出发，在剖析我国殡葬服务核心问题的基础上，结合我国具体国情提出构建合理殡葬服务制度的政策建议。
一、殡葬服务应当成为社会保障体系的有机组成部分
（一）殡葬问题已成为人生后顾之忧
我国传统殡葬伦理重视死者的肉体和生者的精神及对死者的遗体处置，强调葬礼仪式，认为殡葬沟通死者与生者，生者的面子通过死者殡葬体现。
在丧葬活动实践中，传统宗族作为以血缘为联系方式的族群共同体，形成的根本条件是人们具有共同的祖先，故祭祀祖先和老人去世是族内的大事。在现代社会，传统宗族在安排生产、经济帮扶和生活保障等方面的功能大幅弱化。但是，逝者的殡葬活动仍是一个家庭和家族的重大事宜，发挥着凝聚家族和基层自治的重要作用。无论是简丧薄葬还是隆丧厚葬，都需要通过殡葬服务以及与之相关的公墓等殡葬设施来完成殡葬活动。而获取殡葬服务和使用殡葬设施需要充足的资金支撑，这对每个人而言是一项必然会发生的经济支出，是对逝者家庭经济收入的一项消耗。同时，配偶、成年子女等近亲属的去世，会给遗属的物质和精神生活带来很大风险。因此，殡葬问题已经成为人生的后顾之忧。
（二）为什么要将殡葬服务纳入社会保障体系
第一，死亡风险的社会化要求将殡葬服务纳入社会保障体系加以建设。工业革命之后，随着社会分工细化，人们在养老、医疗等方面的风险之社会化特征日益显性化。这种情况发展至19世纪末，使人们面对的风险更多由社会原因造成，而社会风险的应对主要由社会保障机制来完成。同理，人们的死亡风险也不可避免地受到了社会因素（如污染性工业生产扩张与公共政策不力导致的生存环境恶化、医疗体制不健全引发的疾病治疗条件不佳、应对公共卫生事件“一刀切”政策造成的次生灾害等）的影响，是一种典型的社会风险，故此针对逝者的殡葬服务应纳入社会保障体系的范畴。
第二，遗属的生活困境风险需要由社会保障机制来化解。抚育子女的丧偶者、逝者未成年遗属、老年丧偶者、女性丧偶者是化解遗属生活困境风险中需重点关注的群体。如果缺乏来自配偶的经济转移，大量的遗属特别是老年女性或逝者的未成年子女很容易陷入贫困，遭遇依靠个人无法摆脱的生活困境。为有效应对这一普遍的风险，需要发挥以化解社会风险为主要功能的社会保障制度的作用。遗属照顾未成年子女，逝者未成年子女的健康成长，女性比男性更多从事的养老、育儿等家务活动，均发挥稳定家庭和社会整合的重要作用。用社会化的遗属保险和社会救助机制来认可这些家务活动的社会经济价值，应对遗属的生活困境风险，是促进家庭关系融洽和社会经济发展的重要路径。总之，当广大社会成员死亡风险发生时，如何有效弥补殡葬服务费用、妥善安置墓地、让逝者得到有尊严的安葬、保障遗属生活等问题会凸显，这些问题的解决是包括殡葬多元筹资和殡葬设施社会化运营等社会保障机制的任务。
（三）将殡葬服务纳入社会保障体系之依据
1.社会保险是支付大众丧葬费用与保障遗属基本生活的关键机制
典型国家针对具有雇佣关系的社会保险参保者，遵循权利与义务相结合的原则，将丧葬费用和遗属基本生活保障纳入社会保险的支付范围。在丧葬费用支付方面，德国针对绝大多数社会成员，通过以雇佣为基础的社会保险，辅以体现个人和家庭责任的丧葬商业保险、信托账户、生前预约殡葬服务合同等，有效弥补了逝者的殡葬服务费用；日本和韩国通过医疗保险和工伤保险对逝者的殡葬服务花费进行资金支持。
我国在计划经济时期，根据《劳动保险条例》的规定，城市职工因工死亡，需由企业支付数额为本单位3个月平均工资的丧葬费，并每月向供养的直系亲属支付数额为逝者本人25%—50%工资的抚恤费；对因病或非因工死亡的城市职工，由企业支付数额为本单位2个月平均工资的丧葬费，并向供养直系亲属支付数额为逝者本人5—12个月工资的救济费；城市职工直系亲属死亡时，由企业支付数额为本单位月平均工资1/3—1/2的丧葬补助费。这一机制嵌入“国家-单位”保障制中，在计划经济时期较好地解除了城市职工对殡葬的后顾之忧。改革开放之后，通过社会保障制度的构建，计划经济时期由企业承担的因工死亡者的丧葬费和遗属抚恤金，被社会化的工伤保险向因工死亡职工提供丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金所替代，此举降低了企业负担，为国企改革发挥了保驾护航的作用。
2. 社会救助是实现弱势群体有尊严殡葬和化解弱势遗属生活困境风险的重要手段
典型国家主要通过社会救助机制对弱势群体的丧葬费用和遗属生活提供基本的保障。在丧葬费用方面，英国主要通过社会救助制度下的社会基金向无力支付丧葬费用的低收入人群提供均等化丧葬补贴，同时向低收入人群提供免费死亡登记服务。美国政府针对无法承担丧葬费用的死者家属，会通过来源于财产税的丧葬补贴来助其支付丧葬费用，补贴数额占葬礼全部费用的比例不到20%。可见，美英针对弱势群体的丧葬补贴在弥补殡葬服务花费方面是较为乏力的，这与其自由主义的福利体制运行逻辑相符。
在我国农村，20世纪50年代末开始实施的农村五保制度对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员给予殡葬方面的初级保障，具体由农业生产合作社以生产大队或生产队为照顾五保对象生活的基本单位，通过集体公益金和集体帮扶来安排五保对象的殡葬。改革开放之后，人民公社制度逐渐解体，致使农村五保机制的运行缺乏充足的资金来源。在社会救助方面，一是建立了主要由地方政府出资的农村五保制度，向无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村居民提供办理丧葬事宜的基本保障；二是对重点优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象、城市“三无”人员等特殊困难群体的基本殡葬需求，通过惠民殡葬政策提供救助性的资金支持。
3. 殡葬服务应当是具有福利色彩的社会服务
生命权是人权的最基本内容，死亡权则可以划归为生命权的重要内涵之一，亦即人权的最基本内容之一。因此，在人生的最后一程，获得合理的殡葬服务无疑是人类一项极其重要的社会权利，而社会权利的实现一般需要具有福利色彩的社会制度的支撑。因此，向社会成员提供的殡仪、安葬及与之相关的殡葬产品供给等殡葬服务应具有福利色彩，其制度需纳入社会保障体系中的社会福利范畴加以构建，充分发挥社会化机制在殡葬服务递送中的作用。
（四）将殡葬服务纳入社会保障体系的重要意义
1. 解除社会成员殡葬后顾之忧
将殡葬服务纳为社会保障的“最后一公里”，通过社会化机制向社会成员提供殡葬服务，不仅是遵循“织密网、建机制”原则，进一步完善我国社会保障体系的关键内容，而且有助于解除人们对殡葬的后顾之忧。
2. 促进民心安定和社会稳定
将殡葬服务作为社会福利服务的重要组成部分，有利于安定民心、稳定社会。第一，社会福利服务的提供强调与一个国家的具体国情与文化传统紧密结合。当前，我国殡葬服务的提供机制存在忽视传统殡葬伦理的弊端，是现实中“一刀切”殡葬政策导致民心不稳的重要诱因。而按照社会福利服务发展逻辑，充分考虑到传统殡葬伦理的因素，来优化殡葬服务的提供，能够发挥安定民心的作用。第二，社会保障注重福利服务提供的公益性。视殡葬服务为与养老服务等一致的社会福利服务加以建设和发展，有助于增强殡葬服务的公益色彩，进而促进民心安定和社会稳定。第三，社会化的保险机制和救助机制以互助共济的方式，在殡葬服务供给中发挥筹资作用，有益于促进社会公平、增强社会团结，从而发挥稳定社会和增强政治认同的功能。
3. 增进人生福祉
社会福利服务水平是根据社会经济发展状况不断调整的。将殡葬服务纳入社会福利服务的范畴，可稳态地保障所有逝者获得尊严安葬的权益，同时降低逝者家庭举办殡葬活动的负担。这既可让社会成员拥有获得殡葬服务保障的平等机会，又能通过提供基本殡葬服务保障和解除人们殡葬后顾之忧，来维护社会成员公平地参与社会竞争，还可让人们分享社会经济发展的成果，从而是增进人生福祉和促进社会文明进步的关键路径。
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二、中国殡葬服务的核心问题
经过60多年的探索，我国殡葬服务政策在塑造健康文明殡葬文化、殡葬公共筹资制度建设、遗体火化和节地生态安葬等方面取得了一定进展，但仍存诸多问题。
（一）理念滞后
作为化解社会风险的主要制度安排，我国社会保障的改革与发展并未对解除人们的殡葬后顾之忧给予足够重视，存在重视生者保障、忽略逝者权益的问题。改革开放之后，在计划经济向市场经济转型再到社会主义市场经济体制深入发展过程中，城市的“国家-单位”保障制逐步被打破，导致《劳动保险条例》关于殡葬服务保障的规定失去了赖以运行的基础；乡村的人民公社制度逐渐解体，致使依靠农村集体公益金的五保机制运行缺乏充足的资金来源。当前我国社会保障制度重视的是未成年人、老年人、疾病患者、残疾人等生者的资金和服务保障，忽视了对逝者殡葬权益和遗属基本生活保障的社会化风险分担机制的专门关注。这种滞后的理念不仅导致殡葬服务的公共政策建制不足，而且严重制约着殡葬服务朝着公共性和社会化等方向发展。
（二）定位不清
尽管近年来社会各界较为普遍地认可增强殡葬服务公益性的大方向，但是殡葬服务制度设计和具体供给却一直呈现公共性明显不足且市场化过度的态势。这是由对殡葬服务的定位尚未明晰所造成的。殡葬服务到底是社会保障与公共服务还是市场行为？具体公共政策制定对此定位不清或在殡葬服务不同方面的左右摇摆，是殡葬行业乱象的主要致因。
1. 殡葬服务的社会保障筹资机制发展格外不足
当前我国殡葬服务的专门社会保障筹资机制建设极其薄弱，仅主要包括覆盖少数人群的工伤保险支付丧葬费用和遗属基本生活保障机制、失业保险支付丧葬费用机制与覆盖弱势群体的惠民殡葬政策。惠民殡葬政策是近年我国着重推行的殡葬服务筹资机制。其主要着眼于遗体运送、冷藏、火化等殡葬服务项目，对五保户、城乡低保户、“三无”人员等困难群众采取减免费用或公共补贴的措施。截至目前，已有30余个省（直辖市、自治区）制定并实施了这项政策，资金主要来源于地方特别是县级财政。该制度因覆盖对象范围狭窄、减免费或补贴的项目和资金额度少，可定位为一项低水平的殡葬服务筹资计划，并存在地区公平性较差的问题。
2. 殡葬服务提供的社会化机制薄弱
社会力量遵循公益性原则提供殡葬服务的社会机制，应成为殡葬服务递送的主要路径之一。但是，受到当前殡葬服务提供中的部门利益和市场畸态扩张的强力挤压，有效递送殡葬服务的社会化机制失去了发展的空间。
第一，尽管21世纪以来，我国已将实现殡葬管理和殡葬服务提供分离作为殡葬改革的政策目标，但殡葬领域“管办分离”改革并未取得实质性进展。第二，殡葬服务市场化畸态扩张，已形成了稳固的行业利益集团，压制了合理的殡葬服务社会化机制发展。
我国殡葬行业发展处于落后水平，殡葬服务的具体提供已然形成较为稳固的行业利益集团，其对通过社会化机制递送公益性殡葬服务等有损自身利益的殡葬改革持保守态度，甚至存在抵触的想法，再加上殡葬服务提供中部门利益施加的影响，殡葬服务提供的社会化机制在夹缝中很难健康成长并最终发挥有效的作用。
（三）制度残缺
1. 殡葬服务筹资制度不健全
《社会保险法》规定，“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”，“所需资金从基本养老保险基金中支付。”然而，对于非因工（含因病）死亡劳动者的丧葬费和遗属补贴，目前有效的全国性规定还是20世纪50年代的《劳动保险条例》及其实施细则修正草案。从全国范围看，丧葬费、一次性抚恤费或供养直系亲属一次性救济金、按月支付供养直系亲属生活困难补助金等3类待遇主要由企业承担筹资责任。其中，对按月支付供养直系亲属的生活困难补助金，不少省份主要针对国有企业提出要求，而对非国有企业并未做硬性规定。可见，非因工逝者的丧葬补助费与遗属基本生活保障并未实现通过社会化的机制筹资，仍是企业特别是国企参与市场竞争的负担，给其在当前经济下行背景下的可持续发展带来压力。同时，遗属所获得的补贴水平较低，不足以化解其生活困境风险。
针对无正式雇佣关系的城乡居民，全国约50%的省份在实施城乡居民基本养老保险制度时，建立了弥补逝者殡葬花费的丧葬补助金机制。也就是说，在当前参加城乡居民基本养老保险的5.3亿人中，约有3.3亿人缺乏社会化殡葬筹资机制的覆盖。此外，城乡居民基本养老保险并未将直接化解遗属生活困境风险的补助机制纳入制度建设范畴。
2. 保障殡葬服务公益性的制度不完备
我国殡葬服务制度对殡葬活动管理乏力与殡葬市场的监管失灵，是纵容殡葬市场畸态扩张和殡葬服务缺乏公益性的关键制度因素。一是“多龙难治水”。殡葬服务体系完善是一个涉及遗体处置、安葬、移风易俗等诸多内容的系统性复杂工程，涉及党和军队部门、政府部门、法院和检察机关等多方的职责落实。从《殡葬管理条例》的现实执行情况看，其作为政府法规，不仅对不属于国务院职能管辖范围内部门或机构所属医院停尸、所管殡葬文明新风建设等的约束和协调能力有限，而且对民政、公安、工商等政府部门的协调联动规定简单粗糙，导致部门间权责不清，很难实现各管理部门的真联实动。这导致对殡葬行业缺乏有效管理，是殡葬行业乱象和殡葬服务公益性弱的重要因素。二是对殡葬服务市场监管不到位。由于殡葬事务的特殊属性，工商、公安、市场监督等政府部门对殡葬市场往往“睁只眼闭只眼”，并不愿认真介入。由此导致殡葬服务市场成为市场监管的“漏网之鱼”，存在着以次充好、漫天要价、恶性竞争等非法、无序经营现象。
（四）治理不力
尽管《殡葬管理条例》的不少内容已不合时宜，但数次系统修订难产；尽管我国殡葬领域存在的“城市天价公墓”“豪华活人墓”等问题受到广泛关注，但有关部门并没有拿出行之有效的办法加以解决。出现这种治理不力状况的主要原因就在于法规修订和政策制定并没有充分思考如何在完善正式殡葬服务制度的同时，重视非正式殡葬服务制度的积极功能，让正式殡葬服务制度与非正式殡葬服务制度统筹联动，促推文明健康殡葬活动的形成。
中华人民共和国成立以来的殡葬治理主要通过正式制度强调公共政策的理性，将非正式殡葬服务制度置于从属地位和作为改造对象，没有对传统殡葬伦理中的糟粕、中性、优良文化和习俗分别进行有效规制、引导、包容，致使殡葬领域出现诸多乱象。
（五）实践效果不良
具体而言，《殡葬管理条例》等正式殡葬服务制度的构建并未与非正式殡葬服务制度充分结合，滋生了诸多殡葬乱象，引发不少社会矛盾，给社会成员带来殡葬后顾之忧，使社会成员对殡葬的稳定安全预期不高。这种状况不仅无法充分保障社会成员理应享有的殡葬权，而且对社会稳定、移风易俗、环境和土地保护等造成很大的风险，甚至给政府带来信任危机。
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三、中国殡葬服务的发展思路
基于前述对殡葬风险应对的理论分析与典型国家殡葬服务发展的经验，应将殡葬服务定位为社会保障机制，这是破除殡葬乱象和殡葬问题的关键前提。同时，为扭转我国社会保障制度建设重生者、轻逝者的理念偏差，正确的取向是完善社会保障制度应对殡葬风险的机制，具体思路为构建殡葬服务筹资、殡葬服务递送、殡葬人文关怀“三位一体”的机制，解决人生最后一公里的保障问题。
（一）社会保险与社会救助联动，完善殡葬服务筹资机制
建议我国完善养老保险等社会保险支付丧葬费用机制，在养老保险制度中嵌入遗属保险机制，弥补社会保险参保者这一主体人群的丧葬费用并保障其遗属的基本生活，同时完善惠民殡葬政策，有效对弱势群体的基本丧葬费用给予资金支撑，并辅以社会救助机制，对生活陷入困境的遗属提供基本生活保障。
第一，对惠民殡葬政策，应保障其公平性与充分性。鉴于惠民殡葬政策地区公平性不佳和救助特征过于明显，建议借鉴德国殡葬救助的经验，提升标准，扩大覆盖面至所有的困难人群。为改变当前惠民殡葬政策财政体制呈现出的地方责任特别是县级地方政府责任过重的不合理局面，建议采取中央对地方专项基本殡葬服务转移支付机制，地方政府将基本殡葬服务类支出明确纳入预算管理，为惠民殡葬政策的有效落实提供财力支撑。
第二，在社会保险支付丧葬费用方面，目前需完善的重点在于养老保险支付丧葬费用机制。丧葬费用属于一次性支付资金，不会对养老保险基金等造成过大的额外财务压力。一方面，应在职工养老保险当中真正建立起社会化的丧葬费用支付机制，由养老保险基金承担相应筹资责任，实现丧葬费支付从单位保障向社会保险的转型，进而降低企业参与市场竞争的负担。另一方面，要全面推行城乡居民养老保险支付丧葬费用机制。
第三，建立遗属保险制度。建议将遗属保险纳入职工养老保险范畴之内，在充分考虑经济下行压力和企业社会保险缴费压力大的基础上，设定遗属保险待遇的适度替代率，并结合遗属自身养老金等待遇的情况，测算需要保障的遗属当前和未来对资金的总需求和平均需求，由养老（遗属）保险基金对去世参保者的配偶、未成年子女等遗属提供基本的生活保障。此外，要积极探索在城乡居民基本养老保险中构建遗属保险的办法。
（二）社会化与公益性并重，优化殡葬服务递送机制
在殡葬服务递送机制方面，要体现社会福利服务的公益色彩，充分发展递送殡葬服务的社会化机制。我国殡葬服务递送制度的完善首先需在构建各管理部门真联实动机制基础上，真正打破部门利益和行业利益的藩篱。否则，即使殡葬服务递送制度规定再完善，也难以有效落实。具体来看，应理顺公共部门、社会和市场在殡葬服务递送中的关系，提升殡葬行业的水平，增强殡葬服务的公益性。
为有效维护殡葬安全，建议借鉴殡葬服务提供中政府、社会和市场合理分责的国际启示，同时考虑到我国土地公有制和土地安全，根据人口年龄结构特征和分布状况，对火葬场、墓地等殡葬重大设施进行合理规划和建设，由公共部门经营，保障殡葬技术服务的公共性，特别是要祛除城市公墓的经营性，保障其公益性。对其他殡葬服务尤其是殡仪服务实行有效的社会化或市场化改革，引入主要面向社会大众提供基本殡葬服务的优质公益性社会服务力量与主要面向少数需求者提供高档殡葬服务的优质营利性民间资本，且给予二者差别化的公共支持，并通过有效的政府定价、经营许可、负面清单管理等规制机制与充分竞争的市场机制，使这些殡葬服务价格合理化。随着殡葬文化和习俗的逐渐理性化，最终实现技术服务之外的其他殡葬服务递送者以公益性社会组织为主、营利性殡葬企业为辅的格局，为绝大多数社会成员提供公益性的殡葬服务。此外，对军人等具有特殊贡献的群体，建议由公共部门提供专门的殡葬设施和殡葬服务。
（三）正式制度与非正式制度协调，构建殡葬人文关怀机制
在殡葬人文关怀机制方面，应以提高殡葬服务治理的质量为目标，厘清正式殡葬服务制度与非正式殡葬服务制度的作用范围，妥善调节二者关系，构建起刚性制度安排和柔性殡葬伦理合理联动的机制，这是破除殡葬乱象和化解殡葬问题引致的社会矛盾的根本所在。
正式殡葬服务制度和非正式殡葬服务制度共同构成了指导社会成员殡葬行为的规范体系，二者并非完全排斥的关系，因此首先要厘清其对社会成员殡葬活动施加作用的边界。在此基础上，殡葬人文关怀机制的构建需做到如下方面：一是殡葬服务法规和公共政策等正式制度的完善需要充分与传统殡葬伦理中的文化和习俗精华紧密结合，实现正式殡葬服务制度的科学性和非正式殡葬服务制度的人文性充分融合；二是正式殡葬服务制度的构建和运行要对传统殡葬伦理中的糟粕文化进行规制，防止其引致的不健康殡葬观念和行为替代正式殡葬服务制度的作用，而导致殡葬乱象，要促使非正式殡葬服务制度的目标取向符合现代公共政策的理性；三是对于不符合殡葬公共政策理性特征但并非糟粕的传统殡葬文化和习俗，正式殡葬服务制度既不应主动融合，也不要强制排斥，而是需采取引导策略，并面向社会成员开展理性的生死教育。
在构建殡葬人文关怀机制过程中，需对两个方面给予重视。第一，发挥殡葬服务筹资机制对健康文明殡葬文化和习俗的引导与塑造。第二，合理调节突发重大公共卫生事件中殡葬服务强制性和人文性的关系。正式殡葬服务制度作为调节最根本、最基础殡葬社会关系的强制性机制，应成为突发重大公共卫生事件中殡葬活动的主体规范，以一并实现开展基本殡葬活动等制度常态目标与维护公共卫生安全和社会稳定等急时目标。同时，让非正式殡葬服务制度在突发重大公共卫生事件中发挥辅助作用，以使殡葬活动具备基本的人文关怀。
摘自《社会保障评论》2020年第3期
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