中国未成年人司法制度的建构路径
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孙 谦
选自《新华文摘》2021年第19期
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作提出了明确要求。《刑事诉讼法》未成年人特别程序的确立、《民法典》国家监护责任的完善、《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》大幅度修改等等，都体现了未成年人事务国家治理能力现代化法治化水平的提升。同时，我们也应该看到，长期以来我国未成年人司法的制度构建思维还停留在成人司法的例外规定层面。因此，需要我们更加深化对未成年人司法制度发展规律的认知；需要我们更加明确对未成年人司法制度核心理念的坚持；需要我们更加清晰对中国特色未成年人司法制度框架的设想；需要我们更加完善对未成年人司法基本构造的设计，以期推进具有中国特色的体系完整的综合性未成年人司法制度研究。
人类普遍的自然情感中原始存在着一种恤幼情感，要求对未成年人进行必要的照护，对犯错的未成年人给予适当的宽宥，这是人类善良本性和道德传统使然。直到近代工业革命带来的生产发展和资产阶级革命引起的社会变迁，封建的人身桎梏被打破，未成年人才逐渐具备独立的社会地位，不再是局限于家庭自治范围之内的成人社会附庸。但由于没有建立与未成年人独立性相对应的社会机制，一些离开传统家庭控制之下的失管失助的未成年人出现了违法犯罪问题，这一现象引起了成人社会的警惕，开始寻求一种专门的应对机制。另外，资产阶级革命以来民族国家的主权政府成为所有人安全发展的责任主体，未成年人的抚育工作也不再只是父母家庭的职责。特别是为应对犯罪未成年人等危险群体对社会秩序的冲击，国家开始果断承担起预防减少未成年人犯罪、代替不称职父母促进未成年人健康成长的职责。
在近代国家开始积极介入未成年人事务的过程中，专门的未成年人司法制度被认为是一项关键的措施。1899年美国伊利诺伊州率先颁布了世界上第一个专门少年司法法典——《少年法院法》，并在此基础上建立了世界上第一个少年法院，这标志着现代少年司法制度的诞生。1922年日本《少年法》问世，1923年德国制定了《少年法院法》，1948年英国制定《儿童法》。可以说，从20世纪第一个十年到今天，世界上大多数国家和地区都建立了相对独立的未成年人司法制度。秉持着截然不同理念的司法人员和社会工作者，运用着与普通司法程序截然不同的规则，努力推动着未成年人司法保护事业前进。
我国拥有辉煌灿烂的古代文明史，历史上也不缺乏对未成年人的爱护、教育和宽宥的思想。但鸦片战争以来，闭关锁国维持的封建制度遭遇外部力量的强烈撞击，暮气沉沉的封建东方大国在洋枪洋炮的裹挟下被动地跟上工业化的近代脚步，开始长达百余年中华民族政治制度、法律基础及文化观念的深刻变革。由于西学东渐的现代政治和法律制度建立过程经历了战乱等诸多坎坷，使我们的经济社会发展当然包括司法制度的建立，远远落后于世界。
中国共产党革命根据地的刑事政策和法制建设中也开始关注青少年的法律保护。比如1934年《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》第37条规定，年龄在16岁以下的未成年人，犯本条例所举各罪者，得按照该条文的规定减轻处罚。1942年《晋冀鲁豫边区违警处罚暂行办法》第6条规定，违警不满13岁者不处罚，但须通知其抚养人或者监护人自行管束。新中国成立以后，制定了一系列涉及少年儿童的政策法规，其中就有关于未成年人司法的内容，积累了一些未成年人司法制度建设的有益经验。毕竟是战争年代或建国初期，还难以把精力放在法制建设上，未成年人专门司法制度建设当然也不可能提上议事日程。
改革开放以后，未成年人犯罪问题凸显。在党中央领导下，青少年犯罪的综合治理得到重视和积极发展。作为社会综合治理的一个组成部分，未成年人司法逐步引起重视。1984年上海市长宁区人民法院建立了新中国历史上第一个少年法庭，1986年长宁区人民检察院起诉科内设置了少年犯起诉组，1987年上海市颁布《青少年保护条例》，这些以基层改革为特点的潮流引领创造了国内青少年法发展的第一次“小高潮”。1991年我国又先后出台了《未成年人保护法》及《预防未成年人犯罪法》两部法律。然而由于缺乏体系性，经历短暂繁荣后，未成年人司法工作进展缓慢，专门未成年人司法法仍然处于表层的呼吁及提倡而并未进入立法视野。
进入21世纪特别是近十年以来，以未成年人检察改革快速发展为代表，未成年人司法制度改革进入一个新的发展阶段。2015年最高人民检察院成立未成年人检察工作办公室，2019年成立专门的未成年人检察厅。发布了《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》及“一号检察建议”等一系列重要司法文件，在专门机构设置及机制建设中作出了积极探索。2016年最高人民法院推动的少年审判及家事审判合一改革走入新的阶段。2020年全国人大常委会对《未成年人保护法》及《预防未成年人犯罪法》两部直接与未成年人相关的法律进行系统修订。可以说，当前国内未成年人法律体系的制度建设正处于前所未有的新时期。
党的十九大提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。对占我国人口总数近三分之一的未成年人特殊群体，是否应当具有体系完备、理念先进、符合历史发展潮流的专门司法制度，其必要性和紧迫性不言自明。遗憾的是，尽管存在一些健全未成年人法律体系，创立儿童福利法、少年法的呼吁，但这种声音并未进入主流话语体系，也没有得到应有的重视。在现代社会，未成年人司法制度的建立与完善不仅是未成年人的问题，也是成人社会的问题；不仅是中国的现实问题，也是世界瞩目的问题。从美国伊利诺伊州少年法院为蓝本的少年法院运动形成的世界潮流，到20世纪50年代以来在联合国框架之下形成的国际未成年人司法准则，可以说，未成年人司法制度已经成为国际社会衡量一个国家法治建设发展程度和未成年人权益保护状况的核心指标，也是衡量一个国家和地区发展水平和文明进步的重要标准。
历史考察是理解未成年人司法发展脉络之要。经过改革开放以来四十多年司法实践探索发展，相关法律和司法解释日臻完善；组织体系日益健全，专业队伍不断壮大；工作机制体制日趋规范和完善；社会支持体系不断完善，具有中国特色社会主义未成年人司法制度框架已经奠定基础：从立法制度演进分析，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》作为我国未成年人法律体系主要部分的架构已经初步建立。通过2012年修改后的《刑事诉讼法》在第五编设立未成年人刑事案件诉讼程序，以专章形式确立了附条件不起诉制度、合适成年人制度、不公开审理制度、犯罪记录封存等独具未成年人刑事司法特色的相关机制。加之《民法典》《监狱法》及《社区矫正法》专章及相关配套解释，这些内容不仅包括程序规范，也包括组织性规则等，我国未成年人司法制度在法律规范体系方面已经初具雏形。
从司法实践发展方面进行总结，我国未成年人司法制度已经实现六大转变：1. 从工作对象看，从只办理未成年人犯罪案件，教育挽救涉罪未成年人，向同时惩治侵害未成年人犯罪，保护救助未成年被害人转变，直观表现为受案范围扩大，实质上反映了司法理念的变化，即从单向保护向双向保护转变。人民法院开展的家事审判改革，努力维护未成年人的自然亲权。2. 从刑事政策看，从对未成年人犯罪强调宽缓化处理，逐渐向精准帮教和依法惩治并重转变，宽容不纵容，厚爱又严管，努力做到个性化精准处遇，教育挽救效果进一步提升。3. 从职能任务看，从传统的未成年人刑事司法逐步向全面综合司法保护转变。比如检察机关在传统的涉罪未成年人工作基础上，部署开展未成年人刑事执行、民事行政检察业务统一集中办理试点工作，努力在刑事、民事、行政各领域保护未成年人权益。4. 从发展路径看，早期的未成年人司法改革基层创新特点明显，积极探索自下而上推动。近年来高检院加强顶层设计，整体推进转变，司法专业化规范化社会化建设取得长足进展。5. 从工作格局看，从注重围绕“人”开展犯罪预防，向更加积极发挥职能，促进社会治理创新转变。比如检察机关发出“一号检察建议”，及时把个案的“点”扩展到治理的“面”，努力推动从源头上做好未成年人保护工作。6. 从履职方式看，向积极凝聚各方力量转变，沿着政法一条龙和社会一条龙的本土探索，实现专业化办案和社会化支持有机融合，努力做到齐抓共管，实现双赢多赢共赢。
在此基础上，可以从以下两个方面初步概括我国未成年人司法制度的本土特色和特色经验：一是我国未成年人司法突破成人刑事司法的限制，通过超越福利及报应二元对立的模式实现修复性司法的理念，朝着保护处分、刑事处罚、被害人保护、社会支持体系有机统一的方向前进。二是超越小司法模式下对刑事诉讼的路径依赖，扩展到民事及行政权益保护、公益诉讼等领域，探索了亲职教育、剥夺监护、向侵害众多未成年人利益案件责任主体发出检察建议等多种维护未成年人权益的司法方式。在未成年人司法保护方面我们还有较大差距：
——应对未成年人罪错行为缺乏体系性、科学性的保护处分制度。预防和减少未成年人违法犯罪，对罪错未成年人的教育帮教始终是核心课题。国外对此已经具备了相关值得借鉴的临界预防与再犯干预机制，但与之对应我国当前未成年人司法实践中家庭管教、学校教育、工读学校矫治、警察训诫等主要措施仍然存在诸多不足。其中，对于治安违法行为的处置，要么因为年龄问题不予治安处罚或者治安拘留不执行，要么因为罚款、拘留不具有矫治的功能而无法预防继续违法甚至发展为犯罪。对于因不满十六周岁不予刑事处罚行为的处置，责令监护人严加管教严重形式化，收容教养几乎很少适用，导致缺乏有效的应对措施。
——未成年人刑罚制度精细化不足，存在“一罚了之”及“一放了之”的两极化问题。现行未成年人相关的刑罚制度在罪名适用与刑罚种类中并未实质区分未成年人犯罪与成年人犯罪的差异，未成年人司法的刑事性仍然明显，监禁性或羁押性措施使用仍属常态。而在非刑罚处遇措施间也没有建立合理的衔接。在“恤幼”道德传统粗放影响下导致传统未成年人司法中对未成年人“一放了之”成为实践习惯，缺乏提前性、有效性干预，使罪错未成年人面临长大以后再行重罚的偏颇。
——未成年人司法国家责任不显，福利化社会支持体系不配套。虽然我国未成年人司法实践改革已经形成“政法一条龙”和“社会一条龙”的本土经验，但尚未建立与未成年人司法有效运行相应配套的社会支持平台，专业的司法和社会工作者也比较匮乏等等，未成年人司法程序最重要的国家责任履行和社会支持体系作用仍然不够。在此情况下，需要进一步凸显未成年人事务的国家责任立场，强化政府的行政支持和引导，通过引进社会支持体系相关力量以直接或间接参与司法活动的形式为未成年人司法提供力量。
——被害人保护、民事行政权益、公益诉讼等司法改革有益经验还没有系统纳入立法。未成年被害人保护是诉讼程序中同等重要的问题。未成年人司法改革实践中，针对未成年被害人询问程序不规范，对未成年被害人陈述的审查判断缺乏明确标准，以及精神损害赔偿制度的阙如等问题已经进行了可贵探索。《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》等也从前端为预防未成年人被害案件提供了借鉴，这样的有益经验也理应纳入国内未成年人司法制度的内容之中，实现对司法活动中未成年犯罪人、被害人及其他参与者的全面保护。《未成年人保护法》等新修订法律中涉未成年人条款已经体现出国家介入弥补家庭监护不足等较为浓厚的职权主义色彩。但是这些立法修改对家事审判改革、民事行政未成年人检察业务、未成年人公益诉讼缺乏系统归纳，应当制定与未成年人民事行政权益司法保护相适应的专门制度。
长期以来我国的未成年人司法制度很多内容还是若干沿袭传统“恤幼”思想的特别规定。仅仅依靠分散于不同法律规定的内容拼接，显然难以满足新时代未成年人司法保护的需要。必须思索我们所具备的本土资源、历史障碍以及当前面临的问题，系统重构体现现代未成年人司法理念的专门制度。
基本原则是未成年人司法制度的核心与精髓，指导着未成年人司法实践的方向。建立中国特色未成年人司法制度，应当科学总结党领导下未成年人司法保护的改革经验，沿着未成年人全面综合司法保护的路径前行。
（一）最有利于未成年人原则
儿童利益最大原则是以未成年人利益为最大考量因素来做出对未成年人案件的处理。司法机关应当充分、全面考虑维护未成年人利益的需要，最大限度避免和降低司法活动给他们带来的不利影响，帮助他们尽快恢复正常生活、学习和工作。除此之外，听取未成年人的意见，尊重未成年人合理要求也是儿童利益最大原则所要重点保障的内容。
对最有利于未成年人原则需要从以下三个方面予以理解：一是强调未成年人权益保护的国家责任。未成年人司法的构建运行是践行“国家有权利和职责来确保儿童的健康、安全及福利”理念的结果。二是尊重未成年人的主体地位。三是未成年人司法体系中未成年人最大利益原则的贯彻并非在于减轻或免除未成年人的处遇责任，尤其是刑事处遇责任。相反的，是将教育刑理念贯穿到未成年人处遇中。
（二）综合保护原则
综合保护原则要求办理未成年人案件司法机关应当加强与民政、教育、卫生健康、妇联、共青团等有关部门和社会组织的联系与配合，采取一切必要手段，解决未成年人面临的问题，对未成年人进行有效保护。1985年《北京规则》第1条规定，“应充分注意采取积极措施，这些措施涉及充分调动所有可能的资源，包括家庭、志愿人员及其他社区团体以及学校和其他社区机构，以便促进少年的幸福，减少根据法律进行干预的必要，并在他们触犯法律时对他们加以有效、公平及合乎人道的处理。”该条说明未成年人的配套社会政策在预防未成年人犯罪和违法方面的重要作用。
（三）比例原则
比例原则要求适用保护处分和刑事处罚措施应以实现矫正目的为必要，与未成年人行为的事实、性质、情节、危害程度以及人身危险性、挽救可能性相当。《北京规则》第5条规定，少年司法制度应强调少年的幸福，并应确保对少年犯作出的任何反应均应与罪犯和违法行为情况相称。明确了未成年人司法实施要遵循“比例原则”。该条第一个目的为保障少年幸福，另一个目的则为根据违法行为的严重程度对未成年人进行分级处遇。不仅要对违法未成年人所作出的反应要与其违法行为相称，对被害人的反应也要相称。例如在《北京规则》第14条、17条、24条、27条等规定可以看出，无论在从审判处理到非监禁或监禁待遇的过程，比例原则贯穿《北京规则》始终。
（四）专门保护原则
最有利于未成年人原则、综合保护原则、比例原则均是在未成年人权利保障过程中，均衡设置对未成年人的保护和处遇。而专门保护原则是未成年人司法制度的组织保障，对前述三项原则的落实起到决定作用，是未成年人司法制度区别于刑事（成人）司法制度的关键。
专门且独立的未成年人司法制度在国内的实现仍处于前进的路上，加之有传统观念与法治思维的交互碰撞，有中国本土需要与西方经验借鉴的理性抉择，仍然充满着诸多未知且不确定的因素。站在百年未有之大变局，伴随着中国特色社会主义进入新时代而迎来新的发展阶段，我们应当在全面推进依法治国的历史进程中，推进独立的处理未成年人犯罪案件机构建设、组建专门的未成年人司法工作者队伍、制定专门的未成年人司法法，系统构造中国特色未成年人司法制度，为新时代未成年人权益提供全方位、立体化的司法保护。
（一）未成年人司法规则的进一步提炼
司法是依照法定职权和程序处理案件的行为，规则因此是司法制度的基石。应当认真总结我国未成年人司法的立法探索和司法经验，对接联合国未成年人司法规则中的社会调查、司法转处等具体规定，进一步改革附条件不起诉、未成年人国家监护等现行规则。
（二）系统建构罪错未成年人的处遇体系
应当超越一般意义上刑罚与治安管理处罚的现有局限，制定适合我国的实际情况的未成年人保护处分措施体系。保护处分的目的并不在于对未成年违法犯罪者的惩罚，而是重在对未成年人的保护、教育，通过对未成年人生长环境的调整、人格的矫正，使他们能够重新回归社会，融入正常的社会生活之中。重点完善目前亟须建立的罪错未成年人处置措施所特有的专门教育等“保护处分”措施。特别是针对社会所关切的低龄未成年人恶性犯罪问题，可以考虑把增加“专门矫治教育”制度作为一种重要的应对方式。针对未满十四周岁未成年人实施故意杀人、故意伤害致人重伤等严重暴力行为的，已满十四周岁不满十六周岁未成年人实施根据刑法有关规定可能判处三年以上有期徒刑的行为的，适用其他保护处分措施不足以防止发生社会危险性的，可以适用一年以上三年以下的专门矫治教育（必要时可以依法延长至五年以下）。
（三）注重未成年被害人的权利与救助
应当从立法改革和刑事司法政策方面对被害人的需要和要求给予制度性回应。建立紧急带离和人身安全保护令裁定制度等未成年被害人的临时性保护措施。紧急带离是公安机关为保障未成年被害人的人身安全，帮助未成年被害人从危险状态中解脱出来，采取的一种紧急保护措施。临时性监护是国家监护的形式之一，反映了监护缺失、监护不力或者监护侵害等家庭监护功能缺位的一种替代和补充责任。从专业人员参与、同步录音、“一站式”机制等方面细化对未成年被害人的询问规则。针对因询问方式不当导致取证质量不高、放纵犯罪，或者反复询问造成二次伤害等问题，要求询问未成年被害人实行一站式询问，并全程同步录音录像。完善未成年人出庭保护等诉讼参与的制度设计。扩大对未成年被害人的赔偿和救助范围至精神损害赔偿，细化承担赔偿责任的主体。建立侵害未成年人刑事案件的发现、报告制度，有助于及时发现未成年人被侵害的线索，有效惩治违法犯罪，将不法伤害程度降到最低，避免因为发现不及时而导致的严重影响。
（四）从罪错行为扩展为未成年人民事、行政的综合司法
未成年人走上犯罪道路或者受到犯罪侵害，往往是由于其民事、行政权益没有得到有效保护，仅靠刑事手段难以实现对未成年人权益的全面保护；而且未成年人民事案件有其特殊规律，不能等同于平等主体之间的经济或者人身纠纷，未成年人行政案件也不是单纯的民告官，必须适用特殊的司法理念、司法政策，建立专门的民事行政法律制度和诉讼程序。应当借鉴国内未成年人审判改革及国外少年法的规定，将未成年人民事及行政司法纳入我国未成年人司法制度当中。在管辖范围上采取未成年人及监护人利益存在冲突案件及其他案件共同管辖的双轨制模式。完善未成年人诉讼能力制度、代为起诉与支持起诉制度，并建立临时诉讼代理人或监护人制度。强化司法程序中应当听取未成年当事人意见制度以及非诉讼程序配套机制。完善未成年人调解、检察建议、优先执行和执行监督制度、离婚后家庭教育指导、未成年人财产监护制度、建立监护恢复等。
（五）确立国家主导的多元化主体共治的保护体系
从联合国强调国家和社会的特别责任原则和未成年人司法专门机构建设倡议出发，强化未成年人司法的国家责任立场。突破传统刑事法律规范中“个体责任”原则，强调犯罪或受侵害未成年人监护人、学校等主体责任以及恢复性司法理念，促进预防减少未成年人犯罪和未成年人权益保护的共治格局。明确未成年人检察所行使的“法律监督权”，不仅包括狭义的诉讼监督，还涵盖国家公诉人、国家监护人、权利保护官等综合职能，优化未成年人权益司法保护的组织机制功能。强化未成年人司法社会支持体系建设，充分发挥社会、群团组织、社工机构、民政及教育等政府部门协同配合功能，强调在正式组织机构（如政府、司法机关、学校等）及非正式组织机构（如群团组织等）的引领下形成具有多元性、复合性特征的支持体系，建立司法及社会多元主体参与的未成年人保护制度机制。
摘自《政治与法律》2021年第6期
作者单位：最高人民检察院
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