引航体制改革初探

本文是引航体制呼吁引航体制改革的第6篇，发表于《水运科技》杂志2016年第9期。前5篇如下，可点击阅读，第7篇在领导批示下发前属于秘密。

 引航体制改革初探

1、引航简介

引航有强制引航和非强制引航两种。有的国家为了维护国家主权，保障港口、航道和船舶的安全，在一定水域对外籍船舶实施强制引航。有的国家规定超过一定吨位，或上次引航后超过一定期限的船舶，均须由当地引航员引航。非强制的引航服务，由船方提出申请。

中国实施强制引航，外籍船舶不得自行进出港或在港内航行、移泊。引航员在船上执行引航任务时，系代表船长操纵船舶。不论是否强制引航，引航员均受船长监督，船长对船舶航行安全负有全责[1]。

各国引航员组织有的为官方组织，有的为民间组织。民间组织必须得到政府航运主管机关的认可。

2、当前引航体制存在的问题

2.1 过于强调代表国家行使主权的职能，忽视引航员的另一个身份，也就是作为船长、船东雇员身份。引航行使主权，意指有权力决定是否引航、由谁来引航，而并不是意味着一定要引航、一定要由官方的机构来引航。中国已经改革开放三十多年，早在党的14大就提出建设社会主义市场经济，引航服务作为市场的一个服务主体，应按照市场经济的规律来管理、服务。目前引航方面暴露的问题大多来源于此。

2.2 引航普遍性服务需求与随意拒绝服务造成的矛盾越发常见

由于中国实行的是强制引航制度，使得引航服务的需求带有普遍性，由于每个港口引航站目前是唯一的，而一旦引航站以各种理由拒绝服务，而船东根据法律又不得自行安排船舶在港内航行、移泊，造成的困扰非同小可。

某液化品船在船厂修理发生事故，主机无法开动，需要移泊，引航站以安全为由拒绝引航，问题提交给主管机关，海事局指令船厂移泊，由船厂引水操作，官方引航员登船，但未提供服务，当然官方引航费照收不误。

某轮装货吃水差难以控制好，一万多吨的船，吃水差可能会达到1.5米，引航科长请示副站长后，拒绝引领，提出的理由是北槽航行，船速要求10节，船首会埋下去的！稍有点常识的都知道，这种程度的首倾仅会造成旋回直径大几十米而已，对安全的影响微忽其微，退一万步说，没有动力的死船还拖带出港了呢！但船东难以与其平等讲理，也难以得到司法救济，以致造成巨大损失。

若没有相应配套措施，《船舶引航管理规定》第二十七条“及时为船舶提供引航服务，不得无故拒绝或者拖延。”“ 对特殊引航作业船舶的引航，引航机构应当制订引航方案，报市级地方人民政府港口主管部门和海事管理机构批准后实施”是难以落地实施或者实施成本巨大，延宕过久。

2.3 船东作为雇主，难以评价、选择服务提供者

由于《船舶引航管理规定》第二十四条规定“船舶不得直接聘请引航员或者非引航员登船引航”，也就是引航站给安排什么引航员，船东只得接受什么引航员，甚至对服务态度恶劣、技术粗糙的引航员，船东/船长无法拒绝，也就是船东有付引航费的义务，但无选择引航员或者拒绝某个引航员服务的权利，甚至多付引航费，聘请自认为服务良好的引航员也不可能。

有人说，建立投诉机制即可，实际没这么简单，比如态度恶劣、技术粗糙只是一种感觉，难以投诉。说技术差，除非出事故，否则也很难举证。去一家饭店感觉不舒服，可以选择用脚投票下次不去了，但是聘请引航员却不可以用脚投票。很多打着安全的名义乱作为，更是难以投诉，比如越演越烈的滥用拖轮、对传统操船技能的忽视等等。

2.4 难以引入引航员责任保险

通过立法的形式将引航员的民事责任一概交由船长/船东承担，虽然简单，世界上大多国家也是这么做的，尽管船长对引航员的指令有最终决定权，但实际上在有的场合是有失公平的，比如在一些拉美国家，有的引航员素质低下，胡乱作为，给船东造成巨大损失。

船东承运中国货物时，将其中的风险是作了综合考虑的，中国作为负责任的大国完全可以引入引航员责任保险机制，涉及引航员的责任，由保险公司赔付，将有助于减少船东挂靠中国港口面临的民事风险，增加中国进出口货物的竞争力。

2.5 侵犯引航员权益比比皆是

笔者见过一位工作7年以上的引航员，工作上挑起大梁，然而身份依旧是外来务工者，外国船东想雇请一位航运业内的精英来提供引航服务，然而上船的是“外来务工者”，他们无法理解“外来务工者”所受的歧视，甚至该引航员由于没有当地户口，导致孩子入学困难。

某大港口引航员技术力量强，但收入一般，另一南方引航站引进一个人才后，两家引航站达成互不挖人的共识，变相制约了人才的市场化、合理化流动。

对引航员处罚过重，随意性强，广受引航员诟病。经常小小的疏忽，无限上纲上线，逼迫引航员必须听话。

由于历史原因，引航站多由港务集团代管，引航员的收入经常顾虑到装卸工的水平，与国际上的同行差距越拉越大，难以吸引到优秀的远洋船长加入到引航员队伍，加上与国外同行交流不多，难以带来国际上通行的服务理念、先进的技术。

3.鉴于以上的种种弊端，如何解决呢？

3.1 扩大引航区

打破现行的按港口划分的引航体制，引航员的业务量随某个港口经营的好坏浮动太过剧烈既可能造成人才的浪费也对引航员不公平。类似长江引航中心，就是很好的体制。完全可以建立渤海湾引航区，北部湾引航区，山东黄海引航区，江苏沿海引航区等等。

3.2 引航站脱离港务集团管理的同时，建立第二家引航组织，可以在有条件的自贸区试点

港口投资主体多元化，港务集团常常不能代表所有码头的利益，对货主码头很不公平，经营中常对引航站过多干涉，有的引航站甚至成为港务集团的提款机，是对多方面的利益损害。

引航服务应定位为非赢利性服务，也就是收取的引航费，去掉必要的成本后，应成为引航员的个人收入，几乎所有的国家引航员都是高收入职位，笔者听到太多抱怨，没日没夜，风里来浪里去，甚至没有春节，一个月两万来块钱，有的官员可能认为这是笔高收入，但放在国际上，实在是不高，无法吸引薪资完全国际化的优秀远洋船长的加入。从应届生中培养，仅应视作权宜之计，不能片面认为远洋船长“坏习惯多”，应届生培养便于管理，或者追求赢利而使从应届生中培养常态化。

3.3第二家引航组织的设想

必须坚持党的领导，接受主管机关的监督。

按现行体制，必须有主管部门，在自贸区可考虑选择一主管部门，主要由引航员自愿加入，每人缴一定数额的钱，用于购买责任保险，引航员的雇佣方也应缴一笔押金，在发生取消或改变引航计划时的赔偿。

可以由船东点名引航员，以优先按排，在没有船东点名或者点名的引航员因故不能提供服务的情况下，建立透明的轮班机制。

收取的引航费，去掉必要的管理费用及税费后作为引航员的收入。

建立引航员服务的船东/船长评价系统，凡差评的，必须说明理由。

   强化引航的服务职能，建立市场化的引航服务机制，必能提升中国引航员的国际形象，提升引航员的服务技能，有利于中国由航运大国向航运强国迈进。

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