内容提要：

反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想为反恐怖工作的全面开展提供了根本遵循。这一战略思想的提出有着深刻的社会背景，它是在意识形态安全受到挑战、国家整体安全受到威胁、公民个体安全受到侵犯的大背景下提出的。一盘棋战略思想包括组织和行为两个方面。在组织上，它旨在统筹各个组织内外部的支持及其相应资源，形成反恐共同体；在行为上，它要求正确处理发展和安全、普遍和特殊这两个关系。落实这一战略思想，关键要坚持党的领导，统一思想认识，完善工作体系，强化责任担当。

作者：郭永良，来源：《新疆警察学院学报》2017年第1期。

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一、

反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想的来

反恐合力的形成、全盘效应的发挥和反恐怖人民战争的打赢，共同指向一个元问题，即反恐怖斗争的理念问题。直面上述问题，要求我们在总体国家安全观的指引下，为反恐怖斗争找到全新的理论根据和观念指引。中央的棋局思维及一盘棋思想对上述新要求进行了回应。一盘棋是一个内部高度关联的有机整体，棋子之间的关系相互制约、棋局的各个阶段相互联系。正因为一盘棋是一个整体，并且下棋的目标是赢得整盘棋局，所以每走一步棋，都要考虑对于整个棋局的影响，这就告诉我们反恐怖斗争不仅仅是某地区（某部门）的事、不纯粹是我国某个特殊发展阶段的事、不单单是政府的事，而是全中国每个组织、每个个体所构成的中华民族这个“命运共同体”所要一并面对的事，是全局的事。

全国一盘棋这一战略方针，并不是新问题，毛泽东很早就以全局观点即一盘棋思想教育全党全军。[3]例如，早在1936年，毛泽东在《中国革命战争的战略问题》一文中曾指出，“说‘一着不慎，满盘皆输’，乃是说的带全局性的，即对全局有决定意义的一着，而不是那种带局部性的即对全局无决定意义的一着。下棋如此，战争也是如此。”在中国革命战争史上，到处都闪耀着这种战略思想的光辉。在新时期，在延续历史传统的基础上，我党有新的表达。例如，2016年，以习近平同志为核心的党中央强调要增强“大局意识”在内的“四个意识”，这是习近平总书记对全局意识和大局意识有形象的阐释。在强调大局观念的基础上，习近平总书记在多种场合多个领域提出谋划工作要“全国一盘棋”。例如，在经济发展领域，习近平总书记强调“下好‘十三五’时期发展的全国一盘棋，协调发展是制胜要诀”；[4]在军民融合领域，习近平总书记强调，“军地双方要树立一盘棋思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，做到责任到位、措施到位、落实到位”；[5]在军事变革中，习近平总书记强调：“改变固守部门利益的思维定势，树立全军一盘棋、全国一盘棋的思想观念”[6]等等。为贯彻落实习近平总书记的棋局战略思想，国家反恐怖工作领导小组负责人强调，反恐怖工作要牢固树立全国一盘棋思想。[2]这一要求，意味着未来在开展反恐怖工作中，要放眼全国，有全局观点，有整体看法，着着慎思，步步为营。

二、

反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想的构成

作为一种反恐怖斗争观念，“全国一盘棋”思想体现在组织和行为两个方面。

在组织上，反恐怖斗争“全国一盘棋”体现了一种跨组织合作的制度设计理念，其实质是组织对环境做出的一种复杂反应。现代组织广泛采用马克斯·韦伯所归纳出的理性模式，体现出专业化、层级节制和制度刚性的规则特点。[7]各组织有其固定职责边界。在既定的范围内，组织成员按照分工开展工作，一旦发生突发情况，既定条件改变，惯于墨守成规的组织成员会无所适从，莫顿将这种情况界定为“训练有素的无能”。[8]然而，当前组织面临的是一个充满不确定性的组织环境。恐怖活动的不确定性、弥散性、后果严重性等特点，使得反恐怖工作也表现出非常规性、跨部门性、任务重大性。面对恐怖主义肆虐的非常规任务环境，原有的组织体系不可避免地存在一些困境。为力求生存，组织必须使用与外部环境相适应的结构、程序和战略。[9]上述战略的核心是理念的导引。反恐怖“一盘棋”理念旨在统筹各个组织内外部的支持及其相应资源，形成共同的反恐命运合作体。它包括两个层面：一是政府内部的一盘棋；[10]二是政府与社会的一盘棋。就前者而言，包括：中央政府各部门和地方政府之间的“条块一盘棋”、地方政府和地方政府之间的“块块一盘棋”、地方政府不同部门之间的“条条一盘棋”。在中央政府反恐职能部门统一领导下，地方应充分发挥主观能动性；地方政府之间尤其是边疆地方政府和内地地方政府之间、同一地方政府不同部门之间，应加强合作，互通有无，避免因畏难情绪、担心承担责任或受制于各自职能任务和领导体系，将反恐责任推向其他省份（部门）情形的出现。就后者而论，主要是指政府与社会的合作。鉴于反恐怖斗争的长期性，全国一盘棋的斗争理念不是一个临时性的措施，也不是为了克服前进中暂时发生的某些困难而采取的一种过渡性办法，而是一个长期的带有根本性的方针，为此，政府要动员社会形成参与反恐的意识、建设社会参与反恐的能力，进而构建共同反恐的力量整合机制。[11]

就行为而言，全国一盘棋指的是在反恐怖斗争中，不管做哪种具体工作，“做计划、办事情、想问题，都要有全局观念”，[12]都要正确处理发展和安全、普遍和特殊这两个关系。一方面，要正确处理好发展和稳定的关系。国家发展关涉国际和国内两个大局、政府和社会两个场域，事项错综复杂，工作千头万绪，其中的关键是如何看待发展和安全，尤其要摆正影响安全稳定的恐怖主义因素与其他工作尤其是经济发展的关系。不难理解，一起骇人的恐怖袭击可以给一个国家的发展建设带来莫大冲击。例如，美国著名反恐学者布里安·詹金斯分析道，“9·11事件只造成了将近3000人死亡，但却产生了相当于百万人死亡的影响”。 [13]在9·11后的很长时间内，美国的内政外交都围绕反恐怖斗争开展。上个世纪以来，新疆境内发生的多起暴恐袭击案，严重影响了新疆的经济发展，使得中央专题研究部署新疆工作特别是新疆社会稳定和长治久安工作，并作出“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标”的重大战略判断。[14]可见，恐怖活动对于安全稳定的极端重要影响。那么，树立反恐怖斗争全国一盘棋思想，指的是要在改革发展、民族团结、社会进步、民生改善等领域中谋划和部署反恐怖工作，“以安全保发展、以发展促安全”[15]。不可由于反恐而因噎废食，搞得人心惶惶，偏废了社会发展；也不可由于社会发展而罔顾恐怖主义的肆虐，要把发展成果更多惠及各族群众，“努力从源头上铲除暴恐活动的滋生土壤，坚决把暴恐活动消灭在预谋阶段、摧毁在行动之前”。[16]

另一方面，是要正确处理普遍和特殊的关系，即治本和治标的关系。治本是普遍手段和最终目的，治标是特殊手段和现实目的。只有正确处理治本和指标的关系，才能谋长远之策行固本之举，才能建久安之势成长治之业。例如，我国2014年在以新疆为主战场开展的严厉打击暴力恐怖活动专项行动。显然，短期策略是为长远目标创造条件的，但是如果长期坚持治标行为，将反恐怖斗争中充斥各种应急策略和应对手段，则往往会变成权益式治理、运动式反恐，则势必会会付出现实代价，出现对抗情绪和激烈行为，孽生出新的极端主义思想，破坏长远之举。[17]因此，全国一盘棋要求正确处理治本和治标的关系，明确治标是为治本服务的、是为治本赢得时间、创造条件的，而治本是为治标巩固成果、根除病源的内在逻辑关系，并在实践中将二者有机结合，妥善处理，使它们的功能最大化，服务于反恐怖工作的长期斗争需要。

三、

反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想的特点

1.全局性。在全球恐怖主义肆虐态势下，恐怖活动由实体组织裂变成分散的“形散神聚”庞大网络，使得反恐怖斗争任重道远。尤其，分散化的发展态势要求我们必须整体应对。这种整体体现在理念上就是要盘活全国一盘棋思想，并将它提升至战略高度来认识。即在反恐怖斗争中，强化战略思维，坚定战略定力，增进战略耐心，扩大战略投入。为了应对命运共同体的公共敌人，各组成单元（组织和个人）要克服本位主义、分散主义的认识，形成小局服从大局的战略观念。大局搞不好，小局也不可能搞好；大局胜利了，小局的问题也就容易解决了。因此，全国一盘棋要求我们要胸怀大局、把握大势、着眼大事，集中人力、物力、财力于事关全局的方面，决不能分散用力、平均发力。这是全国一盘棋思想的全局性特点的内在要求。

2.系统性。反恐怖斗争全国一盘棋要求在反恐怖斗争中关联建设、协同发展、体系推进，它具有深刻的系统性。系统性意味着反恐怖工作是一个有机的整体，它不是各个职能部门、参与部门和协助部门以及公民个人零散功能和行为方式的简单相加，而是要实现各要素在孤立状态下所没有的结构性特质，达成整体大于部分之和的功效。全国一盘棋要求在反恐怖斗争中，重视整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间的有机联系，在具体工作中实现各种反恐资源的优势互补和结构优化，补齐短板，形成规模效能。[18]特别是要防止重复投资和重复建设，防止功能障碍和体制冲突，解决部门利益、各自为战、体系林立、小而全、大而空等问题，形成结构合理、功能完善、层级优化的系统反恐怖工作体系。

3.长远性。2016年12月19日德国柏林、瑞士苏黎世和土耳其安克拉“一日三袭”以及在我国境内墨玉县发生的“12·28”恐袭事件再一次告诉世人，反恐怖斗争必须警钟长鸣、警惕长在，必须认识到反恐怖斗争是长期的、复杂的、尖锐的、有时甚至是十分激烈的外在表现和内在本质。以新疆为例，当前，中央判断，新疆处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的态势没有根本改变，长治久安的深层次问题需要不断破解。[19]为此，国家不要求在短期内彻底根除恐怖主义，而是强调要“促进反恐形势向好的方向发展”。[20]在这样一个长期持续存在的恐袭挑战背景下，反恐怖斗争需要我们长期的、长久的联动反应，这就意味着全国一盘棋的战略思想具有长远性。即反恐不是各单位力量的临时拼接和机构整合，而是带有根本谋划的长期指导思想。未来，各个组织和个人必须用一盘棋的思想统一认识，武装头脑，指导实践，推动工作，不断在新的历史起点上开创反恐怖斗争新局面。

四、

贯彻反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想

需要把握把握四个关键

参考文献：

[1] 李宣良、孙彦新、王经国：《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：全面实施创新驱动发展战略，推动国防和军队建设实现新跨越》，《人民日报》2016年3月14日第1版。

[2] 周栋梁：《郭声琨在全国反恐怖工作视频会议上强调：扎实细致抓好反恐怖斗争各项工作，着力营造持续安全稳定的社会环境》，《人民公安报》2016年11月30日第1版。

[3] 关于全局观念和大局意识的典型文章，如毛泽东的《论十大关系》、邓小平的《解放思想、实事求是，团结一致向前看》等。

[4] 徐守盛：《“十三五”时期经济社会发展的制胜要诀——深入学习贯彻习近平同志关于协调发展的重要论述》，《人民日报》2016年6月6日第7版。

[5] 曹智、李宣良、郝亚琳、杨依军：《习近平的两会时间（十）：系统阐述军民融合发展的三个看点》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015-03/12/c_1114623628.htm，新华网，2015-3-12。

[6] 王莹，“平语”近人——习近平谈国家安全，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/15/c_128892192.htm，新华网，2016-4-15。

[7] [德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下册），商务印书馆，2006年，第278-324页。

[8] 罗伯特·K·莫顿：《社会理论和社会结构》，凤凰出版传媒集团、译林出版社，2006年，第349页。

[9] 周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年，第74-83页。

[10] 本文所指的政府内部，包括党领导的军队。

[11] 在构建力量整合机制时，软法是个可行选择。参见郭永良：《全民反恐的软法构建》，《湖北警官学院学报》2016年第4期，第65-70页。

[12] 柯庆施：《论“全国一盘棋”》，《红旗》1969年第4期。

[13] [美]布里安·詹金斯：《对美国反恐战略的反思》，张家栋译，《国际观察》2006年第5期，第39页。

[14] 佚名：《牢牢把握新疆社会稳定和长治久安总目标》，《人民日报》2014年5月30日，第1版。

[15] 郭永良、蒋东龙：《论中国反恐怖斗争的战略转型》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2016年第5期，第3页。

[16] 周栋梁：《郭声琨在全国公安厅局长会议上强调：把握稳中求进工作总基调，坚持从严从实从细抓落实，努力为党的十九大胜利召开创造安全稳定的社会环境》，《人民公安报》2017年1月15日第1版。

[17] 参见李晓霞：《论新疆治理体系与治理能力现代化》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期，第73-76页。

[18] 秦天：《21世纪前期反恐形势与中国反恐军事力量建设》，《中国军事科学》2017年第1期。

[19] 张雷：《陈全国在全区维护稳定工作会议上强调：坚决克服松懈麻痹思想，坚决落实各项维稳措施，紧紧盯牢总目标努力，实现社会稳定和长治久安》，《新疆日报》2016年12月31日第A01版。

[20] 张耀宇：《孟建柱在中央政法工作会议上强调：增强政治责任感，提高工作预见性，为党的十九大胜利召开营造安全稳定的社会环境》，《人民公安报》2017年1月14日第1版。

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本期小编：小T