【焦点议题】李恒：社区反恐怖与去极端化工作思考
摘要：2015年12月27日,全国人大通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》,为全国反恐怖工作开展提供了行动指南和法律保障。社区反恐就是以维护社区安全和群众生活稳定、解决社区治安问题和减少犯罪为根本目标,以社区群众为防范恐怖犯罪的主要力量,以基础信息摸排、情报先行、先发制敌为基本原则;以重点人管控、重点部位管理、风险评估等机制构建;打防控相结合、以防控为主,及时关注社区并以去宗教极端化为重点,构建全民反恐的人民战争。
关键词：社区警务;反恐怖;去极端化;
一、当前我国反恐怖斗争面临的现实背景2015年11月13日21时许,法国首都巴黎市中心7个地点分别发生枪击、自杀式爆炸和屠杀人质事件,造成至少124名无辜群众死亡。案发当晚,极端组织“伊斯兰国”(“IS”)发布声明宣称对此事件负责,并扬言还将有大的动作。该起暴恐袭击事件是在“IS”异军突起,全球恐怖活动形势日趋严峻的背景下发生的,该案件的发生让本来就十分严峻的全球反恐形势更加雪上加霜。
昆明“3·01”、新疆拜城“9·18”等重大暴恐案事件发生后,种种迹象表明,暴力恐怖活动对我国的现实威胁已不再是“危言耸听”,现实敌情更加突出和明显,遭受恐怖袭击的威胁前所未有,涉恐重点人员寻找借道出境通道、境内外筹措资金、通过网络发布暴恐音视频、就地实施“圣战”等现象和风险依然很高,“三股势力”人员在内地潜藏蜇伏、利用一些网络通讯软件秘密勾联,全国面临的反恐斗争已进入比以往更加复杂、更加严峻的新阶段。特别是西部省份和部份沿海地区已经成为涉恐重点人员偷逃出境的重点地区;涉恐人员在一些省份搭建中转窝点、借道偷渡出境的情况屡有发生;全国面临恐怖分子出境不成就地“圣战”的敌情突出,宗教极端思想渗透活动的风险仍然很高;境内外动向显示,来自国际国内恐怖组织的现实威胁已经不再是杞人忧天。公安机关要堵截通道、防止搭窝建点,特别要防止窝点成为暴恐案事件的滋生地、事发点,严防暴恐案事件打响、炸响。以严厉打击暴恐活动为中心工作,统筹国内国际两个大局、疆内疆外两个战场、网上网下两条战线,全面强化情报、侦察、防范、打击、处置恐怖活动能力和水平,坚决遏制新疆暴恐活动多发频发的势头。全民反恐、全警配合、社会支持的以社区为依托、群众参与为主的社区反恐工作迫在眉睫。
二、我国社区警务的提出与开展
(一)社区警务的提出社区警务是当今西方警务改革暨第四次警务革命的重要组成。2002年3月在浙江杭州召开的全国派出所工作会议以来,社区警务战略在全国各地城镇乡村全面铺开。2007年10月,前国家主席胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上指出:“改革和加强城乡社区警务工作,依法防范和打击违法犯罪活动,保障人民生命财产安全。”[1]社区警务工作的范围是以地级市区、县为主导,以社区为基本单元,警务工作人员对管辖社区进行全面的专业化管理,并维持整个辖区安全与稳定,保障人民生命财产安全。社区警务可以定义为:公安与社区相互发生联系,共同发现和尽全力解决该管辖社区范围内的基础信息采集、重点人员管控、社区矫正与矫治、刑事与治安打击、救助性等工作;并由此采取包括国家强制力、和解、调解在内的各种法律手段与公安行政方式相结合;利用社区的各种基础信息和资源,净化社区环境,强化社区居民互助;依靠社区全面系统、长期有效、警民联手的管控手段来维护社区良好的治安环境的新型警务模式。
(二)社区警务的开展社区警务是公安工作的一次新的革命,是从被动性警务向主动性警务的革新与转变,根本目的就是调动和聚集全社会力量打击与预防犯罪。而要调动和聚集全社会的力量,作为纽带作用的社区民警必须要将充足的时间和充足的精力放在社区,与群众熟悉并真正融合。全国公安机关开展社区警务战略以来,积极推行社区民警专职化、社区工作社会化的模式。[2]
1.按照社区人口比例配备社区民警和协(辅)警人数,社区警务室配备1-2名以上的社区民警,专司社区警务工作责任。建立健全社区警务的制度保障,落实社区民警驻社区(村)制度,保障社区民警队伍稳定、人员固定、职责确定;除提拔任用外,社区民警在同一责任区工作时间应有一定年限,不轻易安排社区民警承担其他工作任务,不分散社区民警精力。在保障上,对社区警务室的人员、经费、待遇等方面予以倾斜,保证社区民警有时间、有精力、有条件管理好社区。
2.推行社区警务工作社会化。“警力有限、民力无穷”,以社区警务室为防控主阵地,推动社区警务工作由公安“唱独角戏”向社会各界齐抓共管方式进行转变,形成社区治安联防联控的新型管理格局。实施社区专业巡逻防控队伍建设,最大限度地把警力部署在社区案事件高发、防范薄弱的重点部位和敏感时段,强化群众性治安联防巡逻队伍建设,以村委会为单位组建义务巡逻队,指导社区党政机关、团体、企事业单位加强安全保卫防范。通过社区警务室与党委、政府的各部门共同努力,构建社区立体化防控体系网络。
3.开展社区矛盾纠纷大调解机制。在社区警务室着力推行人民调解、司法调解、行政调解的工作机制。社区警务室设立矛盾纠纷调解室,突出人民调解的主体作用,聘请当地有威望、水平高、能力强的人充当调解员,充分发挥人熟、地熟的优势,以求达到事半功倍的效果。最后,推行社区警务工作精细化,积极树立微警务理念,注重抓早抓小抓苗头,把小事当作大事,把份外事当作份内事,把居民的事当作自己的事,尽可能将社区警务做到细致入微、富有活力。同时,细化便民利民措施。鼓励社区民警充分发挥主观能动性,推出系列便民利民举措,最大限度满足群众需求,让社区警务工作充满活力。依托网上公安微博、微信、社区警务QQ群等平台开展警民对话等。
三、社区反恐工作中存在的主要问题
(一)公安机关及其相关部门对做好反恐基础工作思想认识还不到位少数公安机关受传统思维模式的影响以及当前公安各项任务指标的压力,对社区反恐防范工作缺乏足够的重视。如一些基层派出所领导把社区警务室的设立看作是对原有责任区的简单调整。有的城区派出所由于上级下达的目标考核中打击任务量大,时常抽调社区民警回所内进行值班、备勤或协助办理刑事、治安等案件,导致社区民警缺少足够时间深入社区开展基础防范工作。同时,社区基础防范工作是一项慢活、细活,不花费一定的时间和精力积累是难以看到大成效的,部分公安机关当前仍普遍存在的“重视破案硬指标、轻视防范软任务”的现象。社区民警对暴恐现实威胁的风险认识不强,存在着麻痹放松思想,对反恐怖基础信息摸排工作的重视程度不够。
(二)公安机关对异常行为发现还不够主动,对重点人、重点部位、重点目标的管控还没有落实到位部分社区民警的主动发现异常行为和线索能力较弱,基础工作、专业能力不过硬,反恐情报搜集特别是人力情报发现不及时;对重点人员身份识别手段不熟悉;对关注群体的核查手段不灵活;秘密力量和特情耳目的布建上还存在一定的短板;对社区内重点目标单位的防范措施督导检查落实不到位。公安部针对反恐工作中的重点人员专门做出了相关要求,社区民警必须在24小时内对重点人员、关注对象落实“五见”(见人、见身份证件、见住地、见随身物品、见交通工具)。另外派出所各项工作任务量大,加上各类考核和自身业务工作能力限制,导致社区民警在反恐工作的用力上还不够充足。社区民警应当专职专用,不应再次参与派出所其他业务工作,同时上级机关应组织对社区民警开展反恐基础知识和相关专业技能培训,提高发现涉恐异常行为能力。另一方面,社区民警在了解掌握社区的整体情况方面还存在短板。虽然当前各级公安机关对社区民警下社区工作的时间有了硬性的规定,但仍跳不开以往的警务运作时间模式,“群众上班我上班、群众下班我下班”的工作模式难以让民警真正全面了解社区的整体情况,难以与社区内更多的人员熟识,无法更好地了解、掌握和发现社区内存在的更多治安问题和涉恐隐患苗头。
(三)群众检举揭发涉恐异常行为的积极性不高,反恐宣传教育方式还不够深入人心社区反恐,群众是关键。当前,通过国家政策宣传和相关媒体加大对反恐工作的报道后,人民群众的反恐防范意识比以往有所提升。但一些群众依然不愿检举揭发涉恐行为或涉恐案件线索苗头。一方面,害怕被举报涉恐嫌疑人打击报复危及自身安全;另一方面,顾忌举报后公安机关会按照法律程序进行侦查,程序较为繁琐,抱着“多一事不如少一事”的思想,放弃了举报的动机,以至于贻误战机。其次,反恐怖宣传教育层面还不够广泛、不够深入。在反恐宣传上,公安机关停留在定期召开法制讲堂、法律进社区活动,还是惯用发放宣传单、打横幅、张贴图片文字信息或召开讲座进行反恐知识的宣传教育。应当通过网络媒体传播反恐专业知识;利用流动警务宣传车播放暴恐案件视频,让群众直观感受到极端主义行为和非法宗教的危害与真实面目;正面引导群众了解懂得党的重大决策部署和相关政策;利用反恐警务特殊装备进行现场展示;反恐力量屯警街面来稳定人心;宣传举报涉恐案事件奖励制度来调动群众的积极性等多种方式,不定期地开展反恐进社区宣传教育。
四、社区反恐怖工作指导思想、意义和美国社区反恐借鉴
(一)社区反恐工作的指导思想
1.社区反恐指导思想。民利为本、服务为先;警力有限、民力无穷;先发制人、情报导侦;基础摸排、收集信息;立足社区、面向社会。建立政府倡导、社区主管、警察指导、群众参与的全民反恐格局。坚持紧紧依托、依靠、服从、服务于社区群众的发展与建设来做好社区反恐工作。坚持立足社区安全,建立社区反恐共同利益机制,合理配置和充分利用社区各种信息资源。以问题为导向发现和解决社区存在的各类实际或潜在问题。
2.社区反恐的实施目标。以维护社区安全和群众生活稳定、解决社区治安问题和减少犯罪为根本目标,以社区群众为防范暴力恐怖犯罪的主要力量,以基础信息摸排为重要手段,打防控相结合、以防控为主,及时关注社区重点人员与社区矫正人员为重点,构建全民反恐战争。
(二)社区反恐的意义
1.及时掌控了解社区潜在涉恐基本情况与动态。首先准确分析社区犯罪突出问题以及社区存在的主要矛盾,包括掌握社区人口、重点敏感场所等基本情况,进行综合研判。主要分析基础信息包括:社区重点人员的历史犯罪情况;常发犯罪的地域分布地点和时间;重点人员动态活动轨迹信息。
2.掌握留守青少年、有前科违法犯罪人员、涉疆、涉藏等重点关注人员和特殊人群犯罪活动情况和行为轨迹。涉及社区的暴力犯罪、群体性事件等治安行政案件进行梳理分析,以上都是社区反恐的科学依据。
3.再造社区凝聚力,创建全民参与的反恐战争。在社区的住宅区加强群众邻居间的通力合作;全力实现社区与个人、社区与成员单位、社区与集体之间良好关系的建立,构建群防群治、全民反恐的良好社会工作关系,以便提高全社区群众的反恐防范凝聚力。[3]
(三)美国社区反恐警务的域外借鉴美国各地警察署,不论城镇辖区规模大小、人口多少,最重要的任务就是反恐、反暴力犯罪和制止其他大规模杀伤性犯罪活动,美国应对恐怖威胁的主要策略是把社区作为第一道防线。社区成员往往处于最佳地位,能够注意到一些可疑行为的蛛丝马迹。美国FBI的信息员让社区发现和举报可疑的行动并报告当地或州执法机构,力争找出社区安全中存在的薄弱环节和安全隐患。[4]
美国各地社区反恐工作主要围绕:一是明确具体目标对象是谁。恐怖分子作案人形形色色,全球多个国家和地区均存在恐怖分子的活动身影,有的恐怖分子已经融入到当地日常生活中。警察的首要工作就是认清并确定敌人是谁。二是确定被保护的目标对象。美国警察特别重视恐怖分子可能实施的打击目标和潜在目标,运用大量社会资源,有效地确保被保护对象的生命和财产安全不受损失。FBI监控涉恐人员方式主要通过朋友、家人、电话了解。在行动前尽量了解他的信息,防止、瓦解他的暴恐思想与意愿。三是确定等级目标的职责职能。城市电力部门和自来水厂被看成是社区反恐应当首先得到保护的两大关键目标,通信线路和较高的标志性建筑物也是恐怖分子易攻击和破坏的重要目标①。四是及时发现和弥补工作中的漏洞和薄弱环节。美国警察是尽量用恐怖分子通常实施的眼光和角度观察社区那些特别需要强化保卫的目标。严密监控在社区的寄递物品,严密检查长期或敏感地区外来停放在社区的轿车、卡车;商场、垃圾箱以及突然出现在社区的可疑包裹等物品也是重点监控目标。五是进一步细化社区安全与保卫的范围对象。针对社区学校、工厂、大型超市、商场、宾(旅)馆、水厂、电厂、机场等重点阵地、重点目标,强化日常检查和督导工作,建立防范恐怖袭击手册或防范标准,细化社区保卫对象安全。同时,美国的一些社区还会组织群众不定期进行反恐知识培训与教育。社区培训的主要内容包括:教会群众怎样识别恐怖分子;被恐怖分子劫持后又该怎么做以及逃生技巧等。[5]
五、社区反恐视域下的去极端化工作(一)极端化的背景
1.极端化相关背景。宗教极端化包括宗教极端思想与极端行为,是指打着宗教旗号出现的一种极端主义思潮,其目的是要恢复神权统治,建立政教合一的国家。宗教极端主义具有长期性、历史性、欺骗性、政治性和暴力性等特征,其本质是反社会、反和平、反人类,是当代国际社会和平与发展的反动力量。为了达到其歪曲的政治目的,对宗教教义进行任意篡改、诽谤,煽动宗教狂热分子制造事件,煽动教派之间、不同信仰之间、不同民族之间的仇恨与民族歧视,意图制造暴力冲突。
2.宗教极端化的主要表现。通过多种方式进行宗教极端思想渗透,从事暴力恐怖和分裂破坏活动,特别是利用宗教极端思想煽动部分阅历浅、受教育程度不高的青年盲目追随,意图成为其实现政治图谋的牺牲品。一是为了达到煽动宗教狂热、控制信教群众为目的,大肆歪曲篡改宗教教义,编造各种打着宗教旗号的异端邪说,鼓吹“圣战殉教进天堂”等以此来蛊惑、迷惑、引诱信教群众,以自杀袭击等方式发动所谓的“圣战”。二是鼓吹神权论,煽动群众“除了真主以外不能服从任何人”,教唆信教群众抵制政府行为。三是鼓吹异教徒论,把一切不遵循极端做法的人都视为异教徒、叛徒、民族败类,煽动辱骂、排斥、孤立不信教群众、党员干部和爱国宗教人士。四是鼓吹宗教至上论,反对一切现代文明成果,排斥民族风俗习惯、民族传统文化,宣扬“不能看电视、听广播、读报刊”,不许人们唱歌跳舞,强迫男性留大胡须、妇女穿着吉里巴甫服等。五是就祖国统一、民族团结而言,通过宗教极端思想的渗透,破坏民族团结,制造民族分裂,挑起信教群众与不信教群众、信教群众与政府的对立,形成对抗政府的力量,并企图通过暴力恐怖活动制造社会动乱,破坏经济发展和社会稳定,最终达到分裂国家的图谋。六是受境内外“东突”、“三股势力”和宗教极端思想影响,我国部分高校少数民族学生频繁参加非法宗教宣传和地下讲经活动,少数学生通过互联网、翻墙软件或手机视频浏览、下载、传播暴恐音视频资料。
(二)极端化的现实表现新疆的地理环境和历史背景,形成了特殊的宗教文化和信仰,这也是近代以来新疆始终处于反分裂斗争前沿的历史根源和思想根源。从近年来境内外恐怖分子的活动来看,暴恐活动只是实施手段,分裂国家、建立“哈里发国家”才是其直接目的,极端化思想则是其实施暴恐分裂活动的基础。由此,去极端化既是争取人心的战略手段,也是防范和打击境内外分裂势力的根本策略。目前,网络已成为各种宗教极端势力宣传分裂思想的前沿阵地,不管是“基地”组织还是其分支、阿富汗和巴基斯坦塔利班组织,以及近年崛起的“伊斯兰国”(“IS”)极端组织,已成为国际社会的一大公害。宗教极端化是打着宗教的旗号,煽动某些群体的极端主张、观点或看法,实施狂热的极端行为,破坏社会政治与安全稳定,以图达到其政治主张或诉求。宗教极端主义不是宗教,而是披着宗教的外衣,对原有宗教进行歪曲与亵渎。它的真实目的、思想动态、政治主张、组织形式、活动方式以及心理情感都属于原有的宗教范畴之列,它破坏了原宗教的尊严与权威。它在信仰上极端化、行为上狂热化,把宗教政治化、组织神秘化,是邪恶目的的政治推手。因此,宗教极端主义不再是宗教教义本身,而是宗教的异化物。宗教极端思想会长期存在,一日不除,暴力恐怖活动也会长期存在。各地区、各部门要进一步加强协作配合,坚持多管齐下、综合施策,深入推进去极端化工作。
(三)去极端化工作方式按照“打击的一手要硬、教育疏导的一手也要硬”的总体思路,以现代文化为引领,以普法宣传为主线,有效遏制宗教极端思想渗透,努力压缩宗教极端违法犯罪空间,推进依法治国进程,强化开展去极端化专项整治活动,做到全面开展,人人参与、不留死角。公安机关做到依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动政治安全是国家安全的根本,事关国家治乱兴衰。要把确保政治安全放在首位,依法严密防范、坚决捍卫中国共产党领导和中国特色社会主义制度。深入开展反分裂斗争,坚决维护民族团结和国家统一。始终保持对暴力恐怖活动的高压态势,组织动员人民群众进行群防群治,深入推进去极端化工作,党政配合全方位构筑反恐怖安全屏障。
暴力恐怖活动是影响新疆稳定的直接现实危害,而宗教极端思想是“三股势力”赖以生存的土壤,是暴力恐怖活动进行思想发动和成员发展的主要手段。去极端化是一项长期复杂的工作,不可能一蹴而就。我们应多方入手,综合施策,着力加强去极端化的宣传教育工作,为实现全国社会稳定和长治久安奠定思想基础。近年来,面对反恐怖形势日趋严峻复杂,全国反恐怖工作在宣传教育引导上要持续发力,大力营造去极端化社会氛围;在树立法律至上上要持续发力,有效地挤压宗教极端思想的生存空间;在文化对冲上要持续发力,进一步占领精神文化主阵地;在法治约束上要持续发力,进一步强化教育转化工作;在政策引导和组织领导上要持续发力,形成强大的去极端化合力。少数民族群众抵御境外极端思想洗脑的免疫力要明显增强,极端思想渗透蔓延的势头得到有效遏制,宗教极端思想的氛围开始逐步淡化,社会治安环境进一步得到净化,为社会大局稳定打下了坚实基础。
(四)深入推进社区去极端化工作
1.标本兼治、重在治本,坚持不懈地推进社区去极端化工作。习近平总书记强调,清除暴恐活动滋生土壤,重在去极端化。公安机关及其社区单位要坚持标本兼治、重在治本,坚持不懈地推进去极端化工作。一是建立多部门参与的社会综合治理机制。按照打防并举、源头治理、依靠群众、抵御渗透原则,建立党委、政府领导下的,由宣传、教育、公安、民宗、新闻广电、文化、司法等部门及群众性团体组织共同参与的去极端化工作协作机制,加强对宗教场所的依法管理,合理满足信教群众的合法宗教需求,严格治理非法宗教活动,严密防范和打击宣扬传播宗教极端思想、暴力恐怖音视频,以及组织地下讲经等涉恐犯罪活动,从根本上消除暴力恐怖活动滋生的温床。二是加强意识形态领域的阵地控制。当前,高校关注群体学生参与恐怖活动犯罪情况突出,成为暴恐组织渗透的重点对象和目标。教育部门要主动会同维稳、综治、民宗、公安、国安等单位,加强对高校关注学生、教师的民族与宗教政策教育,用正教教义引导学生言行,抵制和消除宗教极端思想,严防被拉拢渗透和策反。三是加大反恐怖舆论宣传力度。强化反恐怖宣传工作,加大舆论引导力度,加强正面宣传教育,不断增强群众抵御宗教极端思想渗透、防恐反恐知识和自防自救能力。深化暴恐音视频打击整治工作,坚决切断宗教极端思想网上传播、渗透的渠道。
2.积极探索开展高校去极端化工作策略。高校是社区的组成部分之一,高校设立有社区警务室。一是高校所在地党委教育工作委员会、教育主管部门和高校应担负起去极端化工作的主体责任,强化组织领导,扎实做好顶层设计、方案制定和规划指导,形成常态化机制,切实增强工作的针对性和实效性。公安、民宗等部门及高校所在地基层党政组织要各司其职,密切协作,共同做好工作。二是要进一步加强和改进思想政治工作。改进思想政治教育的授课模式和教学方法,教育引导学生正确认识宗教,厘清什么是合法宗教活动什么是非法宗教活动,把社会主义核心价值观、马克思主义民族观宗教观引入学生心理,明辨是非和抵御宗教极端思想的能力。三是要不断净化校园及周边环境。加大非法宾(旅)馆清理整治力度,加强高校内部师资和授课内容的考核与管理,绝不允许利用宗教干预学校教育工作;防止有人借机组织地下讲经等非法宗教活动和传播宗教极端思想;积极开展帮扶工作,努力帮助家庭经济困难和就业难的学生顺利完成学业与就业。四是加强对在校关注学生群体的正面引导和教育管理,坚持疏堵结合、教育优先,深入持久开展防范非法宗教活动、抵御宗教极端思想渗透宣传活动;对涉嫌参加宗教极端活动的少数民族学生,要坚持“教育与处罚相结合”的原则,积极做好心理疏导与教育转化工作。
参考文献
[1]钟云华,李恒.问题与主义:近十年公安警务改革理性反思[J].行政与法,2014,(8).
[2]温宪.美国编织社区反恐网[N].人民日报,2011-08-05(3).
[3]王林.美国社区反恐与反恐警务研究[M].北京:中国政法大学出版社,2015:20-22.
[4]李若菊.关于反恐战略视角下社区警务重心的思考[J].铁道警察学院学报,2015,(2).
[5]李恒,郑友军,钟云华,杨才兴.现实与改革:近年来中国警务改革的理性分析[J].贵州警官职业学院学报,2014,(4).
注释
11美国的危险品防范主要包括毒品和爆炸物品两类。联邦政府有专门机构管制这两类物品,州也有监控机构。但是最有力的手段还是靠社区等提供情报和线索。每一个FBI下属机构,都有一个大规模杀伤性武器的监控员、联络员。任何有关信息都要汇集到信息员那里,任务之一是走访区内的相关厂商家了解情况。
来源：河北公安警察职业学院学报
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