【焦点议题】刘建涛：我国农村反恐机制研究
摘要：目前我国的反恐建设主要集中在城市, 随着恐怖主义的发展, 在农村、乡镇也发生了很多恐怖袭击事件, 如7·28新疆莎车暴恐袭击案。在城市反恐不断取得进展形成高压反恐的局面后, 农村反恐进展缓慢, 还未有一个有关农村的反恐机制, 为了避免恐怖主义向农村地区的蔓延渗透, 加快建立我国农村的反恐机制刻不容缓, 要制定针对农村地区专门的法律法规, 以相应的制度来作为保障是当前应对恐怖主义向农村扩展的有效途径, 也是当今亟需解决的时代课题。
关键词：恐怖主义;反恐;反恐机制;机制构建;
2009年新疆“7.5”事件发生后, 恐怖袭击事件在我国达20多起。其中很大一部分发生在城市范围内, 这些暴恐事件的发生使我国的城市反恐工作进入了一个新的阶段。为了防范和惩治恐怖主义活动, 加强反恐斗争, 我国在2015年12月发布了中国第一部关于反恐的法律《中华人民共和国反恐怖主义法》。随着反恐法的颁布, 各项反恐工作有序推进, 但是相对于城市反恐机制的建设, 农村的反恐机制还很落后, 在恐怖主义盛行的今天, 农村反恐机制的缺失将是一个很大的漏洞, 对未来我国的国家安全会造成重大隐患。一旦农村发生恐怖主义袭击事件其造成的损失将是巨大的, 影响也是十分恶劣的, 对内影响人们的安全感, 对外将有损我国良好的国际形象。因此, 必须重视农村反恐机制的建设才不会在反恐行动中陷于被动。
一、研究的背景
党的十九大报告中将“坚持总体国家安全观”纳入习近平新时代中国特色社会主义思想, 这是有关国家安全论述最突出的亮点, 总体国家安全观不仅仅关注传统的政治、军事安全更注重非传统安全。习近平总书记提出的总体国家安全观为以后国家安全指明了方向。在当前形势下恐怖主义等非传统安全是我们要面对的重大挑战, 如何应对恐怖主义成为国际国内重要的议题。自“9.11”事件以来全球面临着恐怖主义的巨大压力, 各国都在不断完善自己国内的反恐体系, 我们国家面临着“东突”“藏独”“伊扎布特”等恐怖主义势力的威胁。自2013年以来, 以“东突”为代表的国内恐怖主义势力活动日趋频繁, 在中国持续反恐高压下并未明显收敛。“2013年, 新疆喀什等地共发生10起恐怖袭击事件, 造成数十人死亡。2014年, 国内共发生数十起重大恐怖袭击事件, 造成60余人死亡、300多人受伤。”[1]恐怖袭击事件的发生严重触碰着人类生命安全的底线, 严重威胁着社会正常的生产生活秩序。每一起暴恐事件的发生都深深牵动着人们的敏感神经, 昆明暴恐案件29人死亡、143人受伤, 引发了全国人民安全出行的恐慌。在新疆由于恐怖袭击事件的影响, 很长一段时间人们出行不敢坐公交车, 甚至很少出行, 给当地人民的衣食住行造成了严重的困扰甚至影响了经济发展。我国的恐怖袭击事件已经从新疆等西部地区开始向全国各地扩散, 这对我国的反恐制度构成了新的挑战。在新形势下贯彻落实习近平总书记要求的总体国家安全观, 应对恐怖主义袭击的新威胁是当前时代背景下必须要面对的挑战。
二、研究的现状
笔者在中国知网以“反恐机制”为主题进行检索发现共有466条结果, 主要使用的表述为:国内反恐机制的研究、国外反恐机制的研究、城市反恐机制的研究、地区反恐合作机制研究、国际反恐合作机制研究等, 这些文章大体上是从整个宏观的机制进行研究。有的学者从法律层面进行研究, 比如张屹的《中国反恐法律机制及参与国际反恐的二元状态析论》;[2]有的学者是从具体的预防、应对措施上对反恐机制进行研究, 如梅建明教授的《当前反恐斗争的特点、挑战及应对策略》, 详细介绍了应对恐怖袭击的具体策略;[3]有的学者是研究国外的反恐机制从而对我国的反恐提供借鉴, 如陈刚教授的《俄罗斯联邦反恐机制研究》[4]《英美国家的反恐机制研究》;[5]有的学者是从整个反恐机制下的城市反恐机制进行研究, 相对而言更加具有可操作性和针对性, 如贺岚的《城市反恐机制研究综述及展望》[6]《论内地城市反恐长效机制的构建》;[7]有的学者是紧密结合科技的发展以大数据、网络、智慧警务等新技术的运用研究具体的反恐策略, 如都伊林的《智慧城市视角下完善反恐预警机制研究》,[8]柏枫的《大数据背景下反恐情报机制的建立与完善》。[9]对于反恐机制进行研究的文章基本上都是围绕上述几个部分展开。一些反恐的著作也是如此, 比如:邓新元、刘肖岩、屈健编著的《国外现代反恐机制比较研究》,[10]张金平编著的《国际恐怖主义与反恐策略》,[11]戴艳梅编著的《俄罗斯反恐体系研究》,[12]吕美琛, 刘建昌等编著的《反恐维稳机制建设研究》,[13]远民、黄小喜、唐锷著编著的《国际反恐怖法》,[14]殷星辰编著的《城市反恐怖行动概论》,[15]陈文彪主编的《地铁反恐应急处置》[16]等书籍都是从国内外反恐机制、法律层面、具体应对措施、大城市、新科技等角度对反恐进行著述。纵观关于反恐的学术论文、学者著作对于农村反恐的研究还是一个空白, 因此加强在农村反恐机制方面的研究刻不容缓, 虽然目前在农村爆发恐怖袭击的事件较少, 但在未来反恐斗争日益剧烈的情况下, 不能保证反恐的主战场向农村转移, 只有未雨绸缪才能防患于未然。我国目前在农村反恐机制上的缺失很可能会影响到我国总体国家安全观的实现。
三、反恐机制概述
机制一词, 在社会学中的内涵可以表述为“在正视事物各个部分的存在的前提下, 协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。”从管理学观点来看“机制是事物、机体或系统的运作过程和方式。”1从上面的解释中我们可以发现机制是事物的一种运行方式, 这种方式是为了能够运行或者说是为了高效的运行。
王岩在《论我国反恐机制的构建》一文中认为:“反恐机制, 即反恐部门为实现预防和打击恐怖主义犯罪这一功能和价值, 各个组成部分在各个环节中的运行过程和方式。反恐机制建设的目的是在恐怖事件发生前, 尽可能防止事件发生, 在恐怖事件发生时, 将恐怖事件造成的损失降低到最小程度, 在危机发生后尽快恢复正常生产、生活秩序, 以维持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、促进社会发展。”[17]
本文认为反恐机制是为了预防、制止和打击恐怖主义, 防止因恐怖事件造成失序而采取的一系列可以高效运行的各个部门、机构之间的方式。而农村反恐机制则是专门针对农村这一特殊对象, 相关的农村反恐部门为了预防、制止和打击恐怖主义, 各个子机制在反恐过程中的运行方式, 各个子机制能独立、长期、有效运行, 共同构成一个整体来应对恐怖主义。农村反恐机制建设的目的是为了预防和防范恐怖主义事件的发生, 是为了防患于未然, 将恐怖袭击事件带来的后果降到最低, 更好地保障人民的生命健康安全, 尽快地恢复生产生活秩序。结合我国的实际情况可将农村反恐机制划归为四个子机制:反恐领导机制、反恐预警机制、反恐处置机制、反恐恢复机制, 这四个子机制共同构成了处置反恐的所有阶段。
四、我国农村反恐机制建设现状
(一) 法律法规不完善, 缺少法律保障
《中华人民共和国反恐怖主义法》在2016年1月1日正式实施, 反恐法的实施为我国反恐建设提供了法律依据, 也为一系列的反恐活动提供了坚实的保障。但是这部法律是一个从宏观层面的针对反恐行动的规定, 在一些具体的、责任主体方面依旧不明确, 可操作性不强, 仍然需要相关配套性法律法规的支撑。《反恐怖主义法》中关于反恐领导机构的规定仅将反恐领导机构设立的主体覆盖到县级, 对于广大基层乡镇一级的反恐领导机构就没有做出规定。针对现今恐怖袭击事件大多发生在城市的情况, 我国的反恐立法仍停留在被动层面, 乡镇一级连接着广大农村, 与农村的接触最为紧密, 对农村的情况也最为了解, 反恐领导机构因反恐性质的特殊性以垂直领导减少中间环节的扁平化体制为最佳, 如果缺少乡镇一级反恐领导机构, 县级反恐领导机构就很难对农村的反恐行动进行领导, 最终影响处置效果。
(二) 反恐情报搜集能力薄弱, 预警机制还未形成
反恐工作, 情报先行。只有做好事先预警, 做好反恐情报的搜集、研判、分析、处理、上报, 及时采取预防措施才能在反恐行动中占据主动。“知彼知己, 百战不殆”正是对情报重要性的简要表述。目前, 我国反恐情报信息搜集能力整体不足, 各个情报信息部门独立分散整合不力, 不能形成一个整体的合力, 分析研判和先期预警能力不足。反恐情报涉及到很多方面, 信息来源广泛既有专业情报部门如公安、国安搜集的专业情报又有一些政府部门如反洗钱、海关、边检等部门搜集的信息, 更有社会上一些商贩、民众举报的信息。反恐信息量大、覆盖面广, 导致情报筛选工作困难。各个部门相互独立, 各自服务于各自的领导, 缺乏交流互通, 没有一个完善的情报信息交流机制, 导致很多情报重复搜集浪费人力物力, 又有很多关键情报不能共享, 最终影响反恐行动。同时, 由于缺乏经验丰富的情报分析人员, 而且有关情报的人才培养体系还不完善, 导致分析研判和预警能力不理想。在农村地区存在的一个重要问题是反恐预警意识普遍不强, 这是造成农村反恐预警机制缺失的一个重要原因。一方面农村地区的群众相对比较封闭, 较少关注外界发生的事件, 对恐怖主义只是道听途说, 并没有深刻感受到恐怖主义袭击事件的严重危害性, 一般的普通民众认为恐怖袭击离自己很远, 不会发生到自己身上, 对各种突发事件防范意识淡薄, 对农村地区出现的可疑人员也不会足够关心引起注意, 预警意识匮乏。另一方面我国基层政府对恐怖袭击的认识也是不够深入, 不能很好地履行安全教育义务, 不及时普及安全常识, 不深入宣传反恐知识, 导致农村既不会主动搜集相关的暴恐活动信息比如 (可疑人员、可疑行为等) , 更不会主动上报公安机关及时采取措施, 使预警机制无法发挥应有的作用。
(三) 没有建立专门的反恐处突队伍
我国一般在县级以上公安机关建立反恐处突队伍, 这些专业化队伍的出现大大提升了城市反恐处突的能力。但是乡镇一级仍然以派出所民警来负责地方的治安状况并没有建立专业的反恐处突队伍, 一般的治安事件、刑事案件, 派出所民警还有能力进行处置, 一旦出现恐怖突发事件, 派出所民警的处置能力就很有限了。一方面由于基层警力不足, 另一方面, 基层派出所民警缺乏处置暴恐事件的专业能力, 暴恐分子受过严格专业的训练, 普通民警根本无法应对, 面对暴恐分子甚至无法保障自身安全, 更谈不上保护人民群众的生命安全。而县级反恐处突专业队伍的到达需要一定的反应时间, 由于无法第一时间到达处置现场会造成巨大的损失。因此, 基层专业反恐处突队伍的缺失将影响农村反恐能力的建设。
(四) 缺少反恐恢复机制
反恐行动不仅仅包括发生恐怖袭击之后的现场处置, 还包括恐怖袭击之前的反恐预警以及恐怖袭击结束之后的后期处置。反恐行动是一个由不同阶段组成的系统工程, 每一个阶段都必不可少, 都有其存在的必要性。反恐恢复机制是在恐怖事件现场处置完毕以后一些后续的恢复工作, 包括:现场紧急措施的撤销、指挥部撤消后后续工作的展开、涉案人员和证据的移送、破案报告的呈报、伤亡人员的救治、关于恐怖袭击事件的新闻发布会、发生地后续生产、生活秩序的恢复与重建、反恐行动的经验总结、评价等。反恐恢复机制包括了一整套内容, 对反恐行动的顺利实施起着重要的推动作用, 如果没有反恐恢复机制, 反恐行动只能停留在应急处置阶段, 并不能真正解决恐怖袭击带来的次生影响, 并不能恢复恐怖袭击地正常的生产生活秩序。现在我国不光在农村没有建立相关的恐怖袭击恢复机制, 在经济比较发达的城市也未建立起完善的恢复机制, 无法形成一个完整的处置体系。
五、加强我国农村反恐机制建设的策略
(一) 加快反恐领导机制的立法工作, 完善相关法律法规
当前我国农村反恐体制在法律层面的主要问题一是关于基层反恐的领导机构没有做出明确的规定;二是有关反恐部门的职责没有做出具体详细的规定, 这会导致各个部门推诿扯皮, 影响反恐行动。因此必须加强在这两个方面的立法。一是尽快完善我国的反恐怖主义法, 明确基层反恐领导机构的建立, 以通过法的强制作用推动乡镇一级对反恐领导机构的建设, 从而使乡镇一级有可以领导反恐的机构, 加强乡镇一级的反恐能力。二是, 明确乡镇一级各个有关反恐部门的职责, 以确保有权必有责, 防止出现恐怖事件之后责任倒查时的推诿扯皮, 互不负责, 通过明确责任, 加强各个部门的履职能力, 从而加强基层反恐能力。
(二) 加强情报搜集能力, 完善反恐预警机制
上文论述过, 我国反恐情报机制还不完善, 情报基础工作不扎实、专业情报人员缺乏、情报交流不顺畅是反恐实践中面临的主要问题。完善预警机制的重点在情报, 必须建立完善的反恐情报机制, 提高打击暴恐活动的能力。首先要提升信息搜集能力, 要能够从社会的各个方面搜集到与反恐相关的信息, 要拓宽情报信息来源, 充分发挥人民群众的力量, 打一场全民反恐战争。其次, 要能够对搜集到的众多信息进行整合, 能从中挑选出重要的、有价值的情报信息, 同时要加强对情报专业人才的培养, 以人才促进情报搜集整合能力的提高。最后要提升对情报的分析研判能力和加强对反恐预警系统的建设, 对搜集上来的情报要及时发挥它应有的价值, 情报信息具有及时性的特点, 一旦超过了它的效用时间就成了无用的情报, 因此必须将搜集上来的情报及时进行分析研判, 将有价值的反恐信息通过预警系统及时传递给有关部门。
(三) 建立一支专业反恐队伍, 提高反恐处突能力
专业化的反恐处突队伍是应对恐怖袭击的一把尖刀, 在现场处置中发挥着重要作用, 我国近年来也组建了自己的反恐突击队, 比较出名的有雪豹突击队、猎鹰突击队等。我国的反恐突击力量的建设主要集中在国家层面, 在地区层面主要是县级公安机关组建的特警大队, 主要承担本地区的反恐处突任务。组建一支专业的反恐队伍需要投入大量的人力、物力、财力, 一般而言乡镇一级的地方财政是很难支持地方专业反恐队伍建设的, 但是专业反恐队伍的建设对加强地方反恐能力, 保障人民的生命财产安全具有重要意义。我国必须加强对乡镇一级地方财政的安全投入, 保障地方财政拥有足够的资金建设一支专业的反恐处突队伍, 同时乡镇一级的地方政府要加强与地方派出所的联系, 提供相应的财政支持, 保障地方警力资源的充足, 扩招警务辅助人员, 加强警务技能的培训, 以在发生突发事件后有充足的警力和足够的能力进行处置。
(四) 完善反恐恢复机制, 切实提高反恐能力
危机管理理论中的恢复力指出:危机发生以后要及时进行后续形象的恢复和提升, 要及时进行总结以便为后面的管理提供经验和支持。恐怖袭击事件发生以后也是如此, 在现场处置完毕之后还需要进行大量的后续工作去恢复当地的生产生活秩序。我国目前的反恐行动注重现场处置, 一旦现场处置完毕, 后续的补救措施、当地秩序的恢复、经验的总结就很少关注。在这一方面的缺失只会导致被动反恐, 反恐不到位。首先, 恐怖袭击事件会带来恐慌效应会严重影响当地的生产生活秩序, 给当地人民带来心理压力, 如果政府不进行心理疏导、提供强大的安全保障很难消除恐怖袭击的不良影响。其次, 不对恐怖袭击事件进行事后分析总结会影响到下次的反恐行动。因此, 从国家层面来讲必须通过立法活动来进一步落实反恐恢复机制, 通过法律的施行推动反恐恢复机制的建设, 从地方政府来讲要不断完善反恐行动的预案研究, 从一开始就要想到处置完毕以后的后续措施。强化各个部门的职能责任, 严格落实安全责任, 对反恐后期的医疗、卫生、保险、基建提供保障。
(五) 构建基层群防群治组织, 扩大反恐社会面
面对反恐斗争的新特点, 基层反恐面临着极大的压力, 一是反恐力量不够, 二是反恐涉及面广, 我国地域广阔, 无法全方位进行防护。作为维护社会治安和预防犯罪的基础性力量, 基层自治性组织发挥着重要的作用。要通过开展群防群治, 使反恐怖斗争成为人民战争, 要在人民当中筑起反恐的铜墙铁壁, 使暴力恐怖分子无处可逃。对恐怖主义的打击光靠政府和公安机关的力量是远远不够的, 还需要广泛发动人民群众, 让人民群众参与到反恐行动中来, 这样整个反恐体系才是完善的, 反恐力量才是充足和巨大的。在农村, 基层群防群治组织具有极大的优势。首先可以集聚农村人民的力量, 扩大反恐的力量体系, 做到全方位防护;其次可以通过这个组织向广大人民群众宣传反恐知识, 提高反恐意识, 收集情报信息, 及时处置恐怖事件。同时要给基层群防群治组织配备相应的防护性装备, 配齐报警防范设施, 增强自保脱险能力。通过构建群防群治的基层组织, 形成全民参与、全社会反恐的新格局, 打好反恐的人民战争, 筑起反恐怖斗争的“人民防线”。
六、结语
当前反恐形势日益复杂、社会环境不断变化, 新的反恐策略需要及时提出。农村在反恐斗争中有其自身的特殊性, 我们要根据农村的特点尽快建立农村特有的反恐机制, 农村的反恐机制可以不完善但绝对不能没有。本文借鉴危机管理理论通过领导机制、预警机制、处置机制、恢复机制四个方面建立农村反恐机制, 希望为以后的反恐机制建设提供参考。随着社会的发展我国反恐的各项机制会越来越完善, 无论城市还是农村, 都会打造一个系统化的反恐体系, 从而保卫我们国民的安全, 实现总体国家安全观的目标。
参考文献
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[17]王岩.论我国反恐机制的构建[D].重庆:西南政法大学, 2008.
注释
1引自百度百科的解释https://baike.baidu.com/item/
来源：山西警察学院学报
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