【焦点议题】张秋丽：维稳戍边与协调发展：新疆兵团设市建镇的价值考量
摘要：兵团改革发展是实现新疆工作总目标的战略部署, 兵团设市建镇是新时代兵团更好履行职责使命、发挥特殊作用的重要载体和突出标志。加快推进兵团设市建镇工作, 依托城镇这个载体, 充分发挥兵团维稳戍边与协调发展的特殊作用, 有利于深入贯彻落实中央对新疆工作的具体要求。
关键词：维稳戍边;协调发展;设市建镇;价值考量;
兵团是党中央治国安邦的战略布局, 做好新疆工作, 必须把兵团工作摆在重要位置。2014年4月27日至30日, 习近平总书记在考察兵团时指出:“在新形势下, 兵团工作只能加强, 不能削弱, 要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用, 使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。”[1]为明确兵团新型城镇化的发展目标和主要任务, 2016年8月兵团结合实际制定《“十三五”时期兵团新型城镇化发展规划》, 不断明晰城镇化发展路径。2018年6月1日, 兵团设市建镇推进会召开, 会议强调要切实把设市建镇工作作为贯彻落实党中央治疆方略和对兵团的定位要求的具体体现。因此, 要强力推进城镇化建设, 使城镇成为兵团维稳戍边事业发展中一道亮丽的风景线。
一、兵团城镇化发展现状
(一) 兵团城市的分布规律
党的十八大以来, 兵团城镇规模不断扩大, 由原来的5城1镇 (建制镇) , 发展到由9城10镇、十多个垦区中心城镇、一百多个团场城镇及中心连队居住区构建的城镇体系, 在天山南北星罗棋布、快速发展。在自治区城镇体系框架下, 初步形成以兵团城市——垦区中心镇——一般团场城镇——中心连队居住区为发展节点, 与自治区城镇职能互补、具有兵团特色的城镇体系。[2]从城镇区位分布来看, 受诸多条件限制, 兵团城市、建制镇及团场数量少、规模小、布局散, 并以带状形式沿塔克拉玛干和古尔班通古特两大沙漠边缘分布, 以点状形式沿国境线散落分布在边境地区和南北疆交界的天山脚下, 与地方城镇在地域上呈犬牙交错分布, 呈明显的“两圈一线、大分散小集中”的分布格局。《“十三五”时期兵团新型城镇化发展规划》中兵团城镇体系的分布也基本保持了这种形状, 这种分布既能发挥兵团城镇筑城戍边维护边疆安全的作用, 又有利于兵团发挥特殊优势积极融入丝绸之路经济带建设, 以城镇发展带动人口聚集, 增进民族团结, 维护新疆社会稳定和长治久安。
(二) 新时代兵团城镇的特殊作用
新时代兵团在承载“屯垦戍边”特殊历史使命的同时, 还承担着促进经济发展、增进民族团结、发扬先进文化等一系列的功能作用。兵团与一般意义上的城镇在功能作用上有明显不同, 具有鲜明的兵团特色, 它统筹了各种因素在内的系统与长远的规划, 从新时代更好履行兵团职责使命出发, 涉及了一系列新的发展理念和任务。兵团城镇既具有城镇的一般功能, 亦具有维稳戍边与促进协调发展的特殊功能。按一般功能可分为中小城市、垦区中心城镇和一般团场城镇, 按特殊功能可分为维稳型城镇、戍边型城镇和经济发展型城镇。当前, 兵团城镇日益成为壮大兵团实力的助推器、维稳戍边的新堡垒、经济发展的增长极、现代文明的聚集地。依托城镇这个载体, 兵团引导各族群众创造了各民族共居、共学、共事、共乐的良好氛围。
二、制约兵团城镇化发展的主要因素
(一) 城镇行政管理体制不完善
兵团的行政管理权主要来自中央和自治区的授权, 长期以来实行“党政军企”合一的特殊行政管理体制, 决定了兵团城市管理模式不同于一般城市的管理模式。在不断变化的新形势下, 兵团现行管理体制与城镇化快速发展的要求不相适应, 体制中存在着与改革不相适应的因素日益凸显, 团场城镇管理机制创新度有待提高, 不能满足城市建设管理的需要。当前, 兵团城镇仍然延续高度集权的行政命令管理的模式, 计划经济的管理色彩浓厚, 这种体制使团场在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面行政管理职能缺失, 导致团场城镇公共服务主体及法律地位缺失, 管理中极易产生管理越位、错位和缺位的现象。此外, 城镇管理长效运作机制不健全, 社会化、规范化、专业化、法制化的服务组织缺失等因素也大大增加了城镇行政管理的难度。
(二) 南北疆城镇发展不平衡
从兵团城镇的空间和地域分布情况来看, 兵团下辖14个师, 其中北疆有10个师、5个城市、118个团场城镇, 南疆有4个师、4个城市、57个团场城镇, 城镇总布局呈现“北强南弱”的态势。[2]南疆城镇在形成发展和空间布局上, 与绿洲有着密不可分的联系, 绿洲的分布决定者南疆城镇的分布。兵团第七次党代会报告强调, “兵团向南发展是党中央确定的战略方针, 新疆一盘棋、南疆是棋眼, 棋眼一活、全盘皆活, 兵团向南发展是关键一招。”[4]新时代发挥兵团城镇在维稳戍边、集聚人口、传播文明方面的独特功能, 要紧紧围绕新疆工作总目标坚决推进向南发展。
(三) 城镇发展产业支撑能力不足
发展是解决一切问题的基础和关键, 产业是发展的支撑, 兵团城镇产业集聚还未形成, 一二三产产业结构内部情况不一, 产业结构不合理。首先, 兵团的城镇布局主要以屯垦戍边为设计, 导致团场城镇第一产业占比较大, 且团场职工农业生产依赖行政命令, 缺乏自主性, 不能按照市场需求及时调整, 农业生产结构较单一。其次, 部分产业园区离城镇较远, 对城镇发展的带动作用较小;第二产业欠发达, 产业园区远离城镇, 已落户企业多为高污染、高耗能、低效益等生产制造企业;工业产业层次较低、生产工艺较为落后, 未能达到延长产业链、带动产业优化升级的发展目标。再次, 第三产业起步晚、发展速度较慢、产值较低, 吸纳劳动力能力弱, 这使其在总产值中的占比没有达到应有的高度, 没有顺利承接产业的转型升级。
(四) 团场城镇公共服务水平较低
兵团城镇大多属于非建制镇, 与建制镇相比它不具有城镇的各种行政管理权限, 在实际管理过程中承担基本管理职能但缺乏应有的公共财政资金支持, 建设投资规模效益不高与管理水平较低并存, 城镇基础设施投入机制创新不够。市政服务种类不健全, 部分团场供电设施、电网建设滞后, 难以保证工业和居民用电, 污水、垃圾集中处理率、集中供热率与镇区建设要求不配套, 基本公共服务不到位, 严重影响团场城镇化进程。团场城镇文化娱乐设施不完善, 部分城镇缺少如文化广场、社区活动站、健身广场等群众性文化体育设施, 难以满足职工群众精神文化的需求。教育、医疗及交通等条件较落后, 不能充分发挥团场城镇吸纳集聚各类资源的能力, 没有较好地改善职工群众的生产生活条件, 大大影响了团场职工群众的获得感、满足感与幸福感。
三、发挥特殊作用, 加快设市建镇步伐
(一) 深化改革, 完善城镇管理体制
发挥兵团特殊作用, 加快城镇管理体制改革与创新, 首先应在兵团特殊管理体制下遵循城镇建设规律, 做优做强现有城镇, 将符合建制镇标准的中心城镇设为兵团管理的自治区直辖县级市, 通过设立建制镇将团场城镇纳入市域管辖范围内, 进一步打破师市内部的行政区划界限, 整合各类资源促进城镇建设和发展。其次, 管理方式要由经营农业向经营城镇转变, 牢固树立“以人为本”的城镇管理理念, 建立政企分开、权责明确, 以改善民生和优化服务为目标的社会管理体制, 坚持依法行政提高行政管理效率, 因地制宜创新团场小城镇发展模式和管理体制, 打造服务型政府, 形成政府引导、市场运作的多元化发展的新格局。再次, 坚持市场化运作机制, 逐渐由依靠行政命令和政府包揽转变为政府引导、市场运作相结合的市政发展格局, 按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则鼓励引导更多社会资金参与城镇公共基础设施建设。
(二) 调整布局, 发挥城镇作用效力
一是以布局强化维稳戍边职能, 借助兵团向南发展的东风, 加快南疆场镇尤其是边境小城镇建设, 着力打造以喀什为中心的南疆城市群, 优化城镇空间布局。建立各民族相互嵌入的社会结构, 推动兵团城市人口规模增长和经济水平发展, 全面实现兵团从“屯垦戍边”向“建城戍边”转型。二是在优化城镇总体布局的同时更加注重区域协调发展, 以区域协调发展推进地区城镇化水平的提升, 依托城镇综合发展平台积极融入丝绸之路经济带建设, 确保丝路畅通和安全, 形成经济发展增长极, 为加强维稳戍边型城镇发展奠定坚实经济基础。三是依托新型城镇这个发展平台集聚人才, 通过连队撤并扩大场镇规模, 优化城镇人口居住空间布局切实改善城镇居民居住条件, 通过不断优化人们的生产生活方式为新型城镇化发展注入新鲜血液, 实现人口发展的现代化。
(三) 加快发展, 强化城镇产业支撑
首先, 要强化产业对新型城镇的支撑, 缩小区域经济差异, 就要充分发挥城镇集聚产业发展和优秀人才的平台作用, 走新型城镇化发展道路。立足兵团农业规模化、机械化生产优势, 从提升农业产业化发展和发展特色优势产业的角度出发, 加强农业生产技术和农产品市场的创新, 吸引龙头企业入住城镇, 增强城镇核心竞争力和辐射带动能力。其次, 要因地制宜培育城镇特色主导产业, 激发城镇产业发展活力, 就要继续坚持“内抓质量、外抓引资”的工业发展思路, 积极引导落地企业尽快达产达效, 培育新的增长点, 发展与资源环境相符的工业化。再次, 以新型城镇化建设为平台大力发展第三产业, 实现城镇发展与产业发展的良性互动。为了有效地促进人口向城镇聚集, 必须加快商贸、物流、旅游、信息、金融等新兴服务业发展, 以兵团参与丝绸之路经济带交通枢纽中心建设为契机, 引导运输业向集团化、连锁化方向发展, 形成统筹规划、资源共享、投资多元、网络完善的物流体系, 以物流行业发展拉动三产发展迈上新台阶。
(四) 强化服务, 彰显城镇社会效能
完善城镇公共服务设施是吸引人才, 留住人才的重要途径。一方面, 要以满足城镇居民公共服务需求为己任, 建立健全全覆盖、均等化、可持续的基本公共服务体系, 统筹城镇公共服务发展, 强化兵团市、镇、社区公共管理主体地位和服务职能。理顺政府与市场的关系, 积极鼓励民间资本投资城镇基础设施建设, 提高服务资源利用效率, 提升城镇管理专业化、规范化、市场化水平, 推动政府由“全能型”向“服务型”转变。另一方面要坚持以人为中心, 结合职工对城镇发展配套设施的需求, 加强水、电、暖、气等城镇基础设施建设以及教育、医疗、环境卫生、社会保障等配套设施建设, 把宜居、宜业、宜商、宜游统一起来, 不断提升城镇综合服务水平和基础设施承载能力, 发展内涵丰富、设施完善、特色鲜明、服务优质的现代文明城镇, 满足居民日益增长的物质文化需求和对美好生活的向往。
参考文献
[1]李斌, 霍小光.把祖国的新疆建设得越来越好——习近平总书记新疆考察纪实[N].人民日报, 2014-05-04.
[2][3]张宝萍.关于印发《“十三五”时期兵团新型城镇化发展规划》的通知.新疆生产建设兵团官网.
http://www.xjbt.gov.cn/c/20160811/4801180.shtml.
[4]孙金龙.坚决落实党中央对兵团的定位要求履行兵团职责使命发挥兵团特殊作用为维护新疆社会稳定和实现长治久安而奋斗.兵团新闻网.
http://www. bt. chinanews. com/bingtuan/20170413/5218.shtml.
来源：中共乌鲁木齐市党校学报
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