中国的集权与分权：“风险论”与历史证据（下）

摘要：在中国历史上，中央集权与地方分权的关系经历了一系列重大演变。这些演变给我们提出如下三类问题：第一，在地方政治体制上，为什么一部分王朝在开国初期采用了分封制，而当王朝稳定下来之后，却又谋求削藩？第二，在边疆和西南少数民族地区，为什么元代和明代采用“土司制”，清代却推行“改土归流”？第三，在省级政区和省级政府的设置上，为什么汉人政权表现出兴废不定和周期性循环，而游牧民族建立的中原王朝却不存在这种循环？此外，清代之后建立的汉人政权为什么又打破了这种周期循环，建立起稳定的省级政区和统一的省级政府？本文论证了上述问题可以用“风险论”——即中央政府追求“统治风险最小化”的行为及其面临的约束条件——来解释，还同时比较了“风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”在解释能力上的差别。

关键词：中央集权  地方分权  行政成本  统治风险  郡县制

（续）

四、集权与分权的演变：“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”的解释

在讨论“风险论”的解释之前，我们先考察“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释能力。我们指出，这两种理论都不能完全解释前述中国历史上集权与分权的重大演变，对这些演变只能给出部分解释。

我们分别从两个层面——理论的适用范围及在适用范围内的解释能力，对“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”进行考察。从理论的适用范围来说，这两种理论都把某些类型的集权与分权的演变排除在解释范围之外。首先，“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”有一个共同的假设前提，即，假设中央政府有能力实行政治集权，故在推行郡县制上就不受政治约束的限制。所以，这两个理论都把分封与削藩排除在解释范围之外。其次，由于“帝国的治理逻辑”是在郡县制的框架内，解释中央集权与地方分权的动态变化，因此，“土司制”和“改土归流”不在其解释范围之内，只有省级政区的兴废才属于其解释范围。第三，“行政发包制模型”主要讨论中央政府与地方政府的行政运作机制，此种讨论无需局限在郡县制的框架内，只需假设中央政府在政治上有能力控制地方政府即可。因此，“行政发包制模型”应该把“土司制”和“改土归流”纳入其解释范围，因为“土司制”是一种特殊类型的“行政发包制”，“改土归流”则是用另一种“行政发包制”取而代之。基于同样的原因，省级政区的兴废和稳定也应归入“行政发包制模型”的解释范围。从“行政发包制模型”来看，设不设省级政区，或者建不建统一的省级政府，反映了中央政府对行政发包对象的选择：是按大行政区发包，还是按较小的行政区发包。

然而，在上述解释范围之内，这两种理论都不能对前述集权与分权的演变作出完全解释，只能进行部分解释。我们先从对“土司制”和“改土归流”的解释开始。

“土司制”属于“行政发包制模型”的解释范围，而且，“行政发包制模型”也可以解释元明两代在西南地区推行“土司制”的原因。这是因为，中央政府若要直接统治西南少数民族的部落民众，其行政成本非常高，而“土司制”则最大限度地降低了中央政府的行政成本，同时又能基本控制土司的代理风险。但是，“改土归流”是“行政发包制模型”难以解释的现象。相对于“土司制”，“改土归流”加强了中央集权，降低了中央政府的代理风险，却增加了中央政府的行政成本和财政负担。因此，对中央政府而言，“改土归流”包含着目标上的冲突：它虽然降低了中央政府的代理风险，却增加了行政成本。面对这种目标冲突，中央政府如何做决策，这是“行政发包制模型”所不能明确推断的。所以，“行政发包制模型”不能解释清代为什么大规模推行“改土归流”。

再从省级政区的兴废来说，它属于“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释范围。在这一个维度上，汉人政权所表现出的周期性循环体现了周雪光(2014)揭示的“权威体制与有效治理之间的深刻矛盾”。但是，游牧民族建立的中原王朝为什么一开始就采用行省制，这是“帝国的治理逻辑”所不能解释的现象。此外，清以后建立的汉人政权，如中华人民共和国，打破了这种周期循环，建立起稳定的省级政区和统一的省级政府，其原因也难以用“帝国的治理逻辑”来解释。

此外，我们再从“行政发包制模型”的观点来看，汉人政权在建立初期和稳定期，郡县之上只设立监察区，避免设立省级政区，符合模型的推断，因为这种策略既降低了中央政府的行政监督成本，又降低了中央政府的代理风险。然而，到王朝末年，社会动乱加剧，中央政府不得不设立省级政区（或建立统一的省级政府），这是“行政发包制模型”不能解释的，因为设立省级政区增加了中央政府的代理风险，却又未必能降低其行政监督成本。

我们把上述讨论总结如下：第一，“帝国的治理逻辑”不讨论分封与削藩，也不讨论“土司制”与“改土归流”，它可以解释历史上汉人政权在设置省级政区上的周期循环现象，但不能解释游牧民族建立的中原王朝为什么不存在此种周期循环，也不能解释清代以后建立的汉人政权为什么打破了此种周期循环；第二，“行政发包制模型”也不讨论分封与削藩，它可以解释元明两代为什么推行“土司制”，也可以解释汉人政权为什么避免设立省级政区，但不能解释清代为什么推行“改土归流”，也不能解释历史上汉人政权为什么在设置省级政区上表现出周期性循环。

五、集权与分权的演变：“风险论”的解释

“风险论”与上述两种理论的一大区别是，它的解释范围更宽。“风险论”的解释对象是集权国家的治理体制及演变，因此，它可以把中国历史上集权与分权的演变都纳入其解释范围。另一个区别是在解释逻辑上。“风险论”的解释逻辑是把集权与分权的演变归结为下述两种原因：一种原因是约束条件的变化，即中央政府在处理集权与分权关系上，受制于某些约束，当这些约束减弱之后，中央政府将着手调整集权与分权关系，以降低社会风险或代理风险，这就带来集权与分权的演变；另一种原因是社会风险和代理风险的相对变化，这种相对变化将促使中央政府调整集权与分权的关系，以控制相对较高的社会风险或代理风险。当社会风险上升，成为中央政府需要应对的主要威胁时，就将迫使中央政府加大地方分权，以控制社会风险；反之，如果代理风险变得更严重，将促使中央政府加强中央集权，以控制代理风险。我们将证明，这种观点能够解释中国历史上集权与分权的重大演变。

中国历史上有一种传统观点，认为分封制与郡县制各有利弊，所谓“救土崩之难，莫如建诸侯；削尾大之势，莫如置守宰”（《新唐书·宗室列传赞》）。也就是说，分封制有利于控制民众反叛，却留下地方割据的隐患；郡县制有助于防止地方割据，却可能无力镇压地方叛乱。故“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日”。³⁵也就是说，统治者需要根据实际情况，权衡社会风险和代理风险的相对高低，适时地采用分封制或郡县制，或者，适时地在这两种体制之间进行转换。这种观点即是从降低统治风险的角度评价分封制与郡县制的利弊。不过，这种观点认为统治者有能力自由地选择治理体制，忽略了他们所面临的约束条件。事实上，统治者往往没有这种自由选择能力。“风险论”则认为，导致统治者在王朝建立初期采用某种程度的分封制一定是受制于某种约束，其中，最主要的是政治约束。这意味着，当政治约束减弱之后，统治者必定谋求削藩，以消除分封对皇权的威胁。

王朝初立之时，往往需要依靠军事和政治上的同盟者，对付共同的敌人。此时，如何安抚和控制这些同盟者，就成为统治者及中央政府面临的一大政治约束。在这种情况下，如果中央政府全面推行郡县制，就会遇到这些同盟者的强烈抵制。例如，在军事同盟者实际控制的地区，中央政府如果强制推行郡县制，就会激起他们举兵反叛，西汉初年就面临这种局面。即使军事同盟者尚未控制特定地区，如果他们拥有足以影响政权的强大势力，也可能会迫使统治者用分封的办法满足他们对权力和利益的要求，否则，他们就可能会另立新君，这是西晋和元所面临的政治局面。还有一种情况是，即使一个王朝在开国时有能力控制所有的军事和政治集团，但如果面临强大的外敌威胁，需要在边疆设置军事重镇抵御外敌时，为了防范边疆将领反叛，也可能需要在边疆要地分封皇家子弟，以牵制和监督手握重兵的边疆将领，这是明代面临的局面。

然而，无论当初出于何种目的实行分封制，一旦政治约束减弱，中央政府必定谋求削藩。西汉、明、清三代均为强大王朝，当其政权稳定下来之后，政治约束也就显著减弱了，所以能成功削藩。西晋和元未能削藩，其原因都是政治约束一直较强。西晋皇室较弱，在政治上和军事上依赖宗室诸王的支持，所以无力削藩。元的统治集团主要是草原贵族，他们许多人在草原上拥有封地或封国，这是元的统治者无法完全控制的力量，所以，元削藩也不成功。

（二）“土司制”与“改土归流”：统治风险与财政约束的变化

对中央政府而言，“土司制”有一大弊端，那就是驾驭和控制土司的难度较大。土司原则上是世袭的，而且在其领地内拥有财政权、司法权和人事权，大土司还拥有自己的军事武装（所谓“土兵”），所以，土司有可能叛乱，危害地区稳定（龚荫，2012：153-156）。既然如此，为什么明王朝愿意承受这种较高的代理风险，继续采用土司制度？

1. 明代推行土司制度的原因

从军事上说，明代中央政府已有能力在西南地区推行郡县制，即明代采用“土司制”不是受制于政治约束。³⁶明代实行“土司制”，主要有两个原因：第一是较高的社会风险，所谓“蛮夷之性”；第二是财政约束。

所谓“蛮夷之性”，是明代官员对西南少数民族特性的概括，指这些部族民众尚未被汉化，其礼俗习惯、宗教信仰、语言文化等，均与汉地殊异，加上聚族而居，恃险为患，因此，难以驯服。嘉靖时总督两广的王守仁（王阳明）说得最明白：“盖蛮夷之性，譬犹禽兽麋鹿，必欲制以中土之郡县，而绳之以流官之法，是群麋鹿于堂室之中，而欲其驯扰贴服，终必触樽俎，翻几席，狂跳而骇掷矣。故必放置闲旷之区，以顺适其犷野之性。今所以仍土官之旧者，是顺适其犷野之性也”（佘贻泽，1944：33）。王守仁的话清楚地表明，治理“蛮夷之性”的民众，若用郡县制，则蕴含着很高的社会风险，“土司制”有助于降低此种社会风险，所以，宜用“土司制”。³⁷

蛮夷之性也制约着明代推行“改土归流”。如广西上恩州，“洪武初，土官黄中荣内附，授知州。子孙叛服不常。弘治十八年改流官，属南宁府。……嘉靖元年，都御史张岩言：上恩州本土官，后改流，致土人称乱，宜仍其旧，选择土吏之良者任之。议以为然，仍以土官袭”（《明史·土司列传》）（佘贻泽，1944：159-160）。广西南丹土州设置不久，土知州莫金反叛被诛，明廷废土州置卫，后因其地多瘴，继而苗蛮作乱，复置土州，以金子莫禄任之（李世愉，1998：34）。

如果仅仅是“蛮夷之性”，而没有财政约束，中央政府也不必非用“土司制”不可，郡县制照样可以治理蛮夷之地。但是，在蛮夷之地按郡县制来治理，必须建立强有力的地方政府，还需要派驻相当数量的军队，防止地方叛乱。然而，若要做到这些，就要依赖于中央政府的征税能力和调拨财政收入的能力。如明人王廷相所言，“设流官必建城池，有城池必须军守，有军守必须粮食，此事势必然而不可易者也”（李世愉，1998：36）。如果中央政府缺乏此种财政能力，也就难以按郡县制实行统治。³⁸“土司制”节省了中央政府的财政支出，也降低了地方行政成本。土司作为部族首领，世居其地，世长其民，其征税成本和统治成本均较低，无需中央政府提供财政支持，甚至每年还向中央政府缴纳一定的贡赋（龚荫，2012：150-153）。故谓土司“完粮赋而不食俸禄，听征调而不用军饷”（李世愉，1998：35）。所以，明代采用“土司制”的另一个原因是，中央政府受制于财政约束，而“土司制”降低了行政成本，使中央政府绕开了财政约束。³⁹

总之，明王朝统治西南地区土著部族，既面临较高的社会风险，同时又受制于财政约束，这就限制了采用郡县制，只能退而求其次，沿用“土司制”。因此，佘贻泽（1944：14）认为，土司制度是在中央政权与边疆部族组织之间，既形成政治统一，又缓和冲突，所形成的一种地方行政制度。他认为，这种制度在明代得以稳定和扩张，主要是出于以下原因：（1）（中央政府）以蛮治蛮之策；（2）如以流官统治，则言语不通，又兼交通艰难，常引起误会纠纷，加之地无所出，郡县之无益，不若仍由其土司统治；（3）土族首领自知力不足以敌中国，为保存实力起见，也愿上贡称臣（佘贻泽，1944：14）。

当然，“土司制”增加了中央政府的代理风险。所以，有明一代，朝廷在西南用兵不少于东北（佘贻泽，1944：32-35）。⁴⁰为防土司反叛，明代主要采取三项策略：一是众建诸蛮，把大土司分成若干小土司，以削其势；二是在土司机构安插流官吏目，起监视作用；三是撤销桀骜不驯的土司，改设郡县，以惩一儆百（佘贻泽，1944：32-38；李世愉，1998：31）。

2. 清代“改土归流”的原因

雍正朝大规模推行“改土归流”，其背景是清王朝正进入鼎盛时期，国库充裕，政治稳定，军事力量强大。然而，雍正以后各朝，“改土归流”被奉为长期政策，则是中央政府在治理西南地区上社会风险下降的结果，也是财政约束大为缓解的结果。

导致社会风险下降的原因有多种，包括明代以来，西南地区的经济开发、苗汉通婚、汉文化传播等使得西南社会逐渐汉化（李世愉，1998：42-48）。其中，影响深远的是兴儒学，建学校，苗族部落逐渐通汉语，接受汉文化。洪武二十八年，朱元璋令西南各地开办土司儒学，此后，土司儒学在各土司领地逐渐普及。⁴¹其中，湖广设立土司儒学2所，四川设立土司儒学21所，云南设立土司儒学106所，贵州设立土司儒学48所，广西设立土司儒学11所（佘贻泽等，1968：179-204）。

社会风险下降的一项证据是，一部分土司顺应土民要求，向清廷自请“改土归流”（如湖广的永顺、黄榔、忠岗、松坪等土司），及一部分土民向省和中央政府陈情，要求“改土归流”（如石耶、色梅、地坝、平茶等土司）（佘贻泽，1944：167）。社会风险下降之后，“土司制”给中央政府带来的代理风险也就相对上升了。代理风险在明代就一直比较高，这是土司制度所蕴含的结果。但是，在明代，由于西南地区尚处于开发初期，部落民众的“蛮夷之性”尚未脱去，所以，社会风险也很高，使得中央政府在权衡两种风险时，左右为难，难以决断。到了清代，由于社会风险的下降，中央政府就转向考虑如何降低相对较高的代理风险了，“改土归流”即反映了这两种统治风险的相对变化。

如果仅仅是社会风险下降，财政约束没有减弱，清王朝也难以大规模推行“改土归流”，只能像明王朝那样，把“改土归流”作为惩罚不法土司的一种手段。所以，财政约束减弱是清王朝推行“改土归流”的必要条件。

财政约束减弱是西南地区逐渐开发的结果，使得中央政府按郡县制设立地方政府，所费不多，甚至还有盈余（李世愉，1998：51-52）。其中，一项开发措施是屯田。明初在西南遍设卫所，控制土司，令卫所军士开荒屯田以助守备，至明末，已大有成效（佘贻泽等，1968：48-49）。军士屯田，把汉地农业生产技术推广到西南苗地，也把汉人带到西南地区定居，推动了西南地区经济发展。屯田之外，另一项影响深远的开发措施是修筑道路与建造驿站。⁴²当时，修筑道路和建驿站主要用于军事目的，但从长远来说，却为贸易和人员流动提供了便利条件，使西南地区在经济上逐渐与内地联为一体。

财政约束减弱的另一个原因与社会风险下降有关。社会风险下降，意味着地方政府更容易向民众征税，更容易维持社会秩序，因此，中央政府无需派遣数量庞大的军队驻扎在当地，也无需为地方政府建筑坚固的城墙，这就减弱了中央政府推行郡县制所受到的财政约束。

上述原因已由历史学家指出。李世愉（1998：42-48）把清代推行“改土归流”的原因归结为四条：

第一，随着西南地区道路开通、经济开发和儒学兴起，使得土民在经济上、文化上和政治上逐渐被汉化。此时，“改土归流”已能为土民所接受。第二，由于土司在其领地上专横残暴，视土民为家奴，导致土民与土司的矛盾日益激化，时有土民杀死土司之事，或土民逃亡内地，要求“改土归流”。也有土司畏惧土民反抗，为了自保，自请“改土归流”。⁴³第三，中央政权与土司的矛盾日益尖锐。大土司在其领地内拥兵自重，桀骜不驯，时常抗拒朝命，甚至举兵反叛，对中央政府的统治构成严重威胁。第四，由于西南地区经济逐渐被开发，在财政上，中央政府推行“改土归流”所费不多，甚至还有盈余。⁴⁴

李世愉（1998）所述第一条和第二条，说的是社会风险大为下降，第三条说的是“土司制”所带来的代理风险已相对上升，第四条说的是中央政府在推行郡县制上，财政约束已明显减弱。

（三）省级政区的兴废与稳定——军事技术约束的变化

“风险论”认为，在冷兵器时代，中央政府在设置省级政区和建立省级政府上，受制于军事技术约束。军事技术约束使得中央政府相对于地方政府，以及地方政府相对于民间社会，在军事上并不必然占据绝对优势，而要依赖各自所控制的人口和财力之多寡。因此，中央政府在社会稳定时期，因社会风险较低，将避免设立省级政区或建立统一的省级政府，防止地方割据。然而，到了王朝后期，民间叛乱加剧，郡级政府无力应对，又将迫使中央政府建立省级政府用于平乱，由此导致省级政区的兴起。省级政区兴起之后，控制了地方财权和兵权，统一王朝将逐渐走向衰落和瓦解。新的王朝兴起之后，为了消除省级领导人的割据和反叛风险，将谋求废除省级政区，或分化省级政府，这就带来新一轮的省级政区的周期循环。所以，自秦至明，汉人政权在省级政区（或统一的省级政府）的设置上存在三个循环周期（参见表4）。

因此，“风险论”的推断是，如果因为统治集团的外族身份，或因为军事技术进步，打破了中央政府所受到的军事技术约束，那么，将带来省级政区和省级政府的稳定。这一推断可以得到两个事实的支持：一是游牧民族入主中原均采用大行政区的行省制，二是清之后建立的汉人政权，在省级政区的设置上已走出了兴废不定的周期循环。

1. 游牧民族入主中原为什么采用行省制？

在冷兵器时代，中央政府控制地方政府之所以受制于军事技术约束，依赖于一个隐含的假设前提：地方政府可以离开中央政府的支持，有能力在本地区直接动员人力与物力，对抗中央政府。这一假设前提意味着，地方政府的领导人能够与地方社会的精英合作，能够得到地方民众的支持。可是，对于一种情况，即游牧民族入主中原建立的王朝，这一假设前提难以成立。这是因为，游牧民族建立的中原王朝在控制地方政府上可以采用一项人事策略：任用游牧民族的贵族和功臣担任地方长官。这些地方长官以外族身份统治汉人，很难得到汉人民众的支持和认同，反而要时时防范汉人的民族起义。因此，地方长官与中央政府有着相同的利害关系，他们需要共同面对被统治的汉人。地方长官一旦失去中央政府支持，就将陷入汉人的包围，随时有可能被推翻。这种建立在外族身份和统治地位上的利害关系，使得地方长官更加依赖中央政府，故中央政府在控制地方政府上，较少受制于军事技术约束，可以放手采用行省制度，以便更有效地统治汉人和镇压汉人反抗。

我们可以用元代和清代行省长官的种族身份数据，证明上述观点。

元代行省长官是右丞相（左丞相）和平章政事。自中统元年至元亡（1260-1368），元代共任命了69人担任右丞相或左丞相，318人担任平章政事，其种族身份及所占比例详见表5和表6。

表5和表6显示，行省右丞相和左丞相基本上被蒙古人和色目人垄断，汉人所占比例极小；平章政事也主要是由蒙古人和色目人充任，汉人仅占17.9%。

表5：元代行省右丞相、左丞相的种族身份及所占比例（略）

表6：元代行省平章政事的种族身份及所占比例（略）

表7显示，无论是从整个清代来看，还是从清代各朝来看，巡抚以汉人居多，其原因是巡抚的职责主要在地方行政，并受总督节制，不易对清王朝构成政治的和军事的威胁，故可以在汉人中选拔能吏担任。总督的族群来源则与巡抚明显有别。从整个清代来看，旗人总督略多于汉人总督，说明清廷倾向于多用旗人做总督。从清代各朝来看，以嘉庆朝（1799—1820）为界，前后非常不一样。嘉庆朝之前，主要任命旗人做总督，顺治、康熙、雍正、乾隆四朝共任命207人为总督，其中，旗人132人，占64%。嘉庆以后，主要任用汉人做总督，各朝（包括嘉庆朝）共任命136人为总督，其中旗人仅为41人，占30%。

表7：清代各朝任命的总督和巡抚（按种族身份分类）（略）

为什么在总督的族群来源上，嘉庆朝前后出现如此大的变化？当然，到嘉庆皇帝登基时，清王朝统治中国已超过150年，历经“康乾盛世”，汉人士人大多数已被驯服，故有足够数量的汉人官员供清廷选用。另外，我们也可以从社会风险与代理风险的相对变化解释其原因。嘉庆朝之前，特别是康、雍、乾三朝，经济繁荣，社会较为安定，此时，社会风险较低，清廷主要防范的是代理风险，其策略是用旗人做总督，加强对各省官员的控制。自嘉庆朝开始，因人口压力和官僚系统的腐败，地方民众叛乱开始兴起，社会风险增大（费正清、刘广京，1985：125-136）。⁴⁵为了应对地方叛乱，迫使清廷选用更能干的汉人做总督，以镇压民众叛乱，加强社会控制。然而，在清王朝即将倾覆的宣统时期，清廷已明显感到各省政治势力对朝廷的威胁，为防地方割据，一反此前诸朝主要任用汉人总督的惯例，任命了5位新总督，其中4位是旗人，只有1位是汉人。这说明清廷任用汉人总督是有条件的，即只有在社会风险很高但代理风险较低的时期，才会放手任用汉人总督。一旦清廷感觉到代理风险也很严重，就会调整策略，重新任用旗人总督。

上述事实说明，游牧民族建立的中原王朝在控制地方政府上，比汉人政权多一个策略，即任用本民族的行省长官统治汉人，从而降低了代理风险，使得中央政府在一定程度上摆脱了军事技术约束，从而能放手采用行省制度。

2. 军事技术变革与省级政区的稳定

清代以后，省级政区和省级政府日趋稳定。特别是中华人民共和国的成立，没有重复历史上省级政区的兴废循环，而是一开始就设立省级政区和统一的省级政府，而且，一直保持着相当高的稳定性。为什么清朝之后的政权打破了省级政区的周期循环？“风险论”认为，其原因是火器逐渐替代冷兵器，加强了中央政府对地方政府的控制能力，中央政府所受到的军事技术约束得以逐渐消除。

火器的第一次革新是元代发明火铳和改进火药性能，元末，火铳已被元军和农民军用于实战（王兆春，1991：55-57）。明清两代是火器替代冷兵器的转型期。永乐年间，朝廷组建专门的火器部队——“神机营”，主要装备是火铳和各种口径的铳炮（王兆春，1991：104-106）。⁴⁶明代后期，西洋火炮（佛朗机）和火绳枪（鸟铳）传入中国，朝廷组织工匠大规模仿造，带来火器的第二次革新。⁴⁷此时，明军作战开始依靠火器（刘旭，2004：142-144）。⁴⁸清代的火器技术一度停滞不前，但是，历经鸦片战争和太平天国内乱，西方新式枪炮和军舰进入中国，清廷开始采用西方军事组织和技术训练新军，这是火器的第三次革新（王兆春，1991：404-406）。⁴⁹至清末，西式枪炮已取代冷兵器和传统火器，成为清军的主要武器。

火器取代冷兵器，特别是出现了威力强大和造价昂贵的西式大炮、坦克、军舰、飞机等重型武器装备部队，中央政府相对于地方政府获得了巨大的军事优势，对地方割据的担忧已大为下降，因此可以放手设立省级政区，建立统一的省级政府，以加强对民众的控制，也加强对府县官员的监督。所以，当火器取代冷兵器之后，省级政区也就不再兴废不定，而是走向稳定。

六、结论与讨论

在中国历史上，中央集权与地方分权的关系经历了一系列重大演变。这些演变给我们提出了如下问题：第一，在地方政治体制上，为什么一部分王朝在开国初期采用了分封制，而当王朝稳定下来之后，却又谋求削藩？第二，在边疆和西南少数民族地区，为什么元代和明代采用“土司制”，清代却推行“改土归流”？第三，在省级政区和省级政府的设置上，为什么汉人政权表现出兴废不定和周期性循环，而游牧民族建立的中原王朝却不存在此种循环现象？此外，清朝之后建立的政权为什么又打破了此种周期循环，建立起稳定的省级政区和统一的省级政府？

为了回答上述问题，我们需要同时考虑中央政府的两个目标——提高治理效率（或降低行政成本）与降低统治风险。然而，这两个目标在一定程度上存在矛盾和冲突。因此，依据如何处理这两个目标之间的关系，形成了三种不同理论，分别为“帝国的治理逻辑”“行政发包制模型”和“风险论”。本文通过考察中国历史上集权与分权的演变，检验了“风险论”的解释能力，并且把“风险论”与其他两种理论相比较，得到如下结论：

第一，“帝国的治理逻辑”适用于讨论省级政区的兴废问题，也可以解释汉人政权在设置省级政区上的周期循环现象，但难以解释游牧民族建立的中原王朝为什么不存在此种周期循环，也难以解释清代以后建立的政权为什么打破了此种周期循环。

第二，“行政发包制模型”适用于讨论“土司制”与“改土归流”，以及省级政区的兴废等问题，它可以解释明代为什么推行“土司制”，也可以解释汉人政权为什么避免设立省级政区，但它难以解释清代为什么推行“改土归流”，也难以解释汉人政权为什么在设置省级政区上表现出周期性循环现象。

第三，“风险论”适用于讨论前述三个维度的集权与分权的演变，并且认为，上述三类问题都可以用两种原因来解释。一种原因是约束条件的变化，即中央政府在处理集权与分权关系上，受到财政、军事技术、政治竞争等约束，使得国家的治理体制有可能偏离理想状态的郡县制，也迫使中央政府不得不承受较高的社会风险或代理风险。当这些约束减弱或消失之后，中央政府就有动力消除较高的社会风险或代理风险，这就带来集权与分权的演变。另一种原因是社会风险和代理风险的相对变化，这种变化将促使中央政府调整集权与分权关系，以控制相对较高的社会风险或代理风险。我们已证明，“风险论”的解释能够得到历史事实的支持，因此，可以发展成解释中国历史上集权与分权演变的动态理论。

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