学术专题 | 【行政发包制】政治市场想象与中国国家治理分析——兼评周黎安的行政发包制理论
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政治市场想象与中国国家治理分析——兼评周黎安的行政发包制理论
本文作者：冯仕政，中国人民大学社会与人口学院
原文刊于《社会》2014年第6期
改革开放30多年来，中国的经济和社会都经历了深刻的变革。无论对这些变革做何评价，有一个不可否认的基本事实是，这些变革都是在国家的积极推动下发生的。因此，要理解这些变革的发生、发展和前景，就必须理解国家的治理行为。确实，近年来，关于中国国家治理的研究越来越多（Qian and Xu，1993；Qian and Weingast，1997；曹正汉，2011；曹正汉、薛斌锋、周杰，2014；冯仕政，2011；渠敬东，2012；渠敬东、周飞舟、应星，2009；折晓叶、陈婴婴，2011；周黎安，2004，2007，2008；周雪光，2011，2012，2014；周雪光、练宏，2012）,活跃其间的除了社会学、政治学、公共管理等学科外，经济学的介入也越来越深。经济学的加入给中国国家治理研究带来了新的视角、思路、概念和分析框架,其中最有特色的是它对效率问题的关切以及由此而来的“政治市场想象”。这样一种想象，从根本上规定了经济学之理论建构的基本方向和思路，同时也规定了其分析的优长和局限。有鉴于此，本文将以“政治市场想象”为逻辑基点，并以周黎安的“行政发包制”理论为样本来讨论相关学科，特别是经济学在中国国家治理研究中的得失。
与其他学科不同，经济学关于中国国家治理的全部理论兴趣在于探讨国家治理的绩效与国家治理的结构性特征之间的关系。这一兴趣决定了经济学对于国家有自己独特的想象，即本文所说的“政治市场想象”。经济学关于中国国家治理的整个理论建构都是围绕这一想象展开的。揭示这一想象的内涵和表现，对于理解经济学的分析框架及其得失具有枢纽意义。周黎安的行政发包制理论立足于经济学视角之上，要深入理解周氏理论的贡献和不足离不开对政治市场想象的剖析。
从哲学上说，国家治理的研究者一定有其关于国家的想象。这一想象会作为一种本体论观念决定其关于国家行为及后果，即国家治理的认知路线和方法。国家是什么？从经验事实的角度来说，其内涵和外延是比较清楚的:它与“社会”相对，是所有掌握公共权力的机构的总和和总称。它在现实世界中的对应物，除了作为行政部门的政府之外，还包括立法、司法、军事等部门。在中国，还包括党委、政协以及某些情况下的国有企业和事业单位。然而，在理论上，对于国家是什么，基于各自的研究兴趣和范式，不同学科却有不同的想象。综观经济学关于中国国家治理的研究，可以发现，相对于其他学科，经济学的基本特色是把国家想象为一个“政治市场”。这一想象由以下三个方面的内容构成：第一，国家不是一个单质性的主体，而是一个经由多重主体相互作用而形成的系统。第二，国家内部的不同主体有不同的效用追求，并为实现自己的效用而与其他主体展开交易，从而使国家事实上成为一个交易系统。在这个意义上，国家是一个市场。第三，在该“市场”上，对不同主体之间的交易构成约束的除了资源、信息、技术等经济条件外，还有政治权力。亦即，交易主体之间除了存在资源、信息、技术等方面的交换关系，还存在着强制性的支配与服从关系，并且这种支配与服从关系不是内生于资源、信息和技术等经济条件，而是独立于这些条件的。在这个意义上，国家又不是一个普通的市场，而是一个政治性的市场。因此，本文把经济学关于国家的想象称为“政治市场”。
经济学关于中国国家治理的理论建构一直围绕着政治市场想象展开。哲学家库恩（2003）曾经指出，任何学术共同体都自有其研究范式。所谓“范式”，实际上是该共同体对其研究对象所持有的某种共同信念。这种信念代表着该共同体对研究对象之本质属性和规律的一组预设。这些预设只是一种先入为主的判断，未经严格的论证，未获明确的表述，甚至连坚持这些预设的科学家本人都没有意识到，但它却从根本上制约着科学家们观察世界、提出问题和建构理论的方向及方式。库恩发现，在一般情况下，科学家们总是竭力把所有经验现象都纳入既有的范式内进行解释，直到发现该范式明显背离经验事实而不得不抛弃它。目前，就经济学关于中国国家治理的研究而言，政治市场想象就是这样一种范式。
在这一范式的主导下，经济学不同理论之间的差别只在于，它们将这一想象转化为理论概念和命题时的精致程度不同。政治市场想象的三个方面对应着经济学想象中国家作为一个系统所具有的三个重要特征：多主体性、市场性和政治性。所谓“三个”特征，只是一种理论上的概括说法。在现实生活中，三个特征中的每一个都存在诸多变异。然而，并不是所有理论都会注意到，或者即使注意到，也不一定能够同时很好地反映国家在每个维度上的变异。一个理论若能以比其他理论更简约的方式刻画国家在更多维度上的更复杂的变异，那就可以说，该理论相对而言更精致。以此标准衡量，一个总的趋势是，经济学关于中国国家治理的理论是越来越精致了。这表现在，它对于国家之上述三个特征中每一个特征的刻画都不但越来越精密，而且对三个特征之间关系的刻画也越来越系统。限于篇幅，这里不做详细的学术史考察，而仅以周黎安的“行政发包制”为例来展示这一点。
首先，是关于国家的多主体性。早期像钱颖一等人的“M型结构”理论（Qian and Xu，1993）和“财政联邦主义理论”（Qian and Weingast，1997）都只注意两种主体——中央政府和地方政府，都是在央地关系的框架下展开其理论分析。目前很多理论，不仅经济学的，也包括社会学和政治学等学科，仍然沿用这一分析框架，而周黎安却已经注意到：地方政府也是分层级的，不同层级的地方政府在效用追求和行为逻辑上并不相同。为此，他发展出“层层发包”的概念来刻画这一事实。不仅如此，周黎安还注意到，即使同一地方政府内部，也还存在“地方主要领导”与“职能部门领导”的差异：“地方主要领导”受“政治锦标赛”的约束，对市场更多地发挥着“帮助之手”的作用，而“职能部门领导”不受这一约束，所以常常扮演“攫取之手”的角色。很显然，周黎安的理论对国家在多主体性这一维度上的变异刻画得更多、更细。更重要的是，他只用“行政发包制”和“政治锦标赛”两个概念就将这些复杂的变异囊括进去，并未随着对象之特征变异的增加而丧失理论刻画的简约性。这是周氏理论相对更精致的一个重要表现。
其次，是关于国家的市场性。经济学讨论市场问题，归根到底是为了讨论效率问题。反过来，要全面而深入地刻画国家的市场性，就必须描述和解释国家治理在效率问题上的变异，即在什么条件下有效率，在什么条件下又会低效率或无效率。在这个问题上，相对于其他理论，周黎安的理论模型确实有很大改进。这主要表现在两个方面：一是他不仅注意到国家治理中有效率的一面，而且注意到其中低效率或无效率的一面，并且致力于把两个方面用同一个理论模型统合起来解释。而在以前，很多理论总是只注意和解释一个方面，或者虽然同时注意到两个方面，但未能提供一个统一的解释。也就是说，对于国家在治理效率上的变异，周黎安关注并解释的特征更多。在这个意义上，其理论的解释力更强。第二个方面，也许是更重要的方面，是他明确了行政发包制在发生和效果上的变异条件，从而大大提高了理论的分析性和可证伪性。他认为，国家采用行政发包制的程度和范围如何，取决于国家提供公共服务时责任压力和成本压力之间的均衡结果。与此同时，他将“行政发包制”和“政治锦标赛”两种理论相结合，简洁地给出了行政发包制在效率上的变异机制，即在“高发包+高竞争”或“低发包+低竞争”条件下，国家治理往往比较有效率，而在“高发包+低竞争”条件下往往效率较差。概言之，在国家的市场性这个维度上，周黎安的“行政发包制”理论能够解释的事实变异大大增加，而且可分析、可检验。因此，不论其观点是否正确，仅从科学发展的角度来说，这一理论确实把该领域的研究大大推进了一步。
第三，是关于国家的政治性。国家的政治性，主要涉及对政治权力的本质、形态、运作及后果等问题的分析。从学科分工来说，这并不是经济学的强项。然而，国家作为一个政治组织是一个基本的事实，不管什么学科，只要研究国家治理，权力分析都是一个绕不过去的课题。面对这一挑战，经济学中早期的国家治理理论通常采取“两张皮”的策略，即虽然在本体论上承认国家具有不同于企业组织的政治性，但在理论建构中，却没有或者很少将权力作为一个重要的分析变量纳入理论模型。这在钱颖一等人的“M型结构”和“财政联邦主义”理论中表现得非常典型。在这些理论模型中，国家的最大偏好常常被描绘成是实现财政收入最大化，与一个纯粹的“经济人”没有什么区别；同时，这些理论虽然承认中央与地方存在权力上的差别，但到底有何差别，这些差别对双方的交易构成何种约束，在分析上往往付诸阙如。这样做，事实上是把国家的政治性架空了。相对而言，周黎安的“行政发包制”理论比其他理论更多地注意到国家作为政治体而具有的特殊偏好，以及权力对政府不同层级之间的交易所构成的约束。周黎安（2014:7）指出，“企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织”，进而注意考察国家对统治风险的关切如何影响到国家对治理行为的选择，包括采用行政发包制的程度和范围。与此同时，周黎安对国家内部的权力关系的刻画也更细腻。这主要表现在，他用以分析国家内部关系的核心概念——“行政发包制”中蕴含着更丰富的权力分析内容。根据周黎安的观点，行政发包制与科层制和外包制的区别有三个维度，即行政权分配、经济激励和考核控制。这三个维度中，第一个维度完全是权力分配问题，其余两个维度也部分地涉及权力分配。周黎安试图用这三个维度的协同运动去揭示国家治理机制的结构性、系统性特征，实际上是想把国家权力的“集”与“分”做更细的解析，然后用国家内部不同性质的权力的组合去揭示国家内部不同层级和部门之间的关系及其效能。在这里，周黎安注意到了国家权力的多样性和可变性。所谓多样性，是指国家权力并非不可再分的单质，它内容丰富而复杂，需要做进一步分析；所谓可变性，是指国家内部不同性质的权力可依条件而形成不同的组合，不同组合则可导致不同的政治与社会后果。由于概念工具更加精细，其分析效能自然要高于集权与分权的简单二分法。
综上所述，经济学关于中国国家治理的理论大都建基于政治市场想象，关注国家的多主体性、市场性和政治性，但不同理论对每个特征的关注强度和处理方式存在差异。周黎安的“行政发包制”理论在上述三个维度的每一个方面都有重要推进，从而将经济学的国家治理理论提升到一个新的高度。因此，以周黎安的“行政发包制”理论为样本，对于观察经济学乃至整个国家治理理论都有重要意义。
政治市场想象下的国家权力分析
前已述及，经济学是以政治市场想象为中心去建构其国家治理理论的，政治市场想象同时关注国家的三个特征：多主体性、市场性和政治性。然而，经济学对这三个特征的强调并不是等量齐观的。事实上，经济学最强调并且着墨最多的还是市场性特征，其他两个特征都是为揭示这一特征服务的，处于从属地位。这样一种思维格局，导致经济学对揭示国家的政治性，亦即对国家权力运作机制的分析总是有些大而化之。同样地，周黎安的“行政发包制”理论尽管在刻画国家的多主体性和政治性特征方面比其他经济学理论更为用心，但对这两个特征，尤其是对政治性的分析仍然十分薄弱。这给其核心概念的界定和整个分析的逻辑演绎都造成损害。这里只讨论他对“行政发包制”概念的界定。
“行政发包制”是周黎安理论的核心概念，是整个理论分析的逻辑基石。毫无疑问，国家内部（包括纵向各层级、横向各部门）的权力分配既是“行政发包制”的表现，也是其形成和运作的基础。这就要求对“行政发包制”的界定必须充分考虑和深入分析国家权力的配置方式及其逻辑机制。周黎安明确意识到这一点。然而，在实际的理论建构过程中，他关于国家权力的分类以及对各种权力之间关系的分析却非常随意。这种随意性，使得“行政发包制”概念的含义变得飘忽而难以捉摸。
周黎安关于“行政发包制”的界定系从企业理论关于发包制与雇佣制的区分标准发展而来。为此，他首先介绍了霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆（Holmstrom and Milgrom，1994）区分两种制度的三个维度：资产所有权、激励契约和任务分配（为方便起见，以下简称“HM标准”），然后指出，这一源自企业的界定方法“无法简单复制到行政组织和政府治理的领域”，必须“经过一定的转换和发展”（周黎安，2014:7）才能用于对行政发包制的界定。原因在于，“首先，在行政组织领域，交易费用理论和产权理论均强调的资产专用性在大多数场合不是一个关键性因素；其次，企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织；最后，虽然政府的边界问题如同企业的边界问题一样重要，但是边界内的治理结构（如行政权分配、预算与内部控制）也很重要，有时边界可能也是模糊的（如企业内部的市场化安排）”（周黎安，2014：7）。
问题的关键就在于如何“转换和发展”。然而，正是在这个关键问题上，周黎安没有任何交代，他只是说：“这里我想借鉴霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆（Holmstrom and Milgrom， 1994)的思路，同时注意到行政组织与企业组织之间的重要区别，提出区分行政发包制与科层制和外包制的三个维度”（周黎安，2014：8）。这个回答未免过于轻巧。首先，他没有阐明他对H-M标准的“转换和发展”表现在何处。照理，他应该回答他本人用以区分行政发包制、科层制及外包制的三个维度与H-M标准用以区分雇佣制与发包制的三个维度之间有何联系与区别。其次，对H-M标准进行“转换和发展”之所以必要，是因为他认为行政组织与企业组织存在“重要区别”。既如此，他就必须阐明他的“转换和发展”是怎样体现这些“重要区别”的。简而言之，周黎安以H-M标准为跳板，目的是使其对相关概念的界定更加清晰和严谨，因此他应该讲清楚他是怎样根据国家与企业的“重要区别”而对H-M标准进行改造的。遗憾的是，这个问题在文中没有明确的交代，读者只能根据上下文去推测。
周黎安指出了必须对H-M标准进行“转换和发展”的三条原因，这三条原因中，至少前两条阐述的是国家的政治性。第一条实际上是指出，国家是整个社会权力的终极垄断者，是产权分配和交易规则的制定者、维护者和仲裁者。这样一种属性，从理论上说使得国家可以干涉任何交易，包括国家与社会之间以及国家内部的交易。因此，在国家的权力面前，任何“资产专用性”，包括国家内部的“资产专用性”都具有不确定性。换言之，一个社会的“资产专用性”程度会依国家权力的性质和行使方式而有变化。第二条标准实际上是强调国家具有不同于企业的特殊偏好，即它在追求“利润最大化”之外还企图将手中的权力最大化，甚至可以说，它对权力的追求高于对“利润”的追求。
这表明，周黎安已经注意到国家的政治性及其对界定“行政发包制”可能构成的影响。然而，他并未因此而在概念界定过程中审慎地对待国家权力的复杂性。他对“行政发包制”的界定确实谈到了权力，但他对权力的分类较为草率，对各种权力的含义基本上也没有界定。在他用以界定“行政发包制”的三个维度中，第一个维度即行政权分配，直接涉及对权力的分析。虽未明示，但他似乎正是要用这个维度来彰显国家与企业以及他的界定标准与H-M标准的区别。他说：
在行政权的分配上，行政发包制呈现出以下两个基本特点：第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包人和承包人之间平等的契约关系。由于这些特征，我在发包制前面加上了“行政”二字。第二，具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的“天高皇帝远”的情形，这是内部发包的结果。（周黎安，2014：8）
在这里，周黎安对权力做了一个划分：发包方的“正式权威”和“剩余控制权”，承包方的“执行权和决策权”。这是他用以判别是否存在行政发包关系的重要依据。遗憾的是，他没有阐述划分的理据以及每类权力的含义，由此造成很多困惑。例如，什么叫“正式权威”？他没有明确的定义，而是采用枚举法：人事控制权、监察权、指导权、审批权。但同样地，他对这些“权”没有任何定义，读者不知其含义和内容如何，各种权力的相互关系和分类标准也不清楚。比如，什么叫“指导权”，它与“执行权”和“决策权”的关系是什么？国家编制各种“五年计划”和“发展纲要”的权力是什么权？是“指导权”、“决策权”还是“执行权”？并且，从中央到乡镇，政府都在编制自己的“五年计划”和“发展纲要”，如果都叫“指导权”，国家内部便没有“决策权”了；如果都叫“决策权”，国家内部就没有“指导权”了。没了“决策权”和“指导权”，又怎么判别是否存在行政发包关系？也许可以说，“指导权”与“决策权”是相对而言的，同样一种权力，相对于上级就叫“执行权”，相对于下级就叫“指导权”。但这意味着对权力性质的界定完全依赖于双方的角色，那又怎能根据权力的分配确定双方是否存在发包与承包的角色关系？这岂不是陷入了循环论证？虽然周黎安说“行政发包制”是一种概念上的理想类型，不能与现实现象一一对应，但无论如何，其含义应该是确定的，其现实指向应该是清楚的。
周黎安在阐述其判别标准的第一个维度时列举了很多“权”，在阐述第二个维度即经济激励时谈到了“剩余索取权”和“预算权”，但无一例外都没有阐述这些权力的含义、内容、分类标准和相互关系。在周黎安眼中，这些权力的内容和相互关系似乎是确定的，所以无需再分析；唯一需要分析的是这些权力在发包方与承包方之间如何配置，即什么权力归谁掌握。他关于行政发包制的界定正是这样展开的。但事实上，不仅权力的归属是可变的，权力的内容和行使方式，从而不同权力之间的关系也是可变的。因此，即使权力的归属未变，但随着权力内容和行使方式的变化，发包方和承包方的关系也会发生变化，由此而形成的复杂的治理体制在“行政发包制”的概念谱系中如何定位是一个难题。
举例言之，在周黎安的模型中，指导权属发包方，执行权属承包方，是行政发包制区别于其他体制的重要特征。在改革以来的中央和地方关系中，长期以来中央政府都只掌握经济社会发展的大方向和大目标，具体如何执行由各地自行定夺。在这里，中央掌握“指导权”，地方掌握“执行权”，十分符合行政发包制的特征。周黎安在文中也指出了这一点。然而，20世纪末以来，两权的归属并未发生转移，但中央和地方的关系却在悄然发生变化。正如大量关于“项目制”的研究（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012）所发现的，其中的关键就在于，中央的“指导权”逐渐由粗放而精细。这表现在，国家越来越倾向于将经济和社会发展目标分解成一个个项目，每个项目的评估指标越来越多，越来越细。在此过程中，中央并未干涉地方的具体执行过程（包括人事安排、经费筹措和使用，等等），只管到期按指标“算账”，但它所设置的种种项目和指标却极大地调动着各地执行经济社会发展的方向、方式和步调。中央的“指导权”事实上已经在很大程度上支配和吞食了地方的“执行权”。周雪光（2012）关于“目标设定权”的研究也注意到这一点。那么，对这样一种治理体制应该怎样理解？它算不算行政发包制？如果不算，它确实符合周黎安关于指导权与执行权分属两方的判定标准；如果算，它又显然与改革之初的包干体制存在巨大差异，“行政发包制”概念如何描述和理解这种差异？根据前文所述，如果要揭示这种差异，就需要在分析权力的配置之外，进一步分析权力的内容和行使方式，但这一点在周黎安的理论中既没有引起重视，也没有提供有效的分析工具。
也许有人会说，在当前的“项目制”管理方式中，中央的权力已经超出“指导权”而进入了“执行权”或者其他什么权的范畴。那么，问题就又回到原点：周黎安所列举的各种“权”到底是些什么权？各种权的含义、内容和相互关系是什么？不回答这些问题，就难以准确地揭示发包方与承包方之间真正的权力配置，所谓根据行政权的配置状况来界定“行政发包制”的设想就会流于空谈。与此同时，由于其模型中各种权力的含义不明，人们难以确定这些权力与现实生活中各种权力之间的映射关系，从而难以根据周黎安的判定标准检视一种现实的治理体制是否属于或在多大程度上属于行政发包制。
总而言之，政治权力是行政发包制的关键构成部分之一，对“行政发包制”的界定离不开对国家权力清晰而简洁的分类以及对各种权力之性质、内容、运作和相互关系的透彻分析。但周黎安在这方面的工作比较粗糙。这导致其“行政发包制”概念的内涵游移不定、似是而非，读者难以在他的概念与事实之间建立起联系，也难以通过他的“行政发包制”概念在事实与逻辑之间建立起联系。结果，对所谓“行政发包制”现象，人们仍然更多地是通过个人的生活常识而不是通过他的概念去理解。事实上，周黎安本人后面关于行政发包的程度、范围和效率边界等问题的论述也常常撇开自己前面对“行政发包制”概念的界定，不是紧扣自己提出的“行政发包制”的三个维度，而是诉诸人们有关“行政发包制”现象的常识。问题在于，在核心概念界定上的模糊性会赋予理论解释以某种程度的“自由度”，这一方面令理论能够解释的现象很多，但另一方面却总感觉解释得不够深，不够透。
在周黎安赖以界定“行政发包制”的三个维度中，不仅第一个维度涉及权力，实际上第二、第三两个维度以及三个维度之间的关系都涉及权力，因此都需要对国家权力的运作逻辑做更深入的分析。限于篇幅，这里只讨论了第一个维度，其余不再展开。
周黎安关于国家的政治性即权力运作的分析虽然显得较为粗糙，但他关于国家的市场性的论述却可圈可点。他借助经济学的概念工具和研究成果，对联邦制、发包制、行政发包制等现象的区分简洁、准确而精微。特别是，他不但努力把行政发包制的运作机制概括为一个个命题，而且尽量给出每个命题的适用条件。社会科学研究的最终目的是揭示社会运作的机制，而任何社会机制的发生、发展和后果都是有条件的，是随条件而变化的。不少社会科学理论虽然揭示了某种社会机制，却未能给出该机制在形成、运作或后果上发生变异的条件，结果导致理论的应用具有极大的随意性，既不能有效地分析社会现实并接受社会事实的检验，也不能接受同行的检验，俾使同行知道从何处着手加以修正，从而推动科学的发展。在这方面，周黎安的研究值得其他学科借鉴和学习。
政治市场想象：问题与前景“行政发包制”理论在权力分析上的不足是经济学分析范式的必然产物。众所周知，资源配置的效率是经济学学科的核心研究旨趣，而经济学之所以介入中国的国家治理研究，也正是因为中国在国家治理方面的表现对经济学来说构成一个严重的悖论：根据流行的经济学理论，集权意味着低效率，但在过去的30多年中，中国中央集权的体制没有发生根本变化，经济却获得了长期而高速的增长。这一悖论迫使经济学必须回答：国家治理的效率所从何来？在经济学看来，效率问题本质上是一个激励问题，即如何对各种交易主体提供有效而正向的激励。激励从何而来？来源于充分的市场竞争。因此，为了回答国家治理的效率问题，经济学自然会把国家想象成一个竞争性的市场系统，而要把国家当作一个竞争性的市场系统来分析，从逻辑上说，首先必须把国家分解成多重主体，于是引出国家的多主体性特征。但众所周知的是，国家毕竟不是企业，其构造和运作具有强烈的政治性，因此，经济学再勉为其难，也不能置国家的政治性于不顾，必须在理论模型中有所考虑。就这样，经济学关于国家的想象尽管同时涉及市场性、多主体性和政治性等三个特征，但事实上，市场性才是它真正关注的焦点。
这样一种范式同时规定着经济学在中国国家治理研究中理论建构的优长和局限。优长表现在，尽管政治学、社会学、公共管理等多个学科此前已经注意到国家并非铁板一块，其内部不同层级之间、部门之间同样存在博弈和“交易”，但经济学通过突出国家的市场性，顺理成章而又系统地引入了经济学的思维方式、概念工具和分析框架，使得对国家内部各种“交易”的分析比以前更系统、更严谨、更简洁。局限则表现在，就像在周黎安理论中见到的那样，它对国家权力运作的复杂性估计不足，分析不够。
应该说，经济学的政治市场想象确实为研究中国国家治理问题提供了一个非常有启发性，同时也很有整合性的框架。问题只在于在理论上如何看待和处理国家的市场性与政治性。在这个问题上，周黎安与周雪光曾经有过一次直接的理论碰撞，他们的意见值得参考。
与周黎安的理论立足于国家的市场性不同，周雪光理论的特色是以国家的政治性即控制权分配为中心，将国家内部的控制权分解为目标设定权、检查验收权和激励分配权，然后以这三种权力在不同条件下的组合去解析中国政府的治理模式。对于这两种理论模型的异同，周雪光(2012：75)说：
周黎安的模型着眼于以上诸种要素(即行政权、预算、内部控制和人员激励——引者注)间的匹配兼容，而我们的分析框架强调不同控制权之间的分离和它们在不同组织层次上的分配组合；周黎安的模型没有直接涉及委托方、管理者和代理方三者之间权威关系和控制权分配等问题，而这些问题成为我们理论思路的中心所在。在这个意义上，我们的控制权理论是对周黎安行政发包制模型的重要修正和扩展。
由此可见，周雪光也注意到周黎安模型在权力分析问题上的不足，并力图有所修正。对此，周黎安(2014：18)回应说：
（两种理论）均强调行政发包制作为区别于科层制或雇佣制的重要意义，不仅关注正式（或名义）权威，更关心实际权威或实际控制权。不过两者也存在一些重要的区别：本文提出的行政发包制更强调层层属地发包（纵向的块块关系），而周雪光更强调纵向条线下的发包（如中间政府不是中间整体的转包方）；本文更强调行政、预算、内控和人员激励的协同关系，而周雪光更强调控制权的分配组合；本文强调实际和剩余控制权的分配，但也强调剩余索取权的分配，周雪光则更强调前者。当然，两种分析框架并非相互替代，其实更多是互补的两种视角，究竟哪一种视角更合适取决于我们所要解释和能够解释的具体现象与问题。
不难看出，双方都认为行政发包制是一种独特的国家治理体制，争论只在于应该从哪些维度来界定该体制与其他体制的差别。在这个问题上，他们对两种理论的差异有不同的解读，但也有交集，那就是都承认：周黎安对治理体制的划分是立足于“行政、预算、内控和人员激励的协同关系”，而周雪光的划分则是立足于“委托方、管理者和代理方三者之间权威关系和控制权（的）分配”。这个交集正好道出了两种理论的一个重大差别。这个差别如果用本文的“政治市场想象”来衡量，可以说，周黎安着眼于国家的市场性，周雪光则着眼于国家的政治性。
双方对差异有共同的认知，但对造成差异的原因和可能引起的后果则有不同的看法。在周雪光看来，理论上的“修正和扩展”是造成差异的原因，由此可推，在解释范围上也存在大小之别；而周黎安则认为，双方的差异来源于研究对象的不同，即周黎安关注的是“层层属地发包”，周雪光关注的是“纵向条线下的发包”。因此，两种理论在功能上是互补的，只要谨守各自的适用范围不越界，就不会犯错误。
本文认为，确如周黎安所言，双方理论模型上的差异在一定程度上是由研究对象的不同造成的。周雪光理论的经验原型是由一个省、市、县三级环保部门构成的“纵向条线”系统。显然，在一个纵向分布的政治系统中，基于权力而来的控制与被控制的关系更加显著，因而很容易理解为何周雪光从控制权的角度去建构他的理论模型。相反，在周黎安重点关注的“层层属地发包”现象中，纵向控制的关系相对较弱，而政府部门之间博弈和交易的特征更明显，因此他更关注预算、激励、效率等问题。
但这并不是问题的全部。如前所述，周黎安对权力问题的忽视是有学科背景的，是系统性的。从研究对象的角度来说，在中国的治理体制中，权力不管在“条”上还是在“块”上的渗透都十分深入和广泛，“层层属地发包”中的权力关系再弱，也不至于弱到可以忽略不计或者看不见的地步，更何况中国是一个中央集权制国家，“条”与“块”高度结合，难以分离。因此，忽视对权力的分析终归是一个理论缺陷。这个缺陷不是简单地划定解释范围就能解决的。周雪光模型对权力的高度关注和集中分析，恰好揭示了被周黎安模型所忽视的另一面，为后续的研究指出了新的方向。在这个意义上，周雪光模型确实是对周黎安模型的修正。不过，周雪光的修正仍然是从经验个案出发，并未从国家的政治性和市场性之间关系的高度对中国“政治市场”的运作规律做出有足够整体性和普遍性的理论阐述。因此，他对周黎安模型的修正只是一次从侧面发起的挑战，而不是正面的理论交锋。
从周雪光和周黎安的研究经验来看，要真正理解行政发包制，就必须对国家的政治性和市场性进行更均衡、更全面的解读。所谓更均衡、更全面，是指不但要对两个方面予以同等的注意，更重要的是，不要使两个方面的分析相互脱节，而要有机地结合起来。所谓“行政发包制”，是“行政”与“发包”两个方面的有机结合，因此，脱离“行政”去讲“发包”，或者脱离“发包”去讲“行政”，都难得到正解。从这个角度来说，周黎安的问题在于，他对“发包”讲得很多、很系统，对“行政”却讲得太少、太薄弱，两个方面严重失衡，结合不佳。这是其理论在今后需要补强的地方。
理论都是一步一步发展的。在理论建构的特定阶段，突出某些方面而暂时悬置其他方面是完全可以的。但为严谨起见，研究者必须明确交代自己悬置了什么——实际上是明确自己是在什么范围内和什么条件下讨论问题——以便他人评估这些悬置可能造成的后果。特别是当悬置的内容涉及一些争议较大、缺乏共识的问题时，这样做更是必须的。同样的道理，周黎安可以悬置对权力问题的讨论，但从他的论述来看，他对所悬置的内容以及因此可能造成的后果并不是太清楚，至少是没有交代清楚。而权力的形态及其配置，如前所述，是行政发包制的核心构成要件之一，也是中国国家治理研究中争论最大的焦点之一，能否悬置、怎样悬置，都需要审慎考虑。如果注意到这一点，他关于“行政发包制”的论述在从中国古代到当代的各种国家形态之间来回穿梭时就需要特别小心，因为这些国家形态在权力结构上存在很大差异，只有在对条件做严格限定之后，才能讨论和比较它们在治理体制上的异同。
本文对周黎安的模型提出了一些批评，并且破而未立，完全是为了促进该理论的完善而从严责备，并不意味着对该理论的否定。事实上，周黎安将经济学的视角、理论和概念引入中国国家治理研究，不仅创立了“行政发包制”概念，而且对“行政发包”的过程和逻辑做了大量精彩的论述，这为将来的研究奠定了良好的基础。周黎安的“行政发包制”是一个值得对话的理论，与该理论的对话，将有力地推动中国国家治理研究的发展。
参考文献（略）
责任编辑：田青 王培博
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