留置取代“两规”的法治意义

法制网特约评论员 冯向辉

“学思践悟十九大|专家谈”

10月18日，习近平总书记代表十八届中央委员会作报告谈及正在推进的监察体制改革时，首次明确用监察委员会采取的留置措施取代以往的“两规”做法。这将是一个从党纪到国法的对接，也是一个符合国际社会反腐法治化趋势的举措。那么留置与“两规”有什么区别?用留置取代“两规”有什么意义?

留置与“两规”在法律性质上的差异

　　留置一词此前从未在行政监察、刑事诉讼中出现过，且不同于物权法和警察法中的“留置”，它是指监察委员会履职时采取的限制被调查人人身自由的一项最严厉的强制性措施，其前身是“双规”、“双指”(1997年行政监察法中的概念)。而“双规”即“两规”，指的是中共纪检机关责令有关人员在指定的时间、地点就案件所涉问题做出解释和说明的一项调查手段。

　　留置与“两规”的主要区别在于以下五个方面：

　　实施主体不同：留置权由监察委员会行使，而监察委员会是政府监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的集合(与纪委合署办公);“两规”权则由中共纪律检查机关行使。

　　权力依据不同：留置根据的是国家法律(即将出台的国家监察法)，十二届全国人大常委会第三十次会议即将审议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》;而“两规”的依据是党规，即1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。

　　适用范围不同：留置实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，也就是说监察委员会履行纪检、监察两项职能，除了监管违反党纪者，也依法调查不适用党纪的公职人员的职务违法与犯罪行为;“两规”只适用于党内违纪行为。

　　调查期限不同：根据京晋浙三地国家监察体制改革试点的实践摸索，留置期限或为90日，并且可延长一次;“两规”则没有明确的固定期限。

　　证据效力不同：通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据，通过“两规”取得的口供笔录移送检察机关后还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。

　　至于留置审批权限的归属、留置期间律师是否可以介入、留置场所如何规范化等问题目前尚没有统一权威的说法，有待在全国试点工作结束后给出答案。

用留置取代“两规”措施的法治意涵

　　从京晋浙三个试点地区监察委留置措施使用规范的运行情况看，用留置措施取代“两规”至少有以下四个方面的法治意涵：

　　第一，“剥夺被调查者人身自由”的留置措施有了法理依据。根据法理，“限制人身自由”的强制措施和处罚只能由法律规定，但“两规”的适用却只以党内法规为依据，以致长期颇有争议。留置则获得了国家法律的正式授权，使其限制人身自由的手段合法性得到了较为充分的保障。

　　第二，有望大幅提升查办公务人员职务犯罪的效率。以前“两规”的案件需要先移送检察机关立案侦查，相关材料经检察机关重新固定转化为证据后才能进行审查起诉;而监察委员会采取留置措施对公务人员的职务犯罪调查完毕后可以直接向检察机关移送起诉，这样就会大大提高对公职人员职务犯罪案件的诉讼效率。

　　第三，可防止被留置人员遭受不法侵害进而保障其合法权利。“两规”时，一旦被调查者在纪委的办案点(如指定的宾馆、旅店等场所)出现疾病死亡等情形，容易引发死因鉴定异议等纠纷问题;而在适用留置时，把被调查者关押在看守所对其实行24小时的全方位视频监控，看守所规范且安全的监管方式可使被留置人员的合法权利得到基本保障。

　　第四，将会带来司法体制乃至整个政体的一场深刻变革。留置的适用与国家监察体系的重构、检察院机构改革、刑事案件侦查权的再分配、职务犯罪强制措施的增补等同步进行，涉及行政监察、刑事诉讼、检察官、检察院组织、政府组织等相关法律条文的调整或暂停适用，必将带来宪法体制的重大变革，即人大领导下的“一府两院”制向人大领导下的“一府一委两院”制转变。

　　总之，留置取代“两规”结束了“两规”23年的历史，实现了党纪与国法的对接，标志着反腐败工作在党的领导下走向规范化与法治化的新境界。

 （作者系黑龙江省社科院法学研究所所长)

文章来源   法制网特约评论员 冯向辉

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