监察体制改革试点，京晋浙这样开展
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记者丨赵杨 黄祖健
11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（下称《决定》），并于5日起施行。在此之前，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。其中明确指出，北京市、山西省、浙江省继续深化改革试点，其他28个省（自治区、直辖市）将在今年底明年初设立省、市、县三级监察委员会。
去年11月初，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下称《方案》），部署在3省市设立各级监察委员会。作为最早开展监察体制改革试点工作的地方，北京、山西、浙江三地如何推进工作，监察委员会如何运作？对此，我们梳理了三地改革的主要经验。
“监察委员会实质上就是反腐败工作机构！”《中国纪检监察报》的一篇评论点明了监察委员会的定位，它既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监督权。
根据《决定》要求，在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权，将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。
根据《方案》以及中央纪委相关负责人介绍的信息，监察委成立后，将与同级党的纪律检查委员会合署办公。
需要说明的是，行政监察机关，即各地的监察厅（局）依据《中华人民共和国行政监察法》开展工作，是政府组成部门，已经全部都与同级纪委合署办公。而监察委则由国家权力机关人民代表大会产生，对它负责、受它监督，与“一府两院”成并列关系。
从监察的范围来讲，监察体制改革前，党内监督已实现全覆盖，但行政监察的对象主要是行政机关及其工作人员，范围过窄。试点地区将监察对象扩展到试点方案确定的六大类，包括：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。
正如《决定》中明确的，监察委对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。据统计，改革后北京市监察对象增加了78.7万人，达到了99.7万；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象增加31.8万人，达到70.1万人。
记者日前查阅三地官网发现，北京市监察委员会有主任1名，由市委常委、市纪委书记兼任；副主任4名，由该市纪委副书记担任；5名委员中，4人来自于该市纪委、监察局，1人为该市检察院原反贪污贿赂局局长。山西、浙江两省也与此相似。
在内设机构方面，目前，各级纪委、监察部门的内设机构主要包括：办公厅（室）、组织部、宣传部、政策法规研究室、党风政风监督室、信访室、案件监督管理室、纪检监察室、案件审理室、纪检监察干部监督室、机关党委等。
改革后，浙江在现有内设机构基础上，撤销预防腐败室，增设4个查办案件的纪检监察室；山西增设两个纪检监察室，暂时负责调查贪污贿赂和失职渎职等问题，省检察院职务犯罪预防处纳入省纪委、监察委宣传部，成立预防处，检察院反贪局侦查指挥中心办公室纳入案件监督管理室，成立案件信息处。改革前，北京市原有23个内设机构，在市级检察院划转10个机构后，重组为29个内设机构，机构总数比改革前减少4个。
值得注意的是，在推进改革过程中，三地都贯彻了“执纪监督和执纪审查部门分设”的精神。改革后，北京市纪委、市监察委机关设立17个纪检监察室，其中8个室负责执纪监督，8个室负责执纪审查，1个负责追逃追赃和防逃工作；山西省纪委、监察委共设10个纪检监察室，其中8个为执纪监督部门，2个为执纪审查部门；浙江纪委、监察委的13个纪检监察室中7个负责执纪监督、6个负责执纪审查。
为何要“探索执纪监督和执纪审查部门分设”？以山西、浙江为例，改革后，执纪监督部门专门对口负责对省直单位和各地级以上市的日常监督；执纪审查部门负责初步核实和立案审查，不固定联系某一地区和部门，可避免长期接触带来利益瓜葛。
在协调推进省、市、县（区）监察委成立的过程中，山西、浙江两省明确“省级先行先试”这一原则。由于监察委由同级人民代表大会产生，所以三地都根据各级人民代表大会召开的时间确定推进试点工作的原则。浙江根据县级人民代表大会先于市级人民代表大会召开的实际，确定了“先县后市”推进试点工作的原则。山西根据各市人民代表大会召开时间的实际，明确4个市采取“先县后市”、7个市采取“先市后县”的办法进行，成熟一家、挂牌一家。北京则明确“市、区联动推进的原则”推进改革。
根据《决定》，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。其中“留置权”涉及限制人身自由，如何推进这项改革，三地在试点中进行了探索。
以浙江为例，该省制定的《浙江省监察留置措施操作指南》，明确留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形，同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。根据规定，凡采取留置措施的，需监察委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监察委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批；凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监察委则需报中央纪委备案。据统计，今年1—8月，3省（市）共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。
改革前，纪检监察机关对涉嫌严重违纪违法的人员进行立案查处后，将会把涉嫌犯罪的问题移送检察机关，由反贪、反渎部门进行立案侦查，侦查完毕出具《起诉意见书》，再报检察机关相关部门批准逮捕。
改革后的查办案件程序则有了调整。这从《中国纪检监察报》报道的一个案例中便可看出。报道称，杭州上城区监察委于4月17日将关于余某的《起诉意见书》连同案卷材料移送区检察院案管中心。4月20日，区检察院正式决定逮捕余某，其留置措施自动解除，实现了监察程序和司法程序的衔接转换。
机构定位
监察委员会既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监督权
监察范围
监察对象扩展至六大类：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员
监察方式
监察委员会可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施
改革优势
在推进改革过程中，三地都贯彻了“执纪监督和执纪审查部门分设”的精神。以山西、浙江为例，改革后，执纪监督部门专门对口负责对省直单位和各地级以上市的日常监督；执纪审查部门负责初步核实和立案审查，不固定联系某一地区和部门，可避免长期接触带来利益瓜葛
改革数据
监察范围更广：改革后，北京市监察对象增加了78.7万人，达到了99.7万；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象增加31.8万人，达到70.1万人机构数量精简：改革前，北京市原有23个内设机构，在市级检察院划转10个机构后，重组为29个内设机构，机构总数比改革前减少4个
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统筹丨戎明迈
编辑丨莫群 林琳
校对丨华成民
来源丨南方杂志微信公众号、中央纪委监察部网站
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