陈鸿宇：体制机制创新走在全国前列，才能实现广东经济高质量发展
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正如习近平总书记指出的，构建推动经济高质量发展的体制机制是一个系统工程，要通盘考虑、着眼长远、突出重点、抓住关键。就广东的实际情况而言，当前要切实对照广东体制机制上存在的问题，以最优最好最先进的尺度，逐条比照，寻找差距，查明原因，明确责任，以“钉钉子精神”狠抓落实
”广东省政府参事室特聘参事、省委党校原巡视员陈鸿宇
3月7日，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时明确指出，广东要在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。
“四个走在全国前列”是习近平总书记和党中央关于广东未来发展的明确定位。为此，习近平总书记希望广东的同志们进一步解放思想、改革创新，真抓实干、奋发进取，以新的更大作为开创广东工作新局面。
深刻领会、全面把握习近平总书记关于全面深化改革，推进体制机制创新精神，对于广东不负使命，奋力实现“四个走在全国前列”的各项要求，尤为重要。
（一）深刻认识经济高质量发展的重大意义和基本标志。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转变，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党的十九大报告作出的重要判断。正如习近平总书记指出的，实现高质量发展，是保持经济社会持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建设社会主义现代化国家的必然要求。
2017年12月8日，中央政治局会议强调，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须深刻认识、全面领会、真正落实。
根据十九大报告要求，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的战略目标，必须不断提高人民生活水平，坚持解放和发展社会生产力，坚持社会主义市场经济改革方向，保证经济持续健康发展。因此，我国经济实现高质量发展的基本标志主要是以下三个方面：
一是发展方式实现了全面转变。当增长速度从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型。
二是经济结构实现了全面优化。从原来增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举；使第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。
三是发展动力实现了全面转化。从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动，这是因为，发展动力决定发展速度、效能、可持续性，如果动力问题解决不好，要实现经济持续健康发展是难以做到的。抓住了创新，着力培育新经济、新动能、新形态，发展高技术产业和数字经济，就抓住了牵动经济社会发展全局的牛鼻子。因此，能否转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，是实现我国经济高质量发展不可回避和必须攻下的“三大关口”。
（二）准确把握“三大变革”和推动经济高质量发展的关系。党的十九大报告明确指出了推动经济高质量发展的基本要求和具体部署。
第一，将贯彻新发展理念，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展作为经济工作的基本方向。
第二，在经济工作中，紧紧抓住供给侧结构性改革为主线，始终坚持质量第一、效益优先，紧紧抓住供给侧结构性改革这一主线，将提升供给体系质量作为主攻方向，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡、由静态供需平衡向动态供需平衡的跃升。
第三，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革这“三大变革”，提高全要素生产率。切实把提质增效放到经济工作的首要位置。
第四，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的“四个协同”产业体系，促进企业技术进步、行业供求衔接和产业优化发展。
第五，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，推动形成全面开放新格局。
在以上五个方面的基本要求中，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革这“三大变革”，是实现经济高质量发展的必经路径。在这三大变革中，质量变革是贯穿于党和国家所有领域工作之中的核心理念，不单要提高经济领域的产品和服务质量，也必须提高国家经济社会发展各项事业的质量，包括政府服务与监管质量、人民群众的生活质量、城镇化和公共服务质量，以及教育质量、医疗质量、环境质量等。
效率变革是提升发展质量的关键环节和具体着力点，在经济发展新常态下，传统的要素投入使用方式已经呈现出边际收益不断递减的走势。这就必须通过重视和提升全要素生产率，通过科技创新、制度创新和文化创新，对有限的资源要素进行重组，以此提高劳动生产率、资本产出率、土地和自然资源利用率，以及政府的行政效率。
动力变革是实现我国经济高质量发展的基础和支撑。只有培育发展新动力，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，才能释放新需求，创造新供给，推动新动能逐步替代旧动能。
（三）深刻领会体制机制创新在推动经济高质量发展中的定位与功能。我国目前发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高。经济发展质量和效益水平不高的根源，主要来自于供给体系的质量不高。
正如习近平总书记指出的：“能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度。”“产业政策要准，就是要准确定位结构性改革方向。”2016年，习近平总书记明确提出了“用改革的方法推进结构调整”的新思想新部署：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。” 因此，“供给侧结构性改革”绝不仅仅是经济结构调整转型问题，而是针对我国供给体系质量不高、有效供给不足的制度性根源，通过完善使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制，从根本上铲除传统的经济发展方式、发展动能赖以存在的土壤和环境。
正确处理市场和政府在配置资源中的关系，对于推动经济高质量发展至关重要。正是由于过去市场机制的作用发挥得不够，政府干预过多，导致市场不能及时出清，引发了各种结构性矛盾。供给侧结构性改革的初衷，就是要通过深化改革，调整各类扭曲的政策和制度安排，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲，以进一步激发市场主体活力，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面，也要更好发挥政府的作用，通过明确政府的权力边界，以自我革命的精神，在行政干预上多做“减法”，切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。
因此，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。”
（一）广东已经初步具备实现经济高质量发展的条件。首先，广东经济由于改革开放先行一步，经济活力充沛，积累了比较雄厚的物质基础。2017年，广东经济继续保持平稳健康发展，全年实现地区生产总值89879.23亿元，同比增长7.5%，已经连续29年全国第一。广东规模以上工业增加值、固定资产投资、金融机构贷款增速分别比全国高0.6个、6.3个和1.5个百分点。
与江苏相比，广东经济总量优势扩大。从地区生产总值看，2017年广东的地区生产总值比江苏多3978.29亿元。从地区生产总值增速看，2016年广东GDP名义增速多年来首次超过江苏，2017年的实际增速超过江苏0.3个百分点。广东的固定资产投资额和中外资金融机构本外币贷款余额增速也分别高于江苏2.5个和2.7个百分点，第一经济大省地位进一步巩固。
其次，广东的实体经济发展态势较早持续向好，新动能培育步伐加快。由于广东较早启动全省创新驱动发展战略，结构调整初见成效。2017年，全省三次产业结构从上年的4.6︰43.4︰52.0调整为4.2︰43.0︰52.8，服务业比重比上年提高0.8个百分点。先进制造业占规模以上工业比重达53.2%，比上年提高1.6个百分点。地方一般公共预算收入、规模以上工业企业实现利润、居民人均可支配收入均实现较快增长。全年万元地区生产总值能耗保持在全国先进行列，全省21个地级以上市空气质量达到二级以上天数比例平均已达89.4%。广东经济稳定性、协调性和可持续性的增强，为实现未来的高质量发展奠定了基础性结构。
再次，广东仍然保有一定的制度性优势。广东经济得改革开放之先机，思想观念活跃，体制机制相对灵活。主要表现于广东经济活动的市场化、国际化程度较高，市场主体数量多且竞争力较强、普遍接受公平竞争的市场规则和国际商业规则，政府对越位错位的干预市场的行为比较审慎。这一系列制度性优势，有助于推动广东经济高质量发展。
（二）广东实现经济高质量发展的基础仍需稳固。广东尽管发展速度比较快，但发展质量和效益不够高的问题仍然存在，同国际先进水平相比仍有差距。
一是广东经济产业转型升级的效果还没有充分显现出来，未能完全优化盘活，增量仍有待发挥效能。2017年广东大多数主要经济指标的增速虽然居于全国前列，但规模以上工业增加值增速仅为7.2%，低于江苏（7.5%）和浙江（8.6%）；进出口总额增速仅为8.0%，而山东、江苏和浙江分别为15.2%、19%和15.3%；2017年，广东完成工业投资增幅仅为9.7%，低于同期固定资产投资3.9个百分点，超过1/3的工业行业投资同比出现下降，韶关、惠州、阳江、中山、肇庆和清远等具有一定工业基础的地级市的工业投资同比增速均在下降，广州、深圳两个工业大市房地产开发投资大于工业投资和基础设施投资之和。工业投资增幅的下降，给我省贯彻落实创新驱动发展战略，发展新兴产业，推进传统产业改造升级，带来了影响。
二是全省城乡区域发展差距依然存在，发展不平衡不充分问题严峻。2017年，粤东西北地区的地区生产总值增速仅为6.7%，低于全省平均水平0.8个百分点；规模以上工业增加值增速（5.9%）低于珠三角1.8个百分点，占全省比重（18.9%）比上年下降0.5个百分点。全省农村居民收入不高，仅为城镇居民可支配收入的38.5%，与上年相比没有提升。
从全省21个地级以上市看，珠三角内部出现了新的分化，珠海、深圳、佛山、东莞、江门的GDP增幅处于8.1%~9.2%的区间，广州、中山、肇庆的增幅仅为7.0%、6.66%和5.2%。粤东西北地区12个地级市中，只有汕头（9.2%）、汕尾（8.1%）、茂名（7.5%）的增幅高于或持平于全省平均水平，湛江、梅州、潮州、阳江处于6.2%~6.9%的区间，揭阳、清远、韶关、河源、云浮处于5.0%~5.9%的区间。粤东粤西粤北地区经济基础薄弱，内生发展动力不强的状况更为突出。
三是绿色发展理念尚未形成普遍共识，环境污染形势紧迫。根据国家统计局公布的2016年31个省区市生态文明建设年度评价结果，广东绿色发展指数仅排全国第13位，生态保护指数在全国位居第28位。
四是相当一部分产业和地区产业层次不高、创新发展能力不强的状况依然存在。科技领域的基础研究能力不足，可转化的研发成果数量和质量均无法满足产业应用的需求。部分市县政府债务风险较高，营商环境优势相对弱化，对高端经济要素的吸引力在减弱。
广东经济发展的质量效益出现的种种问题，既有客观原因，也有主观原因，但根本上还是在于体制机制上的改革力度不够。解决这些问题，关键在于体制机制创新，使广东在构建推动经济高质量发展的体制机制上走在全国前列。
正如习近平总书记指出的，构建推动经济高质量发展的体制机制是一个系统工程，要通盘考虑、着眼长远，突出重点、抓住关键。就广东的实际情况而言，当前应该在全省范围内广泛开展学习领会习近平总书记“四个走在全国前列”重要讲话精神的活动，切实对照广东体制机制上存在的问题，以最优最好最先进的尺度，逐条比照，寻找差距，查明原因，明确责任，列出本部门本单位体制机制创新的目标任务及工作方案，以“钉钉子精神”狠抓落实。
（一）要正确处理好政府和市场的关系，建设一流的营商环境。要按照中央的统一部署，认真贯彻中央关于深化党和国家机构改革各项决定的要求，抓住这一契机，积极推进我省各级党政机构的体制机制改革。要把规范政府行为，转变政府职能，消除机构重叠，提高行政绩效为重点，进一步完善有效发挥市场配置资源中的决定性作用的机制，进一步完善政府有度调控的机制，协调利用好市场和政府“两只手”，来提高资源配置的效率效能。要努力营造规范、开放、公平和法治化的营商环境，推动资源向优质企业和产品集中，推动企业优胜劣汰，使企业的市场主体地位得以保障，企业的市场主体作用得以发挥。
（二）以变革创新体制、营造创新环境为重点，集聚高层次创新资源。2015年广东全面推进创新驱动发展战略以来，在构筑区域创新体系方面取得了进展，但科研成果转化率偏低、创新资源布局失衡和高层次创新资源集聚度不够等问题仍较突出。
为解决上述问题，建议广东在今后一个时期，将科技创新的重点放在以下三个方面：
一是着力营造创新要素自由流动的环境，特别是为高层次的创新团队和创新人才提供具有持久吸引力的工作环境与生活环境，提供可以共享创新成果的制度环境。
二是站在国家创新发展大局的高度，将抢占技术创新制高点作为广东责无旁贷的责任，尽快建设好一批国家急需重大科技基础设施，尽快补齐广东在基础研究方面的短板，联手香港、澳门协同建设国际科技产业创新中心，形成高层次创新资源在粤港澳大湾区密集集聚的布局，形成高端经济要素向创新型企业集聚的态势。
三是紧紧扭住“提高研发成果转化率”这一牛鼻子，着力消除研发成果产业化的体制机制障碍，扩大高校和科研院所自主权，鼓励高校、研发机构与企业共建新型研发机构，鼓励企业自建研究机构和中间试验基地，鼓励社会资本和港澳资本进入内地设立创投风投机构和建设科技成果孵化器、产品检测等平台。
（三）努力深化供给侧结构性改革，提高供给体系的质量。习近平总书记的讲话中明确要求广东，“要以壮士断腕的勇气，果断淘汰那些高污染、高排放的产业和企业，为新兴产业发展腾出空间”。
深刻理解习近平总书记关于供给侧结构性改革的思想，特别是正确处理好改革中的“加减乘除”的辩证关系，一方面，要敢于善于对僵尸企业、落后产业和污染企业亮红牌做减法；另一方面，要通过体制机制创新，以优质的制度供给和高效率的政府服务，鼓励新兴产业和具有核心竞争力的企业做加法。这就需要各级政府在要素供给方面规范好自身职能，既不越位错位也不缺位，以努力减轻企业的制度性成本。
（四）以深化体制机制改革为抓手，从根本上解决广东区域发展不协调问题。广东省实施区域协调发展战略十多年来，尽管采取了产业转移、对口帮扶、大项目带动、交通大会战等得力措施，但珠三角地区和粤东西北地区的发展差距并未显著缩小，各市之间新的发展分化的现象还在蔓延中。
出现这一问题的根本原因，在于全省的区域发展体制及政策体系没有完全与协调发展的目标任务相适应。体制机制问题没解决，光靠对欠发达地区给资金给项目，还是无法形成粤东西北地区的内生发展动力。
因此，缩小粤东西北与珠三角发展差距，“要从体制机制改革入手”。
一是完善省级财政转移支付机制，要努力做到规范、公平、有效，在不断提高一般性转移支付比重的同时，要重视财政资金转移支付使用的绩效考核。
二是完善区域生态补偿机制。要建立科学的区域生态环境评估体系，研究制定纵向和横向的区域生态补偿规则和补偿标准，筹措和监管好生态补偿资金。
三是完善区域对口帮扶机制，要继续落实对口帮扶制度，特别是要对口帮扶欠发达地区树立先进的发展理念和先进的体制机制；要重点检查帮扶项目的实际进展情况。
四是完善基础设施投融资体制，在关注和适时化解地方政府债务风险的同时，要通过改进政府风险评估办法，积极鼓励地方政府在基础设施投融资体制上继续大胆创新，赋予地方政府在投融资具体方式形式上更大的选择权。
五是完善基本公共服务均等化推进机制，要设立常规性的基本公共服务跟踪调查机制，要按照全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享的原则，努力补齐基本公共服务不均等的短板。
综上所述，应该把有没有加大对粤东西北的输血力度，能不能增强粤东西北的造血功能，作为全省区域协调发展体制机制改革的核心要求。
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本文责编丨郭芳
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来源丨《南方》杂志2018年第6期
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详见《南方》杂志2018年第6期
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