点土成“金”，为“百千万工程”腾出发展空间
广州市从化区成为全国唯一以县域为单元开展全域土地综合整治的试点。图为从化区鳌头镇万亩良田示范项目。 鳌头镇政府供图
广东要以更大力度推进全域土地综合整治，破解部分地区存在的空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题，为深入实施“百千万工程”创造新空间、释放新动能。
《南方》杂志全媒体记者丨郭芳 温柔 史成雷
通讯员｜柯小兵 杨德倩 吴思慧 黄如寿 周可
5月，时值小满节气。
在广州市从化区鳌头镇万亩良田示范项目基地里，棋格般的农田一块接一块绵延伸向远方，绿油油的水稻正在恣意生长，不时有白鹭在田间地头悠闲地踱着步子。旁边的潖江二河静静地流淌着，即使遭遇连日的降雨，河水并没有像往年一样漫出河堤淹毁庄稼。
这样的景象放在以前不可想象。鳌头镇万亩良田示范项目涉及周边8个行政村、4000多户村民，村民家多则有几亩地，少则几分地。“土地碎片化严重，种植效益低，曾是这块土地的典型特征。与此同时，由于农田水利年久失修，当地被戏称为‘三天不下雨便旱、三天下雨便涝’，高峰期时河水漫堤给地方带来500多万元的损失。”鳌头镇党委副书记李嘉宏回忆道。
鳌头镇万亩良田示范项目的诞生，是广东全域土地综合整治的生动实践。5月9日，在省委农村工作会议暨深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”推进会上，省委书记黄坤明强调，要扎实推进全域土地综合整治，聚焦实现“良田连片”“村庄集中”“产业集聚”“生态优美”，推动试点扩面提质，进一步激活盘活土地资源。
“广东要继续走在全国前列，离不开土地这一关键要素支撑。”广东省自然资源厅党组成员、副厅长，省海洋局局长屈家树告诉《南方》杂志记者，广东要以更大力度推进全域土地综合整治，破解部分地区存在的空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题。“立足广东省情，全省42个国家级和省级全域土地综合整治试点探索出了可复制、可推广的路径方案”。
先行先试
全国唯一县域试点何以“面面俱到”
科学的土地空间布局，将给地方发展带来怎样的新动能？
“一方面，珠三角核心区域国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，而粤东、粤西、粤北地区国土开发强度不足珠三角的一半。另一方面，近年来全省农村人口逐年下降，但农村建设用地总量却保持增长态势，农村‘空心化’现象较为突出。”屈家树表示，破解空间布局无序化问题，需要以全域土地综合整治作为抓手，优化全省城镇、农业、生态空间布局。
2021年9月，经自然资源部批准，从化成为全国唯一以县域为单元开展全域土地综合整治的试点。“从化北部三镇的土地面积约占全区的一半，但经济体量与人口比重不到全区三成，超六成的经济体量与人口集中在南部地区。”在广州市规划和自然资源局从化分局局长王峰看来，从化有着1985平方公里的土地面积，南、中、北、西部区域自然资源禀赋和发展差异大，是广东发展的代表性缩影。
从化区以流溪河为主脉，划分4个区域，采用差异化整治模式，包括北部生态价值实现区、西部城乡融合示范区、中部综合城市功能区、南部科技创新发展区。“其中，鳌头镇位于从化区西部，由4个乡镇合并而成，有65个村居，是广东省建制村最多的镇，村居、人口数均占从化区四分之一，工农业总产值约占从化区的40%，承担着城乡融合示范的探索使命。”李嘉宏表示。
鳌头镇乌石村位于万亩良田示范项目的核心区域，原本碎片化的农田流转至从化区属国企统一经营管理，适合机械化耕种，采用无人机喷淋施肥。“土地整治后，原来的小田变成了大田，村民的房前屋后被改造成了‘小花园、小公园、小菜园、小果园’，原本杂乱无章的村庄成了一道美丽的风景。”乌石村党支部书记欧宗汉感触颇深的是，项目还带动了周边8个行政村4000多户村民每年增加1500元/亩以上的土地流转收益，同时收益每三年递增5%。
与此同时，三产融合的精彩故事也正在鳌头镇上演。与从化区全域土地综合整治试点同步，越秀风行国家级田园综合体项目经过申报，成为广东唯一通过财政部“2021年国家级田园综合体建设试点”备案的项目。
“从化通过建立‘政府+国企+民企’的投资模式带动总投资超20亿元，其中国企越秀集团投资约7.7亿元，并引进广大乡创、中大智境等农业及文旅企业。”越秀风行田园综合体常务副总经理熊金红希望，能探索出“国企带动社会资本、一二三产融合、联农带农”的乡村振兴模式，走出一条可持续、可复制的振兴之路。
从化东北深处，吕田镇关于“‘两山’转化”的探索也正在进行。广州的母亲河流溪河从这里发源，这里被定义为从化的生态价值实现区。吕田镇狮象村，因广州已知年代最早的古人类遗址——狮象岩遗址而得名。狮象村地广人稀，面积约39平方公里，却只有2000人左右。“狮象村推进村庄集中，破解用地瓶颈。”让屈家树记忆深刻的是，狮象村的土地整理，已升级到“3.0版本”。
过去狮象村开展新农村项目建设，将500多户村民从15个分散居住点搬迁到3个集中区。现在则开展了全区域规划，整体推进补充耕地、城乡建设用地增减挂钩等项目实施，盘活了村里可实施增减挂钩的建设用地发展乡村产业。
“三券”探索
为产业转型腾挪新空间
广东是经济大省，也是制造大省。土地紧张，是珠三角制造业转型升级面临的普遍难题。
破解土地利用低效化瓶颈，是珠三角绕不过去的问题。村村点火、处处冒烟，是珠三角工业化早期的历史产物。长期以来，珠三角村镇工业集聚区遍布着低矮破旧的简易厂房，面临着产业低端粗放、环境污染严重、经济效益低下等诸多问题。
“珠三角村镇工业集聚区总用地面积约150万亩，占珠三角总工业用地面积的30%左右。2019年，珠三角村镇工业集聚区的工业增加值约617亿元，仅占珠三角工业增加值的2%。”在屈家树看来，全域土地综合整治通过盘活存量低效用地，腾挪建设发展空间，可为传统产业转型升级、优质项目落地提供充足的土地保障，为“制造业当家”提供用地要素保障。
佛山市南海区的探索实践，是珠三角土地改革的生动样本。南海位居全国综合实力百强区第二位，其工业总产值去年突破万亿元大关。2022年1月，南海成为全省首个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。南海率先推出地券、房券、绿券“三券”制度，运用市场力量构建跨区域的土地资源统筹和利益平衡机制，入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。
南海区里水镇逢涌村4.29平方公里的土地上，密集分布着300多家五金制造企业。逢涌村党委书记邹庆祥告诉《南方》杂志记者，有些企业想要增资扩产，却没有土地空间。
逢涌村探索了南海区首个运用“地券+房券+绿券”组合于一体改造的项目，由村集体自行实施，采取“全域整治+生态修复+低效建设用地腾退”模式，对历史矿山、旧工业厂房进行腾退并复垦复绿，村集体共计可获得地券221亩、房券20816平方米、绿券84亩。
邹庆祥以绿券项目为例，这块84亩的项目地块原为历史矿山，由于上世纪八九十年代以来常年开采，矿山风化剥落、岩体长期裸露，已出现水土流失、山体滑坡风险等灾害隐患。逢涌村出资复垦复绿，获得84亩绿券指标用于村集体产业项目。
《南方》杂志记者在一张2023年前的老照片上看到，在矿山脚下，50亩的工业园里横七竖八地挤满了数十个低矮的工业瓦棚，这里是逢涌原南发铸造厂等五金制造企业的聚集地。半年前这里被拆除改造，曾经杂乱不堪的景象已经不复存在，取而代之的是郁郁葱葱的树林。
“这个地块产生的地券指标将由政府统筹使用，政府将一定面积的产业保障房兑付给村集体，也就是房券。拟兑换地块位于南海电子信息产业园内，兑换面积20816平方米。”邹庆祥算了一笔账，通过拆旧建新，逢涌村原地块租金从每年不足50万元提升至360多万元，增长了6倍。
全域土地综合整治改革能否成功，关键在于要尊重农民意愿、关切农民利益。事实上，“三券”探索是新生事物，改革中也遇到了诸多质疑，比如“好好的厂房为什么要拆掉种树”“为什么要花那么多钱把矿山复绿”。“我们直观地算收益、摆数据。”邹庆祥直言，最终在村民表决大会上以超过95%的同意率通过改造项目。
以产业空间拓展保障新型工业化。南海区委书记顾耀辉表示，“南海要推进全域土地综合整治，打通地券、房券、绿券落地堵点，形成更多可复制、可推广的改革举措”“打造一批千亩万亩产业集聚区”。
自获批全域土地综合整治省级试点以来，南海已经完成多个“超万亩”连片整治，村级工业园拆除改造2.19万亩，综合整治6.19万亩，连片产业用地整备1.84万亩等。佛山市自然资源局南海分局土地整治股股长陈天华表示，南海坚持将整理释放出来的土地首先交到实业家手里，明确每年整理出的连片土地70%用于支持工业。
从小田到大田
破题耕地碎片化
耕地碎片化、经营分散化、收益低效化，这是广东许多地方面临的现实窘境。
“根据2021年度调查数据统计，全省耕地有187.27万个图斑，其中3亩以下耕地图斑数量占比40.88%，面积占比仅为3.31%。”屈家树表示，不解决耕地“破碎化”问题，将严重影响耕地集中连片保护和规模耕作，也给重大项目落地和土地成片开发带来困难。
梅州市蕉岭县地处粤东北山区，素有“八山一水一分田”之称，土地资源较为短缺，这是许多山区县的真实写照。蕉岭县新铺镇是明清时期“粤盐赣米”集散的商贸古镇，也是省级建材专业镇和省级富硒丝苗米产业园所在地。2021年1月，新铺镇成为梅州市唯一入选的全域土地综合整治国家级试点。
碎片化的种植模式，对于农业现代化是巨大考验。新铺镇同福村有2500多名村民，耕地面积1120亩，村民人均不到五分地。有的村民家里有五六亩土地，零零星星地分布在七八个地块，最小的地块仅三四分。“种地收益不高，村民不愿意耕种。土地不成规模，企业也不愿意承包。”在同福村党委书记、村委会主任曾艳忠的记忆里，整治前村里有300多亩撂荒地，常年杂草丛生。
村集体作为“中间人”“担保人”，向17个村民小组492户发起动员，鼓励农户将土地“交”给村集体，集约土地约920亩，集约率达到82%。靠着这样的模式，同福村成功引进蕉岭县勤佳农业种植有限公司，让“小田”变“大田”，产生更大的经济效益。
“全域土地综合整治破解了‘谁来种地、怎么种地’难题。”曾艳忠直言，通过将土地经营权流转给企业，同福村土地租金收益达到600元/亩，还为村民创造了120余个就业机会，实现务工村民人均月增收3000元以上。
新铺镇副镇长林若文表示，作为国家级试点，新铺镇深化农村“三块地”集成改革，探索调田、汇田、增田、聚田“四田”模式，已连片集约流转耕地6310亩，引进“新农人”等省级农业龙头企业及市县企业8家。
“全域土地综合整治要以耕地‘数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中’为目标，统筹推进高标准农田建设、垦造水田、恢复耕地等项目，推动耕地集中连片整治，逐步解决耕地碎片化问题。”屈家树表示，全省42个试点已新增耕地1.02万亩，总结推广了一批优秀案例。
“全域土地综合整治，将有效解决‘百千万工程’实施‘地从哪里来、钱从哪里筹、人往哪里聚’的核心问题，推进广东加快形成良田连片、村庄集中、产业集聚、生态优美的土地保护利用新格局。”屈家树告诉《南方》杂志记者。
地从哪里来？借着改革东风打破了原有土地空间束缚，将土地连片化、集约化、再利用。“‘万亩工业园’的连片改造，为引进大项目提供了土地承载空间，实现了从‘项目等地’向‘地等项目’转变。”南海区丹灶镇自然资源所工作人员周家明表示。
周家明举例道，星源材质是全球行业产品种类最多、质量最优的锂电池隔膜企业之一。去年3月底，星源材质华南新能源材料产业基地在“万亩工业园”落地，总投资约100亿元。“正是土地整治腾出了连片产业空间，政府得以迅速为企业提供了800亩项目用地”。
钱从哪里筹？“全域综合土地整治是一项系统性、集成性改革。”屈家树建议，政府要抓好多方资源整合。鼓励各地统筹安排好土地整治、农村人居环境提升、危旧房改造、道路建设等各类整治项目和可利用的资金，系统治理、共同推进，形成多元合力。
目前，广东坚持有效市场和有为政府紧密结合，正着力构建社会资本进得来、退得出、有收益的收益保障机制，努力搭建政银企合作平台。在屈家树看来，要探索构建“政府引导资金+专项债+政策性金融+社会资金”的多元资金参与模式，力争实现政府、企业、村户三方共赢。
去年，华穗耘谷现代农业产业园作为佛山首个由社会资本全额投资参与耕地恢复的项目，仅用4个月就完成了788亩新增耕地的任务，完成从“小田”到“大田”的转身。该产业园负责人方梓钧表示，规划总投资约5.18亿元，目前已承租1600亩土地，会花2至3年时间进行土壤复垦和改良，后续还会进行无人化、机械化种植，并导入农业旅游等第三产业。“改造后土地租金从原来的每年1050元/亩提高到3700元/亩”。
广州市从化区则探索出“政府+国企+民企+村公司”建设运营模式。李嘉宏表示，由鳌头镇政府负责万亩良田示范项目的前期建设，项目建成后移交给从化区城投集团管理，该集团招引民营企业与各村成立“强村公司”合作开发运营。通过土地流转、房屋租赁、产业共创等方式建立利益联结模式，带动周边8个村集体年收入均增加15万元以上、村民人均年收入增长约25%。
人往哪里聚？珠三角村级工业园腾笼换鸟，吸引了更多高端人才进驻。九江临港国际产业社区的前身是金属材料市场，过去里面大多是低端五金加工企业，亩均税收不足2000元。南海区九江镇公有资产管理办公室工作人员梁卫民表示，土地连片整合后，园区招商目标是先进装备制造等龙头大企业，投产后要实现30万～35万元/亩的税收，必将带来大量高科技人才的聚集。
农村青年回流的现象，也引起了李嘉宏的关注，“随着鳌头镇万亩良田示范项目、越秀风行国家级田园综合体项目的落地，越来越多的年轻人看到了农村的发展空间。仅以龙潭村为例，就已经有上百名青年回流，为乡村振兴播种新希望”。
本文责编丨郭芳
“头号工程”，加力提速
——蹲点“百千万工程”见新局
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来源丨《南方》杂志2024年第9、10期合刊