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【国关青年说】马跃堃：拉美地区粮食安全现状及成因分析
作者系国际关系学院外语学院英语系2013级学生；第八届“金仲华国研杯”一等奖获得者
内容提要
粮食安全，既是人的安全的基础，也是国家安全的基础，而在这两个不同的语境下，“粮食安全”的定义存在差异。不论在哪一种语境下，都会得出相同的结论：目前拉美地区粮食安全尚未得到保障。分析现阶段拉美地区粮食不安全状态的成因，对于中国有重要的警示意义。
2014年，联合国粮农组织驻古巴代表特奥德尔·弗里德里奇表示拉美地区饥饿人口已经由1990-1992年间的6850万人降至2012-2014年间的3700万人，包括古巴在内的拉美地区在消除饥饿、实现千年发展目标方面走在世界前列。 拉美地区的粮食安全治理可谓卓有成效，许多成功的经验正在被联合国推广，例如巴西的“零饥饿计划”已经被推广到拉美地区， 乃至非洲的西共体。
粮食安全，既是人的安全的基础，也是国家安全的基础，而在这两个不同的语境下，“粮食安全”的定义存在差异。1996年，在第二次世界粮食首脑会议上获得通过的《罗马宣言》和《行动计划》曾对粮食安全解释如下：“只有当所有人任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才能实现粮食安全。” 显然这种解释是从人的安全角度出发的。而在国家安全的语境下，作为战略物资的粮食，国际政治化是其必然的结果。对于粮食的国际政治化，有学者就曾写道：“……利用粮食的战略属性，将粮食当做推广一国国际战略的重要手段，达到影响甚至控制他国的目的。” 即在国家安全的语境下，粮食安全的定义至少包括确保自身不因粮食供给而受制于他国。但不论在哪一种语境下来考察拉美地区的粮食安全现状，都会得出相同的结论：目前拉美地区粮食安全尚未得到保障。而这种情况的出现，既是因为拉美地区仍有数量巨大的、粮食供给得不到保障的人口（上文中已经提及，截止到2014年仍有约3700万），也是因为诸多国际政治因素（如拉美地区粮食生产国并不能掌握至少该地区的粮食定价权等）对拉美地区深刻的影响。
拉美地区粮食安全治理的经验值得中国借鉴，但对于正在重构粮食安全战略的中国而言，更为重要的工作，是分析拉美地区粮食“不安全”现象产生的原因。笔者撰写本文的目的，即在于试图通过分析拉美地区粮食安全的现状，来进一步探究该地区粮食“不安全”的成因。而在下文中，笔者将按照人的安全与国家安全这两个不同的语境，分别进行分析与探究。
1人的安全语境
首先值得注意的是，即便是在人的安全的语境下，人们也往往会对粮食安全产生认知上的偏差。联合国粮食及农业组织总干事办公厅专员李轩博士曾撰文指出：“……粮食安全或被视为‘有没有饭吃’，或被解读为‘粮食持续增产’，或被等同于‘粮食生产自给率高’，或被置换为‘千年发展目标’。上述对粮食安全的种种认知误解，主要是将粮食安全问题简化为粮食产量问题或粮食自给率问题：粮食总产量提高常被等同于粮食安全度提高；粮食生产自给率高被界定为粮食安全程度高；粮食净进口往往被视为粮食不安全，而粮食净出口也就被视为粮食安全。” 明确了上述误区，可以清楚地发现，在人的安全语境下，目前拉美地区仍处于粮食不安全状态。
巴西的案例不可谓不典型。与用全球7%的土地养活全球22%的人口的中国不同，巴西在农业生产方面的先天条件极为优越，同时人口压力远远小于中国。河南农业厅曾对巴西农业进行考察，在报告中对巴西的农业潜力表述如下：巴西联邦共和国位于南美洲东部，1. 7亿人（截止到2007年），面积851万平方公里(其中陆地面积846万平方公里)，大部分地区地势平坦，海拔200米以下的面积占全国总面积的2/5，著名的亚玛逊平原约300万平方公里，占国土面积的1/3以上。由于地处热带和亚热带，大部分地区年均降雨量在2000~3000毫米。 如此优越的农业生产条件，为巴西成为农产品生产和出口大国打下了坚实的基础。拥有“世界粮仓”之称的巴西，粮食生产完全自给自足，也提前实现了联合国制定的千年发展计划， 但据粮农组织统计，巴西粮食不安全人口仍达千万， 粮食不安全状况依旧十分严峻，这显然是一个悖论。
巴西粮食不安全状态绝非是因粮食供应不足而产生的。日后就任巴西总统的路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦，曾于2001将“零饥饿计划——一项巴西粮食安全政策提案”提交公开讨论，他代表巴西各地的非政府组织、研究机构、工会组织、基层组织、社会运动的食物安全领域专家，提出了他们对于巴西粮食不安全状况产生原因的判断：“根据巴西农牧业研究院的研究，农民完全有能力生产我们所需要所有的食物，因此巴西的饥饿原因并非缺少食物，而是工大劳动人民口袋中缺少购买食物的财富”。随着卢拉上台执政，该届政府依据这一判断制定的“零饥饿计划”得以付诸实践并最终大获成功，而这也进一步证实了2001年判断的正确性，即巴西粮食不安全状况的产生并非是粮食产量低所致，而是因为人们缺少财富去购买粮食。
图1 粮农组织确立的粮食安全四大维度
根据粮农组织确立的粮食安全四大维度来看，巴西粮食不安全状况产生的最主要原因，在于“粮食获取”环节产生了问题，而这一问题的产生又与贫困直接相关，即处于粮食不安全状态的人口，同样是处于极度贫困的人口。巴西的粮食安全悖论，也是目前整个拉美地区粮食安全问题的缩影，即贫困问题实际在加剧粮食不安全状况。联合国拉丁美洲和加勒比地区经委会的最新调查表明，2014年拉美贫困人口总数为1.67亿，其中赤贫人口数高达7100万，自2012年开始，该地区赤贫人口比例不降反升。拉美国家的脱贫政策越来越多地显露出疲惫态势。过去10年间，有7000多万生活在拉美和加勒比地区的穷人从贫困的泥沼中走出，但这一成效并不稳定。数据表明，拉美有约2亿人生活在贫困线的边缘，其中很多人由于缺乏基本技能，只能从事底层和不稳定的工作，随时可能重返贫困。 换言之，这些人口不论在拉美的任何国家，不论该国粮食产量如何，都将面临没有财富来获取必要食物的困境。随着拉美多国脱贫政策的日趋乏力，新一轮的粮食不安全问题已经悄然临近。
对于拉美地区的粮食安全状况而言，除了“粮食获取”这一环节始终未能彻底解决外，目前其它三个维度也开始面临不同程度的威胁。“粮食供给”与“稳定性”两个环节同时出现的问题，从表面看是由异常天气所致。早在2008年，干旱就曾造成阿根廷该年度小麦减产接近一半。 而在2014年巴西圣保罗州遭遇了80年一遇的特大干旱，据巴西农业经济研究所分析说，虽然圣保罗州的大豆受灾减产，但由于其他州的产量可弥补这一损失，所以大豆整体供应不会受到影响。但持续的气候变化可能在未来令巴西农业严重受损。巴西气候变化研究所预测，到2020年，巴西农业生产将因干旱损失70亿雷亚尔（约27亿美元）；到2050年，巴西全国10%的农作物种植区将因气候影响而消失。 尽管干旱作为突发的异常天气不受人类控制，但是水资源紧缺、水资源利用不当，才是拉美部分国家在应对干旱时处置不力的真正原因，也是威胁到“粮食供给”与“稳定性”两个环节的真正原因。一方面，由于拉美地区的重要农业大国（如巴西、阿根廷、墨西哥等）正常年份降水较多，农业生产的先天条件十分有利，因此这些国家往往疏于农业设施基础建设（如农业蓄水池、灌溉井、引水渠等），而当旱情到来时处于准备不足的状态。另一方面，拉美地区水资源状况着实令人担忧。水资源在拉美地区的经济发展体系中具有举足轻重的地位，工农业用水量巨大，虽然拉美地区自身淡水资源储备较为丰富，但近年来频发的异常天气（如干旱等）已经给拉美地区的淡水资源储备敲响了警钟，而更为严重的威胁则来自水资源的污染。根据2014年世界银行的一项报告显示，拉美地区70%的水在人们使用之后，没有经过任何处理，又再流放到河川及湖泊中，这意味着下水道的污水、工业用废水再度回到河川、湖泊及水坝中。 这不但对拉美地区居民的身体健康构成了威胁，而且将成为该地区粮食减收的潜在影响因素。伴随着拉美地区几乎都是发展中国家的客观现实，水土流失导致的土质退化和耕地减少的等一系列的环境问题开始显现，这对农业生产造成损失同样不可避免，也将在一定程度上威胁到拉美地区粮食安全的“粮食供给”环节。而拉美地区“粮食利用”环节同样面临若干问题，最为明显的当属带有悖论色彩的肥胖问题。以墨西哥为例，作为一个尚未实现“零饥饿”的国家，墨西哥在2013年超过美国，成为美洲最肥胖的国家。 除此以外，拉美地区农业生产中过量使用化学物（如农药、化肥等）这一问题，也正在进入公众视野。 这些也都构成了对拉美地区粮食安全的威胁，因为在人的安全的语境下，粮食安全不仅仅是一种数量的安全要求，更是一种质量的安全要求。显然，在人的安全的语境下，目前拉美地区在这两个方面都还存在不足。
2国家安全语境
在国家安全语境下，粮食安全的定义有明显的区别。例如，在人的安全的语境下，粮食自给率与进口依存度都不是衡量粮食安全状况的指标，因为这两者可以理解为“该国农业满足国际和国内消费者的能力”。 但在国家安全层面，自给率和对外依存度显然有更为严肃的理解。石油等战略资源对外依存度过高，这对国家安全带来的巨大风险人所共知，这样的逻辑必然也适用于同为战略资源的粮食。粮食自给率低将导致粮食对外依存度高，国家将很有可能因此受制于他国乃至敌对国家。二战期间德国封大西洋航运以逼迫英国投降的企图、美国封锁日本海运促使日本投降的措施，在某种程度上都是对这种假设的实践。历史经验表明，战略资源对外依存度过高的国家往往将因此受到极大限制甚至最终失败，而粮食正是这些战略资源之一。国家安全是与人的安全完全不同的语境，因此粮食安全的定义有所不同，衡量粮食安全的标准也将有所区别，“国际政治化”的粮食将与经济发展、能源战略、对外援助与制裁甚至气候变化产生关联。
图2 粮食政治链条
在国家安全的语境下，威胁拉美地区各国粮食安全状况的原因之一，是拉美主要粮食生产国缺少对本地区商品粮食的定价权。最为典型的案例当属2008年前后，当新一轮粮食危机爆发后，作为世界“粮仓”的若干拉美粮食生产大国，却只能坐视本地区商品粮食价格飞涨，在平抑粮价方面几乎毫无作为。回顾那次粮食危机，2007年墨西哥是世界第四大玉米生产国，对于供食用的白玉米更是第一大生产国，但其国内玉米价格上涨依然超过了60%；同年的阿根廷大选期间，其国内西红柿的价格一度超过了肉类食品，但政府却无力平抑食品价格。粮价飞涨同样迫使巴西、阿根廷等国减少了粮食出口，在2008年巴西政府被迫宣布暂停大米出口，阿根廷政府则是宣布暂停向巴西等国供应小麦。 鉴于粮食出口在这些拉美国家经济体系中的重要地位，原本用于出口的粮食被迫转为内销，无疑对这些国家的经济正常发展造成了重大打击。而更为严重的后果，则是众多拉美国家政府因应对粮食危机不力而导致的政府权威与公信力急剧下滑，在2008年前后。许多拉美国家国内都发生了大规模的游行示威，目的即在于抗议政府在平抑物价方面的无所作为，甚至部分国家（如海地）还陷入了政治动荡的境地。笔者认为，拉美地区粮食生产大国粮食定价权缺失所带来的危害，实际是以一种链条的形式不断传导的，拉美地区的粮食不安全状态并不是这条危害传导链条的唯一终端，而是政治、经济、社会秩序等各个方面都将在粮食危机中受到波及，而在这样的影响下，必然又会产生一大批无法进行正常生产生活的居民（例如因失业而陷入贫困、进而无力购买粮食等），反过来又进一步加剧了该地区的粮食不安全状态。
图3 粮食定价权缺少造成危害的传导链条（笔者自制）
时至今日，拉美主要粮食生产国依旧缺少对于本地区粮食的定价权，这实际上是全球化的产物。全球粮食的进出口、食品加工及价格的制订权几乎完全掌握在当前世界上四大跨国粮商手中——美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚垄断着世界粮食交易量的80％。 而对于早就明确制定了本国粮食安全战略的美国而言，更是需要牢牢掌控拉美地区的粮食生产与交易。早在上世纪80年代末中国就有学者注意到了美国的跨国农业公司在拉美地区似乎享有特殊地位， 而实际上美国对于拉美农业的布局早在二战时期就已经展开。
与美国强大的控制欲一并影响拉美地区粮食安全的因素，还有转基因作物的大量涌入。在人的安全的语境下，粮食安全除了强调数量安全外，同样强调质量安全，只是因为转基因农作物是否有害人体健康目前还存在广泛的争议，所以笔者在上文中（即人的安全语境下的拉美地区粮食安全部分）未提及。但在国家安全的语境下，转基因作物为国家安全带来的风险却是显而易见的。以自带抗虫作用的农作物为例，引入这种作物的结果无非有以下三种：
图4 引入自带抗虫作用的转基因作物所有可能结果示意图（笔者自制）
类似的逻辑几乎存在于任何转基因农作物中，但拉美地区大量引入各式转基因作物已经成为客观现实。一方面，到目前为止，转基因作物确实起到了一定的促进农业生产增收的作用；另一方面，如今这种状况的产生，美国政府与美国跨国农业公司的持续推广可谓“居功至伟”。早在上世纪末，美国总统克林顿即亲自为转基因作物“打广告”：“如果我们每天能向发展中国家出口多一点富含维生素A的转基因金水稻，那么每天就能拯救4000个因营养不良而生命垂危的人。” 上文中已经提及，美国早已将拉美的农业生产纳入自己的粮食战略蓝图，对于该地区农业的渗透自二战时就已经开始，拉美的农业体系与美国政府、跨国农业公司形成了或明或暗、千丝万缕的利益链条，以至于在美国的推动下，拉美地区几乎成为美国研发的转基因作物的试验田，例如墨西哥尝试种植转基因玉米、阿根廷尝试种植转基因大豆、秘鲁尝试种植转基因马铃薯等等。 客观而言，上述拉美国家对于转基因作物的决策略显草率，对于风险明显估计不足。显而易见的是，在转基因作物大量涌入拉美的情况之下，有越来越多的农民将会放弃传统的品种，一旦转基因作物成为拉美地区的核心种植品种，种子公司就将凭借该地区对转基因作物种子的巨大需求形成的垄断。而一旦这种垄断形成，几乎等于国家的某种战略资源受制于别国，这在国家安全的语境下显然是一种不安全状态，故即便从国家安全的角度来看，拉美地区各国依旧是处于粮食不安全状态。
结语
综上，不管是人的安全语境还是国家安全语境，拉美地区目前都还处于粮食不安全状态。而现阶段拉美地区粮食不安全状态的成因，对于中国有重要的警示意义。当前，中国的粮食安全状况同样不容乐观。例如，在人的安全的语境下，中国同样有大量的贫困人口处于粮食不安全状态；在国家安全的语境下，中国的粮食对外依存度，对于一个志在全球政治舞台、时常面临复杂政治博弈的大国，还是显得高了一些；同时中国也面临如何应对“农业生产双刃剑”——转基因作物的棘手问题。拉美地区在粮食安全治理方面的成功经验，十分值得中国学习，而失败的教训更值得中国引以为戒；对于未能解决的问题，中国学术界也有必要进行观察与思考。中国与拉美地区积极开展农业合作，深入交流治理粮食安全的经验与心得，对于中拉命运共同体的构建、双方未来的共同发展与共同应对粮食不安全现状，有着极为重要的意义。
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