【印度研究】陈金英：印度劳动法改革及其争议

2017-12-21 国关国政外交学人 国关国政外交学人

学人简介

作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授；研究领域：比较政治学、印度政党与政治等。



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关键词：印度 劳动法 经济改革

内容提要

1991年以来，劳动制度改革一直被认为是促进印度制造业发展的关键。当前印度劳动制度改革的内容主要涉及四部法律。在改革的目标上，一派观点认为重点和方向是放松管制，赋予企业更具弹性的雇佣权；另一派认为重点应该是通过扩大全面的社会保障体系来降低工人应对雇佣灵活性的风险。印度劳动法改革的困难首先是因为劳动力市场的分化导致政府、工人和学术界在改革的方向和重点上存在明显的认识差异，难以取得政策共识。从国际经验的比较来看，如果不同时进行扩大就业机会、改善就业质量的经济改革，印度劳动力市场改革的效果会受限。短期内，印度劳动力制度改革难以有重大进展，但其联邦制结构使得这项改革能在地方开展试验。

自2014年9月推出“印度创造”战略以来，印度政府先后在外商投资、土地、劳动力和税收制度领域进行了一系列改革。其中，在劳动力制度改革领域,改革的目标是增加劳动力市场的弹性,提高外资在印度的经商容易度。许多外国投资者认为这些改革倡议将预示着对五十多年来僵化的劳动制度的首次突破。1991年以来，印度的经济结构和就业市场已经发生了巨大变化,然而劳动力管理体制仍处于自计划经济时代形成的法律体系的监管之下。尽管历届的 32 47275 32 15263 0 0 2918 0 0:00:16 0:00:05 0:00:11 2918印度政府都认为有必要进行全面的劳动法改革，但是党派政治及工会反对在历史上多次成为改革的障碍。


随着制造业大国中国劳动力成本的上升，制造业领域的外来投资开始转向劳动力成本更低的东南亚和南亚国家。认为印度的经济发展应从服务业推动转向制造业推动的声音随之逐渐增多。与此同时，未来10多年印度每年约有1200万年轻人进入劳动力市场，能否扩大劳动密集型制造业的发展以应对就业问题，也是印度政府面临的挑战。莫迪政府“印度制造”计划的提出顺应了亚洲国家内部产业升级和转移的趋势，也契合了未来印度经济发展的需要。在此背景下，提出劳工制度的改革具有重要意义。本文旨在介绍印度劳动力市场发展的现状，梳理当前印度劳动法改革的主要内容及其争议，并分析莫迪政府劳工制度改革的问题及其出路。

1印度劳动力市场发展现状

印度的经济和劳动就业通常区分为有组织经济部门及其就业和无组织劳动部门及其就业，有时也被称作是正式部门及其就业和非正式部门及其就业。无组织劳动部门指的是那些由个人或家庭所有，较少涉及雇佣，在收入、安全及社会保障等劳动条件方面都缺少规范的经济领域。无组织经济及其就业广泛存在于印度经济发展的各个方面，农业显然是其中的很大一部分。此外，无组织就业也存在于制造业和服务业当中。


自1990年经济改革以来，印度劳动力市场的非正式化趋势明显。由于制造业不发达，印度农业人口向非农业人口的转移非常缓慢，多数就业机会是非正式、缺乏保障的。在就业人口中，约有92%的劳动力属于非正式就业，大多数就业者的工资收入低并且缺少社会保障。即使在有组织就业部门中，也存在类似情况。根据印度计划委员会下属的应用人力资源研究所的研究报告，进入21世纪以来，印度经济发展经历了两方面的转变，即从农业向非农业部门的转变和非农经济领域从有组织部门向无组织部门的转变。伴随这种转变的是非组织部门就业的增长，即缺少社会保障措施的就业岗位的增长。


过去30年中，印度就业市场多元化趋势明显增强。农业劳动力人口转移加速，但由于制造业不发达,多数农业富余劳动力进入服务业和建筑行业,仅有小部分转向制造业。在制造业领域,非正式就业的增长也是其主要特征.根据一份名为《2000-2010年印度非农业部门有组织就业及非组织就业》的报告显示，制造业领域的无组织经济包括两种类型：第一，除了在1948年《工厂法》和1966年《烟草工人（雇佣条件）法》下登记注册的企业外的所有制造业企业；第二，除了那些由政府（包括联邦、邦及地方政府）经营的公共部门企业外的所有制造业企业。


根据上述条件，印度制造业领域所有私营经济中使用电力设备但雇佣工人数量少于10人或未使用电力设备但少于20人的企业都属于无组织制造业企业。在印度财政部发布的2015-2016年度经济调查中，有关印度劳动力市场结构变迁的部分指出，在1989-2010年间新增的1050万个制造业岗位中，只有370万（约35%）来自于有组织部门。进入2000年以后，无组织部门的增长主要归功于合同工的大量使用。同时有组织制造业部门的合同工比例也从1995年的13%上升到了2011年的34%。

制造业领域内部正式部门和非正式部门的区别，首先表现为非正式部门的工资远低于正式部门，就业者缺少相应的社会保障措施。相比之下，正式部门的平均工资水平大约为非正式部门的20倍。这使得劳动力市场上存在着巨大的不平等；其次，非正式部门的生产效率要远低于正式部门。以印度的成衣制造业为例，制衣企业主要集中在非正式部门，但正式部门的生产率比非正式部门要高出15倍。大约200万家非正式企业雇佣了330万工人,而2800家正式企业雇佣人数则为33万。因而，从这个意义上讲，印度创造“好的就业机会”需要解决的是创造更多的正式部门的就业机会。

2印度劳动法改革的主要争议

到目前为止，印度共制定了约44部与劳动雇佣问题相关的联邦法律和200多部邦一级的劳动法律，这使得印度的劳动法律体系庞大而复杂。大量的研究证明，劳动制度的不同是导致中印经济发展模式差异的重要原因之一。其中，与制造业相关的最重要的劳动制度共涉及四部法律。


1、《工会法》（The Trade Unions Act）及其主要争议

印度的《工会法》制定于殖民统治时期。根据该法的规定，任何7名及以上的工人都可以成立工会，并参与集体协商。该法允许在同一个企业内部存在多个工会，同时允许由企业外部人员担任工会领袖。


这种组织特征使得集体谈判过程存在严重问题，因为一个工会达成的协议不会自动适用另一个。2001年印度议会通过修正案，将符合成立工会条件的工人数量从7个提高到100个以上或者10%的劳动者；同时还规定在有组织部门中，1/3或5名以下的工会领袖可以来自企业外部。但是允许大企业存在多个工会的法律条款仍然保留。


由于同一企业内部存在多个工会，工会组织之间竞争削弱了集体协商机制；允许由外部人员担任工会领袖的做法也是印度绝大多数工会与政党联系过于密切的原因之一。各政党纷纷在工会中寻找自己的代言人，而工会在劳资纠纷中也倾向于寻求政党，导致政党之间的纷争影响了工会的统一和团结。在印度劳工工作小组的报告中，工商界明确提出应对同一企业内部存在多个工会的情况进行限制。但由于受到工会组织的强烈反对，相关调整难以实施。


2、《工业纠纷法》（Industrial Disputes Act）及其主要争议

《工业纠纷法》用于劳资纠纷的调查和解决，覆盖了所有企业（不论其规模大小）的工业纠纷，是印度最重要的规范劳资关系的劳动法之一，从根本上规定了印度劳资关系中涉及雇佣与辞退、劳动状况、罢工、停工、解雇、裁员以及企业关停并转等各方面的内容。许多人认为该法对于劳动争议的规定限制了企业规模的扩大。


首先，法律将工业纠纷定义为任何规模企业对工人做出的任何开除、解雇、终止合同或实施解雇的决定。这就使得工业纠纷的类型过于庞大，从而增加了工业纠纷出现的机会及其解决的成本。通常情况下，调解是争议的第一步，而劳动法庭则几乎一边倒地站在劳工一边。其次，该法的9A条款规定，在所有雇工达到或超过50名的工业企业中，雇主对工作条件做任何改变，都要提前三周告知工人。这些改变包括申请调休和请假换岗、分类管理、工作纪律、影响劳动力需求的技术变化，以及与雇用、职业、流程或部门相关的变化。批评者称这一条款在现实中无法做到，而且在事实上鼓励了纠纷。第三，该法的补充章节（ChapterV-B）对企业解雇工人做出了严格的规定。企业规模如果超过100名工人，解雇工人就必须事先得到劳动部门的同意，而劳动部门几乎不可能同意这样的申请，即使该企业毫无利润甚至面临关停。


贝斯利（Besley）等人的研究认为这一条款名义上是保护工人，实际上降低了产出和就业水平，并导致了工人阶层的贫困。2001年计划委员会的一份报告(Report of Task Force,Planning Commission)指出该章节的一个重要消极影响就是抑制了来自于劳动密集型产业的外国投资。近年来，一些邦政府开始了改革，如拉贾斯坦邦将企业解雇工人无需获得政府许可的上限从100人提高到300人，古吉拉特邦和马哈拉施特拉邦也在尝试类似的劳动改革。


3、《工厂法》（The Factories Act）及其主要争议

1948年的《工厂法》适用于超过10名员工的用电企业，以及不用电力但员工超过20名的企业。该法案在多个方面规定了工厂的工作条件、健康及安全措施。同时法案规定了工作时长、休息间歇、加班、放假、请假、辞退、雇佣妇女和儿童的权利以及雇员其它的权利，还有雇主和雇员的义务,例如，该法规定工人每周最大工作时间不超过48小时；每工作10天必须有1天休息；每工作20天必须有1天有薪假日；禁止雇佣15岁以下的童工；禁止妇女每天工作超过9个小时，同时禁止妇女在晚上7点到早上6点工作。此外，工厂必须保持干净，包括每14个月刷墙一次，以及每5年重涂一次；强制执行适当的废物处理；要求有数量足够并且相互分隔的男性和女性休息室；不中断的饮用水供应。法律还提出了对工人安全的要求，包括机器围栏和机器的运作部件；用防护镜来保护眼睛不受过量的灯光和红外线、紫外线辐射的伤害；防火设施；以及运载妇女和儿童的设施的重量限制。


此外，随着雇工人数的增加，强制性的要求也在增加。当工人数量达到150人时，企业要提供餐厅；达到250人时，必须有食堂。而如果企业雇佣了30名及以上的妇女，就要有托儿所。这些都被认为抑制了企业扩大规模的动力。《工厂法》中争议较大的是涉及到加班时间、女性就业条款等问题。由于法律对工作时间有明确的规定，因而加班要征得工会的同意，通常情况下，工会不会同意企业主加班的要求。同时，针对雇佣女性的条款也被认为限制了女性在工厂就业的可能性，从而阻碍了女性劳动参与率的扩大。


4、《合同工法（规定和禁止）》

（Contract Labour(Regulation and Abolition) Act）及其主要争议

合同工法的出台最初是针对劳动力市场中日益出现的合同制劳动力现象，其本意是限制劳务承包公司和企业对合同工的剥削。法案并没有提出要全面废除合同工制度，但1960年和1972年最高法院先后两次在判决中称,如果合同工的工作对于企业来说是主业，那么应当废除合同工。一些研究者称合同工法案允许企业保持了雇佣的弹性，但是从未实现真正保护工人权利的目的。许多工人也对企业忽视合同工法不满。


一些人包括工人称由于核心业务和外围业务并无标准，如果将该法案对合同工与固定工区别的定义从“长期性工作和永久性工作”转变为“核心工作和外围工作”，那么最终会导致雇佣更多的合同工并减少固定工，这会让工人受到更多的剥削。而雇主则称企业应将重点放在核心业务上，外围业务应允许合同工的存在，以提高效率，减少成本。由于合同工在就业稳定性、工资待遇和福利保障等方面与固定工存在巨大差距，因此对于应废除合同工还是应吸收合同工多年来一直存在争议。印度政府没有发布合同工数量的官方数据，但是根据联邦政府劳动与就业部下属的国家劳动研究所一项针对合同工的研究估计，印度全国大概有3600万的合同工，其中仅有600万处于合同工法的监管之下。


近年来，由合同工要求同等待遇、吸收成为固定工等所导致的工人运动频繁发生。根据印度政府“十二五”规划的要求，计划委员会成立了关于劳动法及其规制的工作小组。该小组2011年的报告指出，印度工会和工商界对于合同工的认识存在巨大差异，前者要求废除合同工制，而后者则要求扩大合同工的使用。当前印度政府的立场则是在无法保证合同工就业稳定性的条件下保障合同工的工资水平和社会福利。


从世界范围来看，印度劳动法律制度对于劳工权利的保护程度远高于同等经济发展水平的发展中国家，甚至超过了部分发达国家。许多经济学家都认为针对有组织部门中正式工人的保护程度妨碍了印度企业规模的扩大和劳动密集型产业的发展。贝斯利等人利用1958-1952年印度各邦的数据，详细分析了各邦劳资关系对于制造业发展模式的影响。研究发现，在工业纠纷法中引入更多保护工人权利条款的邦，其制造业正式部门中的产量、就业水平、投资水平和生产率更低，而非正式部门的产量在上升。


与此同时，更具保护工人权利倾向的规制和立法还与城市贫困水平的上升相关。经济学家巴格瓦蒂研究了为什么在印度的劳动密集型部门缺乏中型和大型企业，也没有创造出更多更好的工作岗位。他的解释也与印度劳动力制度有关。他认为，印度的经济改革只集中在产品市场（以及有限度地关注了资本市场自由化问题）,劳动力和土地市场上仍然存在多重的管制，严重阻碍了制造业，特别是无技能劳动密集型部门的增长。


印度的劳动力市场与快速增长时期的中国台湾、韩国及中国大陆形成了鲜明的对比。这些地区除了开放和有较高的储蓄率外，还有高度灵活的劳动力市场。工会的力量很弱，企业拥有雇佣和解雇工人的大权。而在印度，有组织部门中的固定工人所拥有的法律保护超过了绝大多数发达国家，在那些发展中国家的早期发展阶段可能听都没有听过这些保护措施。随着雇工人数的增加，劳动法所附加的成本也逐级提高。企业规模从6人增加到100人,在这两者之间，由于规模扩大而节约的制造成本几乎不可能承担满足这些法律所产生的额外成本。因而巴格瓦蒂称或许只有规模非常大的企业才能承担劳动法带来的额外成本。因而最终只剩下了规模极大和规模极小的企业，中间规模的企业消失了。


类似的结论在另一项为什么劳动密集型部门中缺乏大型企业的研究中也得到了证明。哈桑（Hasan）等人探讨了邦层面上的政策和结果差异。他们比较了劳动管制较为灵活与管制较为刚性的不同邦之间的制造业企业规模分布，发现不同邦之间几乎没有什么差异。可是当他们把样本限制在劳动密集型制造业中时，发现在劳动管制灵活的邦中,大型企业的雇工份额非常高,小型企业的雇工比例则极低。即使在这些相对灵活的邦中，劳动法限制的作用仍然明显，会阻碍大中型企业的兴起。

有的学者认为印度僵化的劳动体制对于经济发展的影响不在法律本身,而在于法律实施的成本。通过对2005年经济统计数据中企业规模分布的调查，阿米热普（Amirapu）等人讨论了印度劳动管制与腐败成本之间的关系。研究发现,与私营部门相比,政府所有的部门中劳动规制的成本更低。从全印度来看，成立10人及以上的企业平均劳动力成本增加35%，其增加成本表现在劳动力从正式部门流入到非正式部门。劳动管制成本最高的邦是经济比较落后的比哈尔邦。劳动管制成本与印度官僚机构及其腐败程度有关,而不是仅与劳动规制本身有关。


尽管理论依据有差异，劳动制度约束了制造业的发展已经成为学界和政界的共识，但在改革的内容上，存在着不同的观点。一派认为改革的重点和方向是放松管制，赋予企业更具弹性的雇佣权。例如，巴格瓦蒂认为劳工制度改革的重点是要修改《工业纠纷法》，这项法律对雇主施加了太大的压力，使得印度无法利用中国劳动力工资上涨和制造业转移的机会带来制造业的发展，只能放任孟加拉和越南抢走商机。


他提出五点改革意见。第一是重新定义解雇并对解雇进行限制。印度法律对解雇的定义是“雇主可出于任何理由停止一个工人所提供的服务”，而不是国际上通行的“根据纪律所施加的惩罚、自愿退休、到达合同规定的年龄限制后退休，以及由于工人违法了合同规定的条件或者合同到期后不再续约而终止合同”。印度劳动法中的解雇范围过于宽泛。第二，该法允许单个的工业纠纷诉诸劳动法庭和审裁处，应当代之以授权一个独立机构在规定时间内对一类指定案例做出最终裁决。第三，应当允许雇主自由地将工人调换到事先规定的其它岗位上。第四，应当限制盲目罢工。第五，应当将解雇工人免于事先取得政府同意的门槛从100人提高500人。


另一派的观点认为改革的重点应该是通过扩大全面的社会保障体系来降低工人面临雇佣灵活性的风险。如加州大学伯克利分校印度研究专家普拉纳布•巴丹（Pranab Bardhan）认为，印度一些邦政府，如拉贾斯坦、哈里亚纳等正在改革，将企业解雇工人无需征得政府同意的门槛从100人上调至300人。


但是如果人们期望类似的改革能够给就业市场带来明显改变的话，很有可能最后会失望。他认为，严格的劳动法是否总是限制了制造业的发展并不明确。更重要的是，劳动法虽然非常严格，但是大多数都落在纸面上，并没有得到真正的执行，大量企业在使用合同工。因而，劳动法的改革是必要的，企业用人权的灵活性也是必要的，劳动法改革必须与合理的失业保障计划联系在一起，而这需要雇主和雇员的共同付出。此外，劳动法的改变不应该仅仅只涉及到《工业纠纷法》的VB条款《工会法》更应该得到关注。其方向是应该使工会进一步从与政党的依附关系中独立出来，通过改革使得工会在构建和维持能够适应全球化竞争及生产率提高的劳动友好型实践中发挥协调作用。印度的决策层应该思考既帮助劳工又帮助资本的全面改革。

3劳动法改革的进展对劳工体制的改革

涉及到包含雇佣制度在内的更加广泛的政策领域，如贸易政策、自由化政策等都和劳工政策密切相关。1999年印人党（以下缩写为BJP）领导的全国民主联盟上台时，劳工制度改革就被看作是印度经济改革未完成的领域中最重要的部分之一。对劳工制度的彻底改革——包括修订工人雇佣和解雇的条件、工会的地位、解决劳工纠纷的机制——一直被世界银行和其它国际机构认为是印度久拖未决的改革议题。


20世纪90年代末期，印度政府实行过自愿退休制度。自愿退休制度并非完全自愿，许多情况下企业也采取了一些强制措施迫使工人退休，或者在仲裁庭上无限期搁置劳资纠纷使得工人如果拒绝签字同意提前退休的话就可能永远无法得到补偿金。自愿退休的做法在实际中解决了许多企业的富余劳动力问题。一项针对印度30个最大企业的人力资源数据的分析显示，自1998年以来这些企业共削减了90000个岗位，其中还不包括像塔塔和比尔拉集团这样不愿意公开数据的巨头企业。


瓦杰帕伊政府上台后，劳工制度改革一度被列入了政府的议程。从2000年开始，财政部及总理办公室内支持改革的小组曾提出修订工业纠纷法，遭到了时任劳动和就业部部长的反对。政府选择了来自BJP （联合派）的雅达夫（Sharad Yadav）继任劳动和就业部部长的职务。雅达夫及其所在的BJP（联合派）企图在内阁谋得一个职务，同时被告知只有在劳工改革问题上保持沉默才有可能获得部长这个职务。2001-2002年的政府预算中，瓦杰帕伊政府提出对劳动法进行修改。主要内容涉及两项：一是将企业解雇工人需要征得政府同意的规模从现有的100人提高到1000人。工会对此提出激烈的反抗，称由于80%以上的企业规模小于1000人，该修正案几乎将使绝大多数企业能够随意解雇工人。二是废除合同工法中限制使用合同工的条款。许多公共部门尤其是国有企业要求扩大合同工的使用，但这也遭到劳工组织的反对。


尽管如此，瓦杰帕伊仍把劳工体制的改革作为改革的重要内容。他本人也表示，劳工改革对于印度适应当前的全球趋势是必要的，雇佣的临时工制是全球化进程的一部分，印度可以从中受益。政府引用了第二届劳工委员会关于推进劳工改革重要性的结论，表示内阁在劳工改革问题上取得了共识。2003年，瓦杰帕伊在一次讲话中称，新经济已经彻底改变了就业的性质。“现行的劳动法仅为那些在有组织部门就业的劳动者而制定，他们仅占全部就业者的极小部分。政府希望对法律框架引入适当的调整使其能够发挥加快经济各领域就业机制的作用。”但是，到了2003年下半年，由于大选在即，政府内部对于是否将有可能激怒工会和工人的改革放在优先事项名单上发生了态度转变。


当时的联邦商业部部长，现任财政部长的阿伦·贾特利（Arun Jaitley）在当年印度经济峰会上，先是表示劳工改革对创造就业岗位能产生积极的效果，接着又向有可能听到这一表述的工会领袖承诺短期内不会有重大改革措施，劳工改革将是下届议会的工作。当被问到何时会进行劳动法改革时，他回应大概在两到三年内，劳工改革的工作会势头好转。到2004年团结进步同盟政府上台后，印度国民大会党内更加重视分配而非经济发展的一派占了上风，改革劳工制度的可能性也几乎没有了。到2011年印度经济改革20年时，关于对辛格政府未能在劳工改革问题上取得任何进展的批评已经不绝于耳。


2014年莫迪政府上台后，重新将劳工制度改革提上了日程。除争议不大的《学徒法》外，改革主要涉及到《劳动法法案》和《工厂法》法案的修订。其中，《劳动法法案》修正案中规定雇佣人数在10到40之间的被称作是小企业，而此前的标准则是10到19人。微小企业的标准是雇佣9人及其以下的企业。这些企业在提交利润统计表方面将更加方便。


此外,修改后的法律还对小企业受劳动法律约束的范围进行了调整.到2014年年底，对1961年《学徒法》和1988年《劳动法》的修正案均在议会两院获得通过。对《工厂法》的修订主要集中在五个方面，第一，对“工厂”及相关法律用语重新定义。现行《工厂法》中的“工厂”指的是“在过去12个月中雇佣人数在10人以上（使用电力设备）或20人以上（未使用电力）的制造业企业。”修改后的法案将人数分别提高到20人和40人。此外，法案还重新定义了“有害程序”、“制造程序”、“任职者”、“指定的”用语，并增加了“有害物质”、“无行为能力”两个定义。第二，放松了对工厂加班时间和女性就业的限制。法案将加班时间从每季度50个小时增加到100小时，其它公共利益部门的工作加班时间从75小时提高到125小时；将工人必须工作一定时限才能享受带薪休假福利的天数从240天减少到90天。


法案还授权邦政府制定法规允许女性在夜间工作,如果工厂达到如下要求：（1）提供充足的保安保障女性安全、健康和舒适（包括夜间托儿所,女士卫生间、从工厂到女职工住所的交通工具）；（2）与女职工进行了充分协商并获得了女工、雇主及雇主和工人代表组织的同意。第三，法案允许邦政府根据各地实际制定规则。第四，对于工厂及雇主提供住宿、庇护所、饮用水、防护服等工作设施、设备的规定。第五，对企业违反法律规定的惩罚行为。政府劳工官员称“我们已经努力简化企业主经商的流程，同时也保证工人的安全和福利，目标是在工人福利和企业友好型、就业导向型的改革之间实现良性平衡。”该法案于2014年11月22日在人民院获得通过，目前被搁置在联邦院。


莫迪政府的劳工改革受到了企业界的欢迎和赞扬，但遭到工会的批评,到2015年议会夏季会期结束时，由于莫迪政府在征地法案修订、商品及服务税法案上遭受挫折，同时被反对派攻击不为穷人说话，在地方选举压力下，以放松管制为目标的劳工制度改革被迫暂停，政府转向对童工问题立法。在反对劳动法改革的背景下，10个主要的全国性工会自2015年起连续三年在9月2日举行为期一天的全国性罢工。罢工的主要行业涉及港口、民航、交通、电信、电力、石油和天然气、煤炭，医院和铁路系统也参与其中，但并未影响其正常运行。为阻止工会的罢工，印度政府授权薪酬委员会进行薪酬改革，宣布提高印度央府范围内C类行业非农业领域非技术工人的最低工资，但未达到工会的要求。


2016年罢工前，印度工会提出了12点计划，其内容如下：立即采取措施通过全面的公共分配系统和限制商品市场的投机交易来遏制物价上涨；采取创造就业的具体措施来遏制失业问题；严格执行基本的劳动法律制度，对违法行为严厉处罚；为所有的工人提供基本的社会保险；实行15000卢比的最低工资制度，并与物价上涨指数挂钩；实行不少于3000卢比的津贴制度；废除削减中央和邦公共事业部门投资的政策；废除对长期工人合同化管理的政策，实行合同工、正式工同工同酬；废除对工资和奖金、公积金等实行封顶的政策；提高奖金总量；对工会成立实行提交申请45天后自动成立的政策，立即批准国际劳工条约C87和C98条；废除倾向雇主的劳动法修订条款；废除铁路、保险和国防领域的外商投资政策。在这12点外，工会还要求废除征地法案及其修正案。


由此可见，工会的要求不仅集中于最低工资问题，而且还反对政府的私有化政策及其在传统国有部门等领域的外资政策。政府无力进一步推动劳动法的改革，转而希望通过地方上的实践来推动示范效益的产生。在BJP执政的拉贾斯坦邦，政府修改了《产业纠纷法》，将企业需征得政府同意才能解雇工人的规模从100人提高到300人。此外，中央邦、古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦、特伦甘纳邦和安得拉邦也都在放松劳动管制方面进行了尝试。


4印度劳动法改革的前景

在任何国家，劳工制度的改革都复杂而且敏感。印度劳动法改革困难首先在于由于劳动力市场的分化，政府、工人和学术界在改革的方向和重点上存在明显的认识差异因而难以取得政策共识。基于东亚国家发展的经验，印度政府认为僵化的劳动管理体制约束了印度的经济发展。工商界多年来也呼吁政府放松管制。随着中国劳动力成本的上升和印度劳动力结构的改变，政府认为赋予劳动力市场更大的弹性，也将可能使得印度走上类似于中国的发展道路。但是，如前所述，在劳动力市场中，仅有不到10%的劳动者受雇于有组织部门，其中大多分布在具有公营背景的石油、天然气、电力、化肥等制造业部门或铁路、港口、码头、公共交通等公共事业部门，他们是现行劳动法的主要受益者，同时也是工会组织的主要成员。


从微观的企业层面来看，在以自由化、市场化、私有化和全球化为核心的经济改革背景下，印度的工会已经无力反对企业为提高效率而采取的人员精简政策，转而将协商谈判的重点转向工资和工作条件，这正是政府劳工制度改革所希望的。但是从宏观的政策层面来看，有组织部门的工人主要分布在国家经济命脉的关键部门，具有强大的政治能量和动员能力。他们仍然是政府引进外资、扩大竞争和改革劳动法制度的主要反对者。


与此同时，超过90%的劳动者受雇于无组织部门或在有组织部门中以非正规形式就业。保护工人权益的法律要么游离于这些部门之外，要么没有得到真正的落实。此外，由于制造业不发达，具有技术含量的服务业能吸收就业的比重又太小从农业中转移出来的劳动者大多流向低端的制造、建筑、运输等行业以非正式方式就业。他们不仅就业状况和生存处境糟糕，而且也无法较快地从现行劳动力体制改革中受益,因而总体上能够和“代表工人”的、要求更多政府管制的工会站在一起。


基于无组织部门中劳动者的处境，深受左翼社会主义思潮影响的知识界则批评印度政府在保护工人权益问题上不是做的太多，而是做的太少。保护劳动者的观念成为一种Political Correctness，任何为企业扩大用人权的言论都有可能被批评为“为资本代言”。对正式工人保护过多而对非正式工人保护太少，使得印度政府同时面临着来自左右两翼的批评，在改革中既遭到有组织工人的反对，又得不到大众舆论的支持。


另一方面，有学者表示,放松管制式的劳工政策改革能否可行值得怀疑,尤其是考虑到全球劳工标准提高这一趋势。不同时进行扩大就业机会、改善就业质量的经济改革，劳动力市场改革的效果就会受到限制。主张改革的印度政府官员反复提到中国的经验，“我们正在向中国政府学习，让企业能够自由聘用和解雇工人，这不正是你们成功的经验吗？”


而真实的情况则是中国早在2007年就已经通过了倾向于保护工人的《劳动合同法》，而以建立社会保障网络、促进公平为目标的社会改革也提上了日程。而且，从中国、韩国和中国台湾的经验来看，劳工运动相对受压制的历史时期都是经济高速发展的时期。中国工人的诉求通常在于物质上的待遇，即使存在中观层面要求更和谐的劳资关系，在宏观层面上也并不会出现激烈反对以合同制为核心的劳动政策。他们在与资本的较量中处于弱势,但是总体上受益于由投资扩大而带来的经济增长，这在制造业领域尤其明显。


而在印度，能够吸收大量劳动力的制造业领域吸纳投资严重不足、就业机会匮乏，这与现行的劳动力制度有关，但是更与外资政策、基础设施建设和劳动力素质有关。印度工人所面临的处境不是受资本的冲击过大，而是还未经历工业资本的扩张以及由此带来的经济增长，并最终改善自己的经济地位。同样，缺少增长所带来的财政能力提高，印度政府就无法将其广泛的社会保障网络付诸实践，以降低工人在全球化和市场化中的风险。在当前情况下，对政府改革是否有利于工人的质疑不可避免；政府改革劳动力市场的经济利益很小而政治风险很大。政府提高劳动力市场弹性的改革必须以劳动力市场就业机会的扩大为基础。因此，当前印度劳工制度改革争论的重点不是如何保障工人的权益，而应该是如何使得每年新增的约1000万劳动力有机会成为“工人”。


自上台以来，莫迪政府大幅度调整了印度的外资政策，并成功地进行了商品及服务税改革。与之相比，劳动力制度改革直接影响到民众的就业和保障，面临的阻力更大，短期内难以取得进展。但是，在BJP执政的拉贾斯坦邦、中央邦和古吉拉特邦正在进行以放松管制为目标的改革。相对而言，在一个邦的改革不太容易招致其它邦的干预。


相反，这些改革会对其它邦或联邦政府产生示范效应。安得拉邦自2003年起对合同工制度进行了改革,极大地鼓励了相邻的泰米尔纳德邦产业协会游说该邦政府也采取同样的措施。一些产业协会把安得拉邦的改革作为样本试图说服中央政府在全国范围内调整纺织产业的合同工制度。地方政府之间基于产业结构、吸引外资的竞争而对劳动雇佣制度进行调整，将逐渐减少印度央府全面改革劳动力市场的压力。而这需要地方政府将“发展”作为头等重要的政治，把政策的重心从分配转向增长。莫迪领导下的印度正在经历这一转变，但这一过程仍然缓慢而艰难。（注释略）

小编：lt

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文章来源：《国际观察》2017年06期；国关国政外交学人微信公众号平台首发

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