【美国研究】杨璨：“特朗普元年”气候成绩单争议不断
作者系上海交通大学华信国际能源问题研究中心助理研究员
特朗普于2017年1月20日宣誓就职美国第45任总统，履职近一年来，其在应对气候变化问题上不断“开倒车”，在国内外引起了广泛争议，也为全球气候治理增添了阻力。
自上任以来，特朗普任命著名的气候变化怀疑论者斯科特·普鲁伊特(Scott Pruitt)为美国环保署(EPA)署长，下令删除EPA网站气候变化相关页面，其中包括全球变暖问题科研文章的链接以及详细的排放数据，试图掩盖气候变化的科学事实；特朗普削减了EPA2018财年近三分之一的财政预算，撤销了美国宇航局预算中的四个气候研究项目，以财政制约气候变化相关研究；特朗普废除《清洁电力计划》，解除联邦土地煤炭开采租赁禁令及石油、天然气和页岩气开采的相关限制，破坏奥巴马政府气候政策的核心，为传统能源发展进行政策解禁。特朗普政府不仅在国内以经济和行政手段制约气候行动，在全球气候治理中的表现也让很多人失望：去年5月的七国集团首脑峰会和7月的G20峰会均因美国立场分歧未能就气候变化议题达成一致；8月4日，美国正式向联合国递交退出《巴黎协定》文书，并将于2020年11月 4日正式退出；在波恩气候大会期间，美国官方代表团办公室更是大门紧闭，与巴黎气候大会的领导者风范有着天壤之别。
美国态度反转促使国际社会进一步凝聚共识
美国作为全球最大经济体、第二大碳排放国和最大的历史累积排放国,其在应对气候变化领域的态度反转，在一定程度上为全球气候变化行动蒙上了阴影。
首先，美国国家自主减排贡献方案的目标难以实现，并且也为沙特、卡塔尔等一些当时迫于国际舆论压力而签署《巴黎协定》的国家提供了不履约的理由。其次，气候资金缺口难以弥补，包括美国计划为联合国气候变化框架公约秘书处提供的21%核心预算、美国国内环保和海外援助项目开支以及《巴黎协定》中争议的焦点——发达国家承诺在2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元的资金支持。
万事皆有正反面，特朗普气候政策其实也令全球气候变化行动中出现了一些积极因素。作为世界第一大经济体、“伞形集团”之首，美国退出《巴黎协定》，其传统盟友如德国，“伞形集团”其他成员国如日本、澳大利亚等，不仅没有支持与效仿，反而在G7、G20峰会上形成态度鲜明的“6+1”和“19+1”的格局。可见，国际社会的共识进一步凝聚，全球范围内团结一致推进《巴黎协定》 进程的坚定意志不可动摇。
从发展进程看，经济增长与能源消费总量及二氧化碳排放量并非呈现正相关。国际能源署 (IEA) 日前宣布，2016年全球经济增长3.1%，而二氧化碳排放量实现连续三年持平，表明在不损害经济增长的前提下,依然可以达到碳减排的目的。从技术层面看,页岩气革命使得更加清洁、低碳、廉价的天然气替代煤炭成为可能，亦达到了减排效果。此外，2017年上半年美国煤炭消费较2008年同期下降了42%，发电用天然气同比增加了27%，风电同比暴增387%。可见，绿色低碳发展的历史浪潮不可逆转。从全球治理格局层面看，美国在冷战后成为唯一的超级大国，长期以来，国际社会依赖于美国的领导力。而今，美国退出《巴黎协定》在某种程度上为全球治理创造了一种新的模式，即在没有世界第一大经济体参与的情况下，发展中国家从边缘走向中心。值得一提的是，国际社会对中国引领未来应对气候变化进程充满期待。
特氏气候政策面临重重现实阻力
特朗普政府在气候变化问题上的大踏步倒退虽然受到了来自煤炭等传统能源行业及相关利益集团的拥护，但也面临国内各方阻力。美国四分之三以上的温室气体排放都来自于化石燃料的燃烧，减少排放则需要改变美国经济生产和能源消费方式，而事实上这种改变已经发生——煤炭总量在减少，天然气发电比例稳步提升，风电快速增长，节能和能效提升颇有成效——若要在转型之路上逆行，将要付出巨大的代价。对能源项目而言，其运行周期往往有几十年，因而理性投资者会容忍短期政策偏离，即特朗普政府带来的短期政策波动和不确定性很难大规模左右传统能源行业。
另外，美国现行的法律和管理体系对特朗普的气候政策也有一定约束力。总统行政令无法改变法律法规的地位；修订或废除法律法规必须遵从国会立法程序，包括发布提案、公众反馈等一系列冗长的过程，时间成本高昂；废除前任政府气候政策却迟迟没有更好的替代之法，也增加了反对者在法庭上胜诉的可能。此外，联邦政府、州政府、地方政府以及企业投资者和社会团体共同形成了美国多中心、多层面的气候治理体系和项目模式，这使得美国的气候政策能够有效应对某一层面治理的突变，当下即指联邦政府的态度反转。
美国若想摆脱《巴黎协定》规定的减排责任可有以下三种方式：一是按照协定条款程序性退出，需要四年时间；二是彻底退出《联合国气候变化框架公约》，仅需一年时间；三是以不作为的方式留在协定内。但特朗普政府既没有选择舆论压力最小的不作为方式，也没有选择最快捷的退出方式，而是经历半年的模糊表态之后选择了一条最漫长的退出之路，并表示在条约对美国公平的情况下可能重返该协定。作为世界唯一具有一定垄断地位的主导国际治理进程的国家，美国显然不愿意也不可能放弃对气候治理的领导权。可以预见，美国会以其他的方式参与未来气候谈判，或在适当的时候重回《巴黎协定》。
小编：lt
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文章来源：《文汇报》20180106；国关国政外交学人微信公众号平台编辑
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