【热点研究】张力：日益扩展中的印度海外战略布局

2018-03-01 张力 国关国政外交学人 国关国政外交学人
点击蓝色「国关国政外交学人」可订阅学习
学人简介

作者系张力，四川大学南亚研究所教授、博导。研究方向为中国—南亚战略关系、南亚安全与外交、国际恐怖主义、大国关系与国际安全、地区冲突预防与控制。主要著作有《冷战后时期印度的外交与安全》《中印关系面向21世纪》《印度总理尼赫鲁》等。

【关键词】印度外交  “向东行动”  地缘扩张  “一带一路”

内容提要

自莫迪政府执政以来，印度的内外政策经历调整，外交强势特征突出，通过与美、日等大国及地区主要国家增强互动，向外拓展发展空间和战略影响，包括推进实施“向东行动”，经印度洋从伊朗打通亚欧内陆通道，以及联手日本运筹“亚非发展走廊”。印度突破地缘藩篱、扩展海外战略布局尽管有其崛起的自身动因，但针对中国的海外战略和“一带一路”倡议却是不争的事实，由此将导致地区格局的复杂化并加剧中印之间的战略竞争。

作为崛起中的大国，印度的对外战略对地区及全球发展与安全格局的影响日益增大。自莫迪政府执政以来，印度的内外政策经历调整，外交强势特征明显，与大国和地区主要国家互动增强，极力突破传统地缘政治藩篱,向外拓展发展空间和战略影响。本文考察印度推进“向东行动”、从印度洋连通亚欧内陆通道、运筹“亚非发展走廊”等重大举措，探讨其对地区安全、发展和中国实施“一带一路”倡议的影响。

1奉行“向东行动”战略

印度的“向东行动”战略是“向东看”政策的深化和扩展。“看东看”政策始于1992年，目标是加强印度与东盟国家的经济关系。迄今25年，印度与东盟国家的关系不断加强，合作取得重要进展。印度—东盟对话机制多达30项，包括年度峰会和7项部长级对话，对话内容涵盖政治、经济、安全、防务和文化等不同领域。印度与东盟的双边贸易现已突破600亿美元，东盟已成为印度最重要的贸易和投资目的地之一。印度1992年成为东盟的部门合作伙伴，1995年升格为全面合作伙伴，1994年加入东盟地区论坛，2005年加入东亚峰会,2012年与东盟结为战略伙伴关系。在双边层面，马来西亚、新加坡是印度的全面战略合作伙伴，新加坡、印尼、越南是印度的主要防务与安全合作伙伴，并且，印度在南海海域从越南获得多项油气开采权。但从印度、东盟各自的经济总量看，尤其与中国—东盟经贸关系相比，印度与东盟的贸易投资关系仍有较大增长空间。


莫迪执政后，高调提出“向东行动”战略，强调进一步加强与东盟的经贸关系，推动“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）10+6机制谈判进程，促使印度更大程度地进入东盟市场。印度目前已与东盟签订自由贸易协定，并力促加快实现与东盟在交通和信息领域的互联互通。此外，“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（BIMSTEC）机制为印度与东盟深入接触提供了另一个平台，印度在其中地位重要。莫迪政府强调BIMSTEC是印度实现“睦邻优先”和“向东行动”等重要外交政策目标的天然选项，并且东盟在亚太地区安全结构中占有中心位置，能够反映并协调更广泛的利益。[1]


莫迪政府对“向东行动”政策有明确的定位，视其为印度与东亚及亚太地区密切接触的跳板。与“向东看”突出印度与东盟的经贸互动相比，“向东行动”注重全方位增强印度与亚太地区的接触，扩大印度的海外战略利益，包括满足对国家安全和地区安全的现实需求。[2]“向东行动”不仅将地域范围扩大到亚太地区，并将互动领域扩展到政治、安全与防务层面；不仅强调付诸实际行动而非观望，并且突显了印度与整个亚太地区深入接触的长远战略利益。其中，印度与美国、日本、澳大利亚等国提升战略合作尤其值得关注。


印度强化与美国的战略合作构成“向东行动”政策的重要内涵。2010年,时任美国务卿希拉里·克林顿访印时就提议印度应“向东行动”，美印近年来在战略层面的协调更解释了印度对外战略的大背景。美国积极鼓励印度向亚太地区扩展影响，并与印度在“印度洋—太平洋”构想框架内加强互动，包括在南海争端、海上安全、缅甸国内变局等问题上协调政策。


2015年1月，奥巴马总统访印，印美联合声明表示：“印度的‘向东行动’政策和美国的‘亚太再平衡’政策为印度、美国及其他亚太国家提供了密切合作、强化关系的机遇。”[3]印美发表《亚太与印度洋地区联合战略愿景声明》，以确保航行和飞越自由、依据国际法和平解决争端为借口，漠视中国在南海的领土主权和海洋权利，共同向中方施压。印美2017年8月签署的《后勤交换备忘录协定》是提升双边战略合作的显著标志，双方授许在特定情况下可相互使用对方军事基地。该项协定直接涉及印度历来强调的“战略自主权”，莫迪政府同意签署被视为双边战略关系的一大突破。作为防务合作的重要组成部分，印美双方每年举行“马拉巴尔”海上联合军演，规模和复杂性不断增大，近年又正式将日本拉入这一战略针对性明确的防务合作机制。奥巴马在离任前夕将印度指定为美国的“主要防务伙伴”，从而使印度得以享受美国战略盟友的待遇。特朗普上台后，尽管美国的国际战略出现某些变数，“亚太再平衡”的提法也许会被放弃，但从2017年7月莫迪访美的情况看，印美战略关系将继续保持发展势头。


日本是印度“向东行动”的重点合作对象之一，印日战略合作近年来不断升级，2014年9月宣布建立“特殊全球战略伙伴关系”。印日强化安全合作互有所求，印度力求借助日本的理解和协助放大“向东行动”的成效，并利用日本的经济技术实力促进自身的综合国力发展；日本看重印度扼守印度洋、东西辐射马六甲海峡和霍尔木兹海峡的战略位置，注重与印度开展海上安全合作，以确保能源运输和海外贸易。而且，印日双方都心照不宣地将应对中国作为密切相互关系的动因，印度近年来与日本唱和，借关切航行自由为名在南海争端中搅局，印日联合声明多次直接提出南海问题，矛头指向中国。2016年12月，莫迪访日，日本首相安倍作为“自由开放的印—太”倡议的始作俑者，称赞莫迪的“向东行动”与之完全合拍。2017年9月，安倍访印，两位领导人重申进一步协调“向东行动”和“自由开放的印—太”。从战略层面看，印、日与美国在“印—太”构想框架内相互呼应，印日签署民用核合作协定，两国强化海上安全合作，日本获准成为“马拉巴尔”海上军演的正式参与方，印日关系已成为亚太印度洋地区发展最快的双边关系之一。[4]


印度和澳大利亚均是印度洋地区大国和印度洋区域联盟的主导国家，澳大利亚也是“印太”构想的主要倡导者，是印度“向东行动”计划的重要伙伴。莫迪2014年11月访澳，印澳两国签署安全框架协议，共同强调在印度洋地区开展防务合作的重要性。海上安全合作是印澳关系的一大特色，印度和澳大利亚同为印度洋海军论坛的参与方。[5]需要指出的是,印度深化与日、澳的安全合作的做法得到了美国的鼓励和支持。


发展机制化三边关系是印度“向东行动”的助推器。随着美国2011年启动“亚太再平衡”战略，印度与美、日开始定期举行三边战略对话，如何在亚太和印度洋地区维系力量均势和确保海上安全（制衡中国的委婉说法）被列为对话的重要内容。美国、日本和澳大利亚之间也存在类似对话机制。莫迪上台后，印度不仅重新重视印美日三边安全合作，并有意扩大到其他重要的地区国家。2015年6月，印、日、澳三国在德里举行首轮高规格三边对话。“马拉巴尔”海上联合军演目前已成为印美日三边机制化安全合作的象征。在可预期的将来，以上几组三边关系有可能转变为由美国主导的“四边”关系。

2经印度洋打通亚欧内陆通道

开发恰巴哈尔港（Chabahar Port，下文简称恰港），从印度洋打通进入阿富汗、中亚及亚欧内陆的通道，是印度向外延伸战略触角的重大举措。恰港位于伊朗锡斯坦—俾路支斯坦省的海岸地带，地处阿曼湾并靠近霍尔木兹海峡，地缘战略位置重要，是进出印度洋的海上门户和从陆路通往阿富汗和中亚的最便捷口岸。恰港也是伊朗政府批准的自由贸易开发区。从地缘经济的角度看，开发恰港对印度有极大吸引力。由于印度和巴基斯坦长期对立，印度无法经由巴基斯坦进入阿富汗和中亚，开发恰港将使印度绕开巴基斯坦，途经伊朗打通进入中亚的战略通道，方便从伊朗、阿富汗和中亚获取能源和其他矿产资源。而且，恰港项目有助于印度最终连通国际南北运输走廊（INSTC），实现与俄罗斯、欧洲的互联互通和发展对接。


印度的“恰港情结”由来已久，但开发恰港的过程一波三折。印度早在2000年便与多国签署一项从海上连通中亚的运输通道协议，共建以伊朗为枢纽，连接印度与伊朗、土耳其、俄罗斯和欧洲的国际南北运输走廊。印度时任总理瓦杰帕伊2001年访问伊朗，明确表示印度愿投资开发恰港。2003年1月伊朗总统哈塔米访印，印伊宣布建立双边战略伙伴关系，双方草签了由印度投资开发恰港的协议。但随后伊朗因秘密发展核武器的计划曝光而受到美国等西方国家的强力打压，印度与伊朗的接触也因来自美国的外交压力而受阻。印度反复权衡利弊，在2006年9月国际原子能机构理事会上投票赞成制裁伊朗，导致伊朗的强烈不满。印度加入国际制裁也使其从伊朗的石油进口锐减。此后恰港计划因受印伊关系波折和对伊国际核制裁的影响而搁置下来。2014年印度外长库尔希德访问德黑兰，寻求与伊改善关系和推动港口项目谈判进程，表示印度愿提供经济援助改造恰港，印伊双方就尽快与阿富汗签署三方过境贸易协议达成共识。印伊关系改善为印度开发恰港铺平了道路。[6]此外，2016年伊朗与美国等西方国家签署核谅解协议，美国同意有条件取消对伊制裁，也为印度推动与伊朗的港口项目合作提供了有利的时间窗口。


印度总理莫迪和阿富汗总统加尼2016年5月同期访伊，恰港项目出现突破性进展，印、伊、阿三方签署多项与港口及通道建设相关的谅解备忘录，莫迪、加尼与伊朗总统鲁哈尼共同出席启动运输中转走廊的三方协议签字仪式。根据所签协议和备忘录，除由印度投资施工开发港口外,伊朗向印度商品进出恰港提供最惠国待遇和关税减免，伊朗、阿富汗还同意为印度进军中亚市场给予通道便利。一旦计划成功实施，印度将打通以印度西海岸为起点、经伊朗连接阿富汗和中亚的跨国贸易通道。三国首脑高调评价该项目上马，莫迪对媒体表示，与项目实施同步，三方都赞同在地区安全和海上安全等领域增强互动。[7]


协议规定，印度获准开发恰港两处主要泊位，并由印伊合资港口管理公司运营10年。印度投资方承诺将在一年半内投入8500万美元启动港口建设，包括维修旧集装箱码头并新建集装箱处理设施，工程完工后将使港口的货物吞吐量从2.5万吨增加到800万吨。印度也承诺通过国家进出口银行向伊朗提供1.5亿美元贷款，对伊朗的基础设施投入6.35亿美元，并兴建恰港工业园区。根据同时签署的恰巴哈尔—扎黑丹（Chabahar-Zahedan）铁路备忘录，印度还将提供价值近4亿美元的钢材并投资16亿美元修建铁路。这段铁路一旦竣工，向南便可接轨阿富汗边境重镇扎兰季（Zaranj），经阿富汗连通中亚和里海地区。印度目前已在阿富汗境内修建从扎兰季至迪拉姆（Dilaram）的公路段，以便并入连接中亚和中东的环形公路交通网。[8]经恰港连通阿富汗和中亚将对印度及整个地区格局带来重要的地缘经济和政治影响。一方面，伊朗成为印度连接阿富汗和中亚的中转国，将极大地改善印度长期以来因印巴矛盾所处的不利环境，而巴基斯坦作为主要贸易通道的传统优势将受到明显削弱。[9]并且，印度对阿富汗的战略影响将显著上升，抑制巴基斯坦影响阿富汗、维系对印战略纵深的独特地缘优势，这一变动甚至将影响美国对阿富汗问题的战略考量。


但恰港通道存在某些不确定因素。（一）印度投入资金的不足将阻碍项目施工进度。印度在协议中承诺多笔大额投资及提供修建配套通道设施的建材，但伊方最近抱怨称，印度现有实际投资仅限于初期的启动资金，投资力度远不及伊朗发展商。[10]（二）恰港及连接阿富汗和中亚的通道存在安全隐患,阿国内局势持续不稳将严重影响通道的安全。2016年8月，阿富汗塔利班武装分子的活动曾导致坎大哈和赫尔曼德省之间的公路被迫关闭。此外，恰港所在的锡斯坦—俾路支斯坦省也是伊朗国内反政府武装活动频繁的区域，2010年，恰巴哈尔一处清真寺曾遭武装分子袭击，造成平民伤亡。[11]（三）美国特朗普政府并不打算继续与伊朗在核问题上妥协，美伊关系将再度紧张，实施恰港项目可能再次面对美国的压力。

3印日联手推动“亚非发展走廊”

印度政府近期宣布，将与日本合作实施“亚非发展走廊”计划。印度联手日本共推“亚非发展走廊”，是其扩大地缘经济与政治影响的重大步骤,将潜在地影响地区和全球的战略格局。


莫迪政府将扩大在非洲的影响作为对外战略的组成部分。印度在2015年举办首届印非论坛峰会并发表宣言，宣布在今后5年内向非洲投资100亿美元用于发展项目，并提供6亿美元援助，包括设立印非发展基金。印度的投入主要在远程教育、能力建设、技能与人力资源发展、电子商务等方面。随着非洲的经济增长提速，印度不断加快扩展在非洲的市场。印度工商理事会在《非洲崛起》的报告中提出，资源、市场和经济发展前景正在影响印度在非洲的利益，非洲已成为印度的贸易和投资目的地,印度今后数年将实现印非双边贸易1000亿美元的目标,重点是发展电力、药业、信息技术和服务业。[12]


日本从1993年起定期举办非洲发展东京国际会议，与非洲存在加强合作的政治经济基础。日本对非洲的经济兴趣主要集中在交通设施出口、资源和能源开发、城市化发展等领域，并向部分非洲国家提供制造业、服务业和资源开发等方面的技能支持。安倍二度执政后，承诺日本将在2018年前向非洲投资300亿美元，包括100亿美元基础设施发展资金,并在对非交往中打出“发展高质量基础设施伙伴关系”和“扩大新兴国家市场”的旗号。2013年6月，日本颁布产业振兴战略，强调占领国际基础设施市场的制高点，在2020年将基础设施出口翻三番，并将非洲列为扩大基础设施出口和拓展海外市场的重点地区。[13]


在安倍2015年12月访印期间，印日发表《2025年特殊战略和全球伙伴关系愿景声明》，强调协调莫迪提出的“向东行动”和安倍提出的“高质量基础设施伙伴关系”，在印太地区建设“开放、公平和透明”的产业环境,扩展产业网络和区域价值链。[14]2016年底，莫迪访日，双方达成进一步共识，赞同共同推动亚洲与非洲及其他地区的互联互通，首次将“亚非发展走廊”的构想写入联合声明，提出两国联手及与其他国家合作，共同促进亚非产业走廊和交通网络的发展。其后，由代表印度、日本和东盟的三家智库负责起草框架文件，一些非洲国家也受邀加入讨论。2017年5月23日，非洲发展银行第52届年会在印度举办，莫迪在会上正式宣布“亚非发展走廊”计划，声称“印度正与美国和日本通力合作以支持非洲的发展”，印度与日本已拟定共同推动“亚非发展走廊”，并将与非洲国家保持进一步对话。[15]


根据随后发布的《亚非发展走廊愿景文件》，“亚非发展走廊”计划旨在促进亚非两大增长极的可持续发展与互联互通，推动建成一个自由和开放的印太地区，增进各方在基础设施、制造业和互联互通等部门的合作，满足非洲国家对重点发展领域和可持续发展目标的需求。所涉4个重点领域包括：第一，发展援助与合作；第二，高质量基础设施与机制互联互通；第三，技能开发与能力建设；第四，人员交往与人力资源合作。该文件特别指出，印日两国在项目实施中将实现优势互补，日本为建设高质量基础设施提供先进技术和能力，印度负责提供专业性施工能力；印日两国的私营企业将发挥重要作用，包括共同组建合资企业和国际财团。《愿景文件》罗列了印度推动“亚非发展走廊”的有利条件，包括印非双边关系基础、印度对非银行贷款、印度企业对非影响、适用技术提供、项目实施能力、实际参与经验等，同时也承认印度自身也是发展中国家，印非发展伙伴关系面对资金瓶颈的挑战，但强调日本能为克服资金局限发挥补充作用。[16]负责设计框架的印方智库还表示：“亚非发展走廊”凭借海上通道，与陆路走廊相比具有“低成本”和“低碳”优势,运作理念强调各利益攸关方高度协商和私营企业高度参与，在此基础上解决项目融资和利润分配等问题；重视社会经济综合发展指标而非单纯的经贸关系。[17]


为推动“亚非发展走廊”，印度政府计划从印度东、西海岸主要港口连通印度洋沿岸其他国家的一些节点港口，现阶段较成熟的选择包括位于亚丁湾的吉布提（Djibouti）、肯尼亚的蒙巴萨（Mombasa）、坦桑尼亚的桑给巴尔（Zanzibar）、伊朗的恰巴哈尔（Chabahar）、缅甸的实兑（Sittwe）和斯里兰卡的亭可马里（Trincomalee）。与运筹“亚非发展走廊”同步，印度也致力加快国内主要外贸港口的现代化改造。根据莫迪政府2016年7月正式批准的“Sagar Mala”计划，印度将利用7500公里海岸线和贴近印度洋海上贸易通道的有利条件，对各主要港口进行现代化改造，最终形成以海港为枢纽，联网公路、铁路、内河和海上航运的沿海经济区，从而推动经济的外向型发展和可持续增长。根据印度政府公布的规划实施细节，共包括415个项目，包括旧港现代化改造和修建新港、港口交通升级、配套工业区、沿海地区社会经济发展等，预计总投资为1200亿美元，实施阶段为2015年到2035年。[18]


“亚非发展走廊”作为印日跨地区合作的尝试，已具备明确的政治经济动因和基础条件，但目前还处于规划层次，有关细节尚未公布，具体内容仍有待明朗。然而从现状看，与中国对非洲发展的影响相比，“亚非发展走廊”的起点较低。印度在与中国在非洲的竞争中处于明显劣势。根据非洲发展银行公布的数据，中国是非洲的主要贸易伙伴和进口国，占非洲国家全球出口总额的27%；中国也是非洲新开发地区投资的领头羊，在2015～2016年度的投资总额高达384亿美元（占新开发地区总投资的24%），共64个新开发地区项目。相比之下，印度在同一年度对非洲的投资总额为22亿美元（占新开发地区总投资的1.3%）。日本目前在非洲的投资则更少。[19]

4对中国“一带一路”的影响

印度积极推进海外扩展战略，这既是印度战略崛起的内在需求和必然反映，也与中国的“一带一路”倡议存在着密切关联。


莫迪近期在不同场合一面极力推销“向东行动”和“亚非发展走廊”，一面与美、日等国领导人在地区互联互通、海上安全等问题上协调立场。最近安倍访印发表的印日联合声明声称，实施发展和互联互通，各国须确保“以公开、透明和包容的方式，基于国际标准和负责任的债务融资操作，同时确保尊重主权和领土完整、法制和环境”。[20]这一提法基本上照搬印度2017年5月14日抵制“一带一路”的官方声明。2017年6月，莫迪与特朗普会晤后发表联合声明，在谈及地区互联互通时，措辞也与印度这一立场如出一辙。


印度加快上马伊朗恰港项目，中巴经济走廊和中国援建瓜达尔港是其心结所在。瓜达尔港地处恰港以东，两地直线距离仅72公里，印度一直视瓜达尔港和中巴经济走廊建设为一大战略威胁,并担心在跨地区经济发展格局中被边缘化。外界对恰港与瓜达尔港的竞争前景存在不同看法。有分析认为，从多方面看，瓜达尔港比恰港更具优势，瓜达尔港的规划容量、投资额和资金保障、在印度洋的节点区位，以及抵御大国地缘政治因素干扰的能力，都远非恰港可以相比。[21]但也有观点认为，考虑地区国家间关系、所涉国家国内安全状况等因素，从短期看恰港可能是竞争的“胜者”。[22]然而从长远看，阿富汗和中亚国家都将贸易通道的多样化作为国家发展战略的必然选择，因此，两大港口尽管存在竞争，但不会是一种典型的零和博弈。


同样，“亚非发展走廊”具有明显的地缘战略动因。印度媒体评论认为,针对“一带一路”倡议，印日推动“亚非发展走廊”，反映出双方对促进“印—太”地区航行自由的战略共识不断增强，并将决定性地影响这一地区的力量均势。并且，印度既要通过“亚非发展走廊”发展跨国基础设施和互联互通，促进非洲的社会经济发展，也意在压缩中国在非洲日益增长的影响。[23]但也有分析认为，用“亚非发展走廊”比较“一带一路”的意义不大，前者并非一个无所不包的计划，并不会对“一带一路”构成实质性挑战。[24]


从总体上看，印度突破地缘藩篱、扩大地区战略布局将对中国的地区和国际战略产生重要影响。其一，印度向外拓展经济、政治和安全空间,势必加剧中印在地区层面的竞争。印度与中国相比虽不占优势，但基于利益权衡和地缘战略考虑，印度将寻求与其他大国配合以增大博弈的筹码。莫迪政府推动的“向东行动”和“亚非发展走廊”突显了这一趋势。可以断定，中印两国在地区层面的竞争和冲突将多于协调和合作。


其二，印度的海外扩展战略尽管有其自身动因，但针对“一带一路”倡议并企图对中国的地区战略实施反制却是不争的事实。印度媒体并不讳言开发恰港对瓜达尔港和中巴经济走廊的指向，印日共推“亚非发展走廊”也不忘强调抵消中非关系发展的作用。由于中印的战略利益存在冲突，双方互信不足，印度“向东行动”将为中国的“一带一路”倡议增添不确定因素。


其三，印度对外扩展战略羽翼所选方向，无论亚太印度洋地区，还是亚欧内陆或非洲，与“一带一路”所覆盖的区间多有重叠。印度借“向东行动”与美、日等国加强战略合作，将对中国建设“一带一路”构成不容忽视的战略性挑战。但着眼跨地区经济合作、发展基础设施和互联互通，也不排除中印各自推动的海外发展项目将出现某种交集。因此，尽管相互竞争不可避免，而且印度政府已对“一带一路”倡议作出消极表态，但并不能排除中印在地区层面围绕某些具体项目开展务实合作、尝试利益对接的可能性。（本文系教育部人文社科重点基地重大项目“美国‘亚太再平衡’背景下的中印美三边关系研究”的阶段性成果,项目批准号：14JJD810010）

小编：lt

本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源：《人民论坛-学术前沿》2018年第1期；国关国政外交学人微信公众号平台首发

国关国政外交学人


微信号：gggzwj

 打造国际关系学 国际政治学 外交学 区域国别研究学术公益平台