周俭：以空间为单元的住区更新机制整合——上海“15分钟社区生活圈”实践及其思考

导读

2021年6月5日，中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会年会在清华同衡规划设计研究院召开。学会理事、住建部科技委社区建设专委会副主任委员、上海同济城市规划设计研究院院长、同济大学建筑与城市规划学院周俭教授作了题为《以空间为单元的住区更新机制整合——上海“15分钟社区生活圈”实践及其思考》的精彩主题报告。

老旧小区更新面临的最关键问题，是其本身的空间治理机制与商品房“新”小区有本质的不同。商品房由物业公司按照相关的法律法规进行管理，但是老旧小区绝大部分是产权尚属公有和房改后的个产房，由于产权混杂、房屋陈旧、物业费低，长期未能合理维护和整体改善，同时违规搭建普遍，居民老龄化、流动化、收入低，因此这类老旧小区的更新改造必然要由政府来推动。

一

上海老旧小区更新

上海的老旧小区更新，走过两个阶段，一是对小区、街道进行综合环境整治，比如前几年在杨浦区开展的“美丽小区”、“美丽街道”项目。二是近两年提出以街道（社区）为单元开展的涉及面更广的“15分钟社区生活圈计划”。

二

15分钟社区生活圈计划

上海推出了“15分钟社区生活圈”导则，包括宜居、宜业、宜游、宜学、宜养五大部分。以上海曹杨新村为例，作为“15分钟社区生活圈”规划的基础研究。首先需要从“五宜”的角度评估该地区的优势与挑战。例如：怎么样保证该地区的风貌特色以及利用创新模式保护传承历史风貌目标；如何提升街道空间和小区道路品质以改善出行环境；如何解决公共空间使用率不高，使环浜步道贯通，加强可进入性；如何提升组团绿地空间品质等。同时从发展的视角考虑，改变社区功能单一化的状况，注入就业岗位与产业空间并为周边产业提供配套的公寓和服务；建设环境友好、老年友好、儿童友好社区；提倡绿色生活方式建设智慧社区。

曹杨新村评估小结

（图片来源：上海同济城市规划设计研究院）

三

“三个一”机制

1

一张规划蓝图统筹所有项目

在老旧小区（社区）的更新中，以“一张规划蓝图”为依据，根据社区需要和部门计划，列出项目库和年度项目表，并制定每个项目的实施目标和内容。

15分钟社区生活圈规划案例：曹杨新村

梳理1952年建设的曹杨新村，重组空间结构，形成一环双轴线、三弯聚核心，五叶连环浜的新格局。实现拓展公共空间体系、凸显历史文化格局，共享社区美好品质，达成建设环境、老年、儿童友好社区和美丽街区的目标。

曹杨工人新村新格局

（图片来源：上海同济城市规划设计研究院）

以“一张蓝图”作为三年“五宜”计划的依据，形成项目库，涵盖五大类项目，共计191项。

一张蓝图

（图片来源：上海同济城市规划设计研究院）

在实现“一张蓝图”的项目实施过程中，核心问题是不论哪类实施项目，都存在一个空间单元有多个实施主体的情况，参与的实施主体几乎覆盖了政府与城市建设和社区治理相关的所有部门。因此，需要统筹衔接和协调各个实施主体的各条线的计划和项目。

15分钟社区生活圈实践案例：新华路街道

新华路街道是上海“15分钟社区生活圈”计划推进实施较早的街道。在工作方法层面，一是共创治理机制。创立以街道为纽带的新华特色社区治理体系，形成“左右贯通”的区级、街道两级议事制联席会，“上下互动”的政府与社会互动机制。引导公众参与，征求社会意见。二是共商社区需求，分类分级的特色需求调研。三是共谋规划蓝图，多方共议共绘行动蓝图，多渠道项目汇总，多主体协商实施。四是共建社区家园，多方协同推进项目实施。五是共评治理成效，实施成效三方共评。六是共享治理成果，居民深度参与和实施成果宣传。

在实施项目层面有几个典型的案例：

（1）宜居，敬老邨作为适老化改造的代表，以开放式工作坊的形式与居民共同设计；华山花苑作为精品小区的代表，优化拓展了活动使用范围及空间品质，这两个项目的实施充分体现了“宜居”品质的提升。

（2）宜养，通过对已有建筑的更新再利用，在老年服务中心提供“一站式”综合养老服务，满足当地老年人口需求，体现了社区“宜养”的功能。

2

一个总师单位把关实施效果

在项目实施阶段，需要对各个部门建设项目的设计方案进行审核把关，以保证规划目标的整体实现。这样“总师”角色由这个社区更新规划的编制单位来承担是最恰当的，不仅仅因为它最熟悉这个社区的规划情况，同时在实施过程中这个“总师”能够随着不可避免的需求变化而从整体角度统筹调整相应的内容。更重要的是在一个空间单元的更新项目中，往往涉及多个部门的计划和项目，因此就更要关注一个空间中各类项目在空间上的整体品质和时间上的衔接，以达到整体效应的最大化。

3

一个空间单元一个实施主体

一个更新空间单元需要一个强有力的实施主体协调各条线的实施计划。社区更新往往以某个空间单元为单位开展，比如一个小区、一条街道。在这样的一个空间更新单元中涉及了不同部门的计划和项目。部门的“条”和街道的“块”是现有体制造成的，各部门一般只负责自己部门的项目，如果不协调好，更新后的遗憾不可避免。

以上海徐汇区“凌云417街区”为例，六堵围墙将空间分割，形成由三个居委会管辖的各自独立的小区，导致空间利用率低。规划师和社区居民商量后，在居委会和社区组织的帮助下进行治理整改，打通物理阻隔，实现空间一体化。并且把社区组织和社区工作机制延续下来，形成空间共同治理的议事规则和组织机制。

“凌云417街区”

（图片来源：同济大学社会学系）

通过优势视角下将社区赖以存在和发展的物质资源和社会资源等社区资源挖掘，是实现治理增效的重要要素，通常包含人、文、地、产、景等要素。碎片化的老旧小区通常被认为是资源匮乏的社区类型，空间一体化治理所强调的资源视角正是应对此问题的突破口。

四

结    语

社区更新在规划和实施中施行“三个一”机制，即一张规划蓝图、一个总师单位把关、一个空间单元一个实施主体，是对老旧小区更新改造组织机制整合的建议。以空间为单元整合各方项目资源，以“一个实施主体”来协调统筹项目的落实，在“一张规划蓝图”下设计项目方案、调整项目计划、统筹项目资金，从而建立起一个基于空间单元的共建、共享、共治机制，以实现老旧小区（社区）生活空间品质一体化提升和可持续治理的目标。同时也需要对如何编制更新实施规划以及这类规划和“总师”角色如何具备法定地位进行探索实践。

| 内容来源：“中国城市规划”微信公众号

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