河北“煤改气”困局
“马上就要供气了，现在供气合同都还没最终敲定。”作为河北省某燃气公司的负责人，老杨对于今年供暖季的保供形势满怀焦虑。
进入11月，北方供暖季如约而至。近两年，每到这个时候都是老杨发愁的日子。他告诉《中国经营报》记者：“我们如果把合同签了，就要马上缴纳预付款。但是现在公司连去年的返还款还没有完全拿到，资金状况很紧张。”
在河北，老杨的遭遇并非孤例。
记者获取的一份文件资料显示，今年10月中旬，河北省燃气协会组织召开了一次研讨会，与会的燃气公司代表指出，河北上游供气企业针对国家“保量保价”政策设置多重门槛，执行不到位导致燃气企业气价倒挂亏损严重。并且，农村“煤改气”模糊的气量认定，气价补贴返还周期长、返还不到位，导致燃气企业垫付大量资金，现金流紧张。
而今年是三年“蓝天保卫战”行动计划的决胜之年。作为打赢蓝天保卫战的关键区域，京津冀地区的“煤改气”备受关注。然而，有业内人士指出，在河北“煤改气”工程推进过程中，一些问题也逐渐凸显，特别是“先交后返”的购气方式导致的返还款未能到位以及国家政策规定的“农村煤改气保量保价”难以落实等问题尤为突出。
部分气价差价仍未返还
进入11月以来，天气逐渐转冷，京津冀地区供暖进入倒计时。一方面，老百姓等着用气取暖，但另一方面，燃气公司的资金面临着巨大压力。
“马上就要到供暖季了，我们连去年的返还款还没拿到。”老杨告诉记者，“我们如果把合同签了，就要马上缴纳预付款。但是现在公司连去年的返还款还没有完全拿到，资金状况很紧张。”
业内人士指出，所谓“先收后返”，是指在冬季保供的时候，根据签订合同的用气量，下游公司都需要向上游公司预交下个月的购气款。待供暖期结束后，再根据当地“煤改气”的用户数量，第三方核定后再返还差价。
然而，如今2020年供暖季即将到来之时，河北省燃气协会相关负责人却表示：“目前河北省范围内还有一些燃气公司没有全部拿到去年的返还款。甚至一些公司2018年供暖季的返还款还没有拿到。”
河北省某下游公司负责人给记者算了一笔账：“上游公司冬季结算价会上浮20%至45%不等（均衡一、均衡二），每立方米气在门站价格的基础上约上浮0.37～0.83元，而我们只能按当地政府规定的居民用气价格销售。如果按照每户单个采暖季用气量1000立方米计算，每100万户用户，冬季用气约为10亿立方米，挤占下游企业资金每100万户约为4亿至7亿元，如果按河北省农村煤改气600万户计算，挤占资金高达24亿～42亿元。”
不过，河北另一家燃气公司的负责人李林（化名）表示，其所在燃气公司早于今年6月份就已经拿到了全部的返还款。但老杨并没有那么好运，他表示，如今2020年供暖季即将到来，上一年的返还款还没有完全到账。
在记者走访过程中，老杨的遭遇却并非个例。
今年10月中旬，河北省燃气协会组织召开了一次研讨会。记者获取的会议文件资料显示，因“先收后返”问题，河北省下游燃气企业垫付大量资金，挤占下游燃气企业资金巨大，以致现金流紧张，燃气企业运行困难，部分企业甚至面临无法垫资而导致破产的风险。
记者采访了解到，对于“先收后返”的争议焦点，除了返还周期长之外，还有“煤改气”用户数据的核定问题。
“‘煤改气’刚刚推进的时候，大家都是摸着石头过河，上游公司、省发改委和下游公司之间在‘煤改气’用户认定上就出现了偏差。”李林表示，当时大家都是希望尽快完成“煤改气”目标，所以一些地方的指标任务从上往下逐级递增，而到了燃气公司层面，任务指标则会进一步加码。
在此背景下，相关部门报给上游供气公司的用气量就会与实际用气量形成不小的差异。“用气量上的差异最终在气价返还的过程中，就会归结在价格上。差价最终也都由下游燃气公司负担了。”河北省某燃气公司负责人说道。
李林告诉记者：“到了2018年冬季供气时，河北省发改委明确提出，不可以随意调整煤改气新增用户数量，要做到‘以量定改’。这样就逐渐规避了不匹配的情况出现。但是，由于气价返还的过程中，返还量是由上游公司指定的第三方机构进行认定，这个过程中究竟哪些用户被认定成为‘煤改气’用户，我们并没有一个明确的答案。”
对于先收后返、返还量认定等问题，上游供气企业、河北省发改委方面均未向记者作出回复。
上述文件资料提出建议，尽快出台河北省“煤改气”气量核定具体办法，组织各市农村煤改气燃气企业尽快启动对接，对2017～2019年未返还到位的气费尽快、足额返还到位。并称，若拖欠的气费返还迟迟无法解决，今冬河北广大农村百姓过冬恐会受到影响。
“气价倒挂”压垮企业？
除了部分气价差价仍未返还之外，燃气企业人士向记者反映，“煤改气”在推进过程中还存在“气价倒挂”问题。
记者获取的文件资料显示，河北省在推进农村“煤改气”过程中效果明显，但各地政府以及各实施企业也付出了巨大代价，河北省农村“煤改气”实施企业“连续三年来始终面临气价倒挂的现实问题得不到解决”。
业内人士向记者表示：“河北省一些地区在2015年就开始做‘煤改气’工程，当时地方政府和燃气公司商议了一个2600元/吨的终端销售价，折算成终端销售价就是2.4元/立方米，这就是此前居民气价的由来，实际上这个价格当时定得就比较低了。而且2015年至2017年期间，政府也并没有给燃气公司提供补贴。”
“2018年的价格调整后上浮到了2.68元/立方米。这个价格基本上三年调整一次，每一次调整居民气价都需要开听证会，听证会这个过程就会比较复杂。”河北省燃气协会相关负责人说道。
如今，2.68元/立方米的气价已难以覆盖燃气公司的运营成本。
“去年冬季供气的时候，我们公司从上游购气的成本就已经超过3元/立方米了。这还不算输气、运营、人工成本。事实上这样的气价始终是倒挂的。”老杨告诉记者，“近三年来，我们公司从未得到政府补贴。为了鼓励老百姓参与到‘煤改气’中来，政府是会提供相应补贴的。”
对于上述“气价倒挂”、补贴等问题，记者联系河北省发改委、河北省气代煤电代煤工作领导小组办公室采访，但截至发稿未获回复。
油气行业人士告诉记者，“气价倒挂”或与LNG（液化天然气）的市场化定价有关。由于冬季供暖等方面因素影响，导致我国天然气供给的峰谷差异较大。我国与土库曼斯坦、俄罗斯等国家签订的天然气协议长达30年，而这样的协议价往往比较固定。但我国每年天然气的用量却是浮动的。这就需要LNG来进行调节，而LNG则是遵循市场化的定价机制。
李林向记者表示：“印象中最难的时候是在2017年的供暖季，当时我们的人就守在天津港和唐山港，手上拿着现金，LNG船一靠岸，气就已经被抢光了。”据李林透露，当年供暖季的时候，LNG的价格一度涨到超过1万元/吨，而在夏季往往只有3000元/吨。
“上游公司定价机制调整可能和天然气来源不同、气量不同、LNG的采购量和价格不同有关，这样因为每年都是浮动的，因此计算方法也会出现差异。”上述油气行业人士表示，“此前由于2017年的‘气荒’，2018年冬季天然气保供过程中，下游的燃气公司预订了更大量的天然气资源。而为了保障天然气的供给，上游公司购买了大量溢价的LNG资源。最终造成LNG资源的过剩，也给上游公司造成了损失。为了解决这个问题，2019年的时候就采用‘照付不议’的形式购买天然气。就是说购气双方约定好购气量后，无论是售气方还是购气方，哪一方不能履约，都将按照合同进行赔偿。”
除外购天然气来源导致的价格差异外，我国天然气的销售定价还是分用途来制定天然气的价格，参照居民气价和非居民气价的“双轨制”运行。相对而言，居民气定价要更加“亲民”。而上游公司与下游公司在合同内的居民气认定上往往会出现分歧。
“‘气价倒挂’这个问题可能要从不同的角度去看。合同签订了就是要按照合同来执行。上游公司那边会按照合同内的价格保质保量地完成收售气任务。但是合同外的天然气资源，只能是按照市场化的方式来执行了。”一位接近上游公司的业内人士说道。
而根据河北省发改委在今年8月发布的《关于进一步做好今冬采暖季气源保障等工作的通知》（以下简称“《通知》”），明确：“居民用气严格按照国家相关气价政策核算执行。采暖季期间，上游气源企业和下游供气企业对居民用气绝不允许出现限供、停供、减供或涨价等问题。”
记者获取的文件资料显示，河北省某上游企业对农村居民煤改气依然执行采暖季先上浮涨价，采暖季后根据核查情况再行结算返还的销售政策；另外，某上游公司承诺今冬对农村居民煤改气执行居民门站价格政策，但没有气量保供，所提供气量全部为居民门站价格上浮20%～45%的气价。受此问题影响，部分燃气企业尚未签订《2020～2021年采暖季农村煤改气购销协议》。
上述文件资料提出建议，相关各方协调上游企业与燃气企业签订农村煤改气保量保价协议，根据河北省各地政府提供的农村煤改气任务户数清单，足量保供；气价按照河北省居民门站价格1.86元/立方米先行结算，采暖季结束后再清算。
“保量保价”政策急需落实
据了解，2020年7月，国家发改委在安排部署2020年能源迎峰度夏工作时强调，天然气保供方面，要求深化天然气合同签约改革，各地和相关企业要尽快完成全年和供暖季合同签订工作，上游供气企业要按照基准门站价格对各地居民气量应保尽保，对“煤改气”等居民用气全额保障。
8月13日，河北省发改委发布《通知》，明确要求，今年新增居民用气以各市认定为准，只要认定是居民用气的先按居民用气价格结算，年度及采暖季结束后，由上游气源企业同下游供气企业分别据实核算，多退少补。
记者调查走访过程中了解到，河北省“煤改气”工程经过两年多的磨合之后，“以量定改”和“照付不议”等方式的推出已经化解了“煤改气”过程中面临的许多问题。
“现在到了冬季，天然气量可以得到有效保障。上游公司可以更加确切地了解到终端用气量，这样在确定保供量方面也更有信心。相关政府部门也可以更加从容地确定每年的‘煤改气’数量。”业内人士说道。
然而，“先交后返”的购气方式、模糊的“煤改气”用户认定标准，以及复杂的天然气定价机制让下游燃气公司面临不少困惑。
记者获取的文件资料显示，河北省燃气协会大部分成员单位向上游气源单位申请对农村煤改气签订“保量保价”的协议，但被上游企业以“没有收到上级指令”“无法改变冬季销售政策”“申请单位不是一级用户”等理由拒绝。并且上游气源单位依然执行此前一直延续的采暖季先上浮涨价、采暖季后根据核查情况再行结算返还的销售政策，甚至还有企业只涨价不返还。
记者注意到，相比河北省，同处“京津冀”片区的天津市，在“煤改气”实施过程中则较为顺畅。2020年11月1日，天津市更是连续5年实现提前供暖。
记者获取的文件资料显示，2018年采暖季，天津市也曾出现河北省当前的类似情况，上游供气公司在天津市执行“先上浮涨价，采暖季结束后结算返还”的策略。2019年采暖季，在天津市政府及相关主管部门的组织与协调下，针对农村煤改气，上游公司在天津市按照国家规定，执行居民门站价格政策，下游企业农村煤改气采购气价为1.86元/立方米，销售气价为2.4元/立方米，农村煤改气保量保价政策在天津市得以落实。
对于这一情况，业内人士指出：“相比之下，天津市范围内多元化主体已经逐渐形成，相对而言就会更加从容一些。”
业内专家向记者表示，价格问题并非因为天然气供给紧张所致。“近年来，特别是经历过2017年的‘气荒’之后，我国在天然气供给方面下了很多功夫，目前已经基本可以满足天然气的冬季保供。而我们现在讨论的这个问题实际上并不是真正由天然气供应紧张所导致的，更多地体现在天然气价格方面的不匹配。”
河北某下游燃气公司负责人表示，今年二、三季度，下游企业找上游单位申请按照国家要求签订“保量保价”协议，但上游单位依然要求按照原有“先交后返”的合同签订，或者继续按照涨价不返还的方式，不执行国家政策。该人士表示，这说明上下游企业针对农村煤改气供给价格问题依然没有得到解决，政策没能发挥效用。
记者了解到，今年10月23日，中央高层在出席今冬明春北方地区保暖保供工作电视电话会议上重点提到，要确保“煤改气”等民生用气不出问题，保障量价稳定，严格落实“以气定改”“先立后破”，保持补贴政策的连续性。
“从2017年的不保量不保价，到2018年保量不保价，再到如今保障量价稳定，这让我们看到了保量保价的希望。”李林说道。
针对河北省如今存在的“煤改气”问题，业内人士建议：“短期来看，还是要把保障民生放在首位，保证居民用气不出问题。这需要政府在上下游之间进行协调，达成一个共识，都要把保民生的责任承担起来。从中长期来看，还是要继续推进天然气体制机制的改革，上游主体多元化、中游成立国家管网公司、下游在价格改革方面消除交叉补贴的因素。”
油气行业人士告诉记者：“现在正处于油气改革的过渡期。还是希望去培育多元主体，但这需要一个过程。在这个过程中，某些区域就会成为一个突出点。就河北省而言，目前也在曹妃甸地区建设了大量的LNG接收站，但是因为还没有投产，现在的天然气多元化主体的格局还未形成，供给仍然要依赖上游公司。”
随着改革的深入，国家管网公司的成立，改革雏形已经显现。“现阶段，上游多主体的结构还在调整过程中。我们看到了很多积极的信号释放出来。包括成立国家管网公司、开放沿海接收站、开放民营企业去海外购气。上游的垄断格局正在被打破，国家在天然气价格方面也在逐渐向市场化定价转变。”上述油气行业人士说道。
“打赢蓝天保卫战是国家三大重要战役之一，地方政府、上下游企业都应积极参与，主动作为，全力配合北方地区清洁取暖任务的达成。”业内人士指出，自2017年以来，京津冀及周边地区实施煤改气、气化农村得到了广大地方政府和百姓的拥护和支持，中央、省、市投入了巨额资金实施农村管网建设补贴和农户用能补贴，下游燃气也投入大量人力、物力、财力，并垫资开展煤改气工程，但因气价倒挂，导致下游燃气公司经营压力凸显。并且，“煤改气”在推进过程中，“保量保价”政策未能得到很好的执行。
业内人士表示，如要真正实现保量保价政策落地，需要政策制定的相关部委、监管部门、上下游企业共商机制，明确地方政府、上游企业、下游企业各方分工，制定监管措施，出台更加清晰、可行的农村煤改气价格执行政策，压实各方责任，尤其是省、市发改部门要落实“保量保价”合同签订的主体责任，才能切实理顺农村煤改气气价问题。
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