吹响号角丨中国向“新污染物”宣战

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撰文 | 林孜

新公布的《新污染物治理行动方案》有望填补中国在具有长期环境危害性的化学品管控上的漏洞。

▲化学品与我们近在咫尺，它们普遍存在于工业和日用产品中。图片来源：Aly Song / Alamy

自2014年中国宣布“向污染宣战”以来，空气质量得到了大幅改善，全国平均PM2.5水平从2013年的72μg/m³下降58%，至2021年的30μg/m³，雾霾治理取得阶段性胜利。现在，中国开始将重心转向“看不见”的污染物。

在全国“两会”、“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，“新污染物”成为频频被提及的热词。不同于雾霾的显而易见，潜移默化中给环境和健康带来长期累积损害的新污染物是一种“隐形的污染”，治理难度比显性污染更大。

有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。今年5月，国务院发布了《新污染物治理行动方案》（以下简称“行动方案”），开始系统地开展有毒有害化学物质环境风险筛查和评估，并将对首批列入重点管控清单的化学物进行限制和禁用。该方案有望填补中国化学品管理上的漏洞。

  揭开“新污染物”的面纱

很多所谓的新污染物其实不“新”。生态环境部的负责人在新闻发布会上解释，之所以称为“新污染物”，一方面是它们相对于常规污染物，如二氧化硫、氮氧化物等并不为公众所熟知；另一方面是随着对化学物质环境和健康危害的认识不断深入，环境监测技术的不断发展，可能被识别出“新”的危害和污染物。

新污染物的本质是化学物质，美国国家环境保护局（United States Environmental Protection Agency, 简称EPA）称之为新兴关注的化学物质（Chemicals of emerging concern）。这些化学物质与我们近在咫尺，它们普遍存在于药品、化妆品、杀虫剂、清洁剂等工业和日用产品中，比如洗发水中的甲醛、牙膏中的塑料微珠、食品包装中的邻苯二甲酸酯、电视机中的某些阻燃剂，以及肥皂中的抗菌剂等。它们中的许多被使用并持续释放到环境中，即使数量非常少，也可能会带来长期潜在的负面生态和健康影响，如水生动物和人类的内分泌紊乱、产生抗生素耐药性等。

中国现有的环境质量标准、排放标准、污染物名录主要针对常规污染物。大部分常规污染物分别被纳入《有毒有害大气污染物名录》和《有毒有害水污染物名录》，并根据《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法规受到相应管理。

“如抗生素、微塑料、全氟化合物等大部分新污染物，还没有被纳入大气、水、土壤的环境质量标准，环境监测也不多。”深圳市零废弃环保公益事业发展中心高级项目主任何玲辉说：“新污染物在政府和公众的视野中一直处于‘隐形’状态。”

  填补化学品管理漏洞

行动方案将通过对有毒有害化学物质环境风险筛查和评估，确定需要重点管控的新污染物，进而对重点新污染物实行全过程管控，包括对生产使用的源头禁限、过程减排和末端治理。行动方案提出，到2025年，完成高关注、高产（用）量的化学物质环境风险筛查，完成一批化学物质环境风险评估。

 “行动方案体现了以环境风险预防为主的治理策略。”北京大学环境科学与工程学院副教授刘建国研究员说：“这是填补中国危险化学品管理监管漏洞的重要一步。”

由于长期局限于以职业安全管理为主导的化学品管理体制，中国的化学品管理一直存在较大的盲区，主要关注易燃、易爆和剧毒等“急性”危害，对隐蔽的 、长期性的环境健康风险重视不足。

“中国除基本掌握现行危险化学品管理体制控制范围内的 2800多种‘危险化学品’的危害信息外，对市场上现有的数以万计的可能具有潜在环境和健康危害的化学品，缺乏基本的风险信息与认识。”刘建国说。

▲上海十六铺面料城。化学品作为不可缺少的原材料，在医药、农药、化学肥料、塑料、纺织纤维、家装材料、洗衣粉、化妆品等产品中广泛应用。图片来源：Peter Horree / Alamy

行动方案提出将在今年发布首批“重点管控新污染物清单”。列入清单的化学品将被采取禁止、限制、限排等环境风险管控措施。同时，行业监管部门将修订《产业结构调整指导目录》，逐步淘汰部分农药、兽药、化妆品和工业化学品。方案还提出强化环境影响评价管理，严格涉新污染物建设项目准入管理。随着化学物质环境风险优先评估计划的持续开展，该清单将会动态更新。

此前，行动方案的征求意见稿曝光过一份重点管控新污染物清单（2021版），列出了28种化学品，主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物，以及抗生素。

  加强消费品中的化学品管理

中国是世界最大的化学品生产国和消费国。全球范围内，化工行业每年的总收入约为 4 万亿美元，而中国占了近半壁江山，大约是全球总收入的45%。截至2020年，中国国内化学品消费额约为1.77万亿美元。化学品作为不可缺少的生产资料，在医药、农药、化学肥料、塑料、纺织纤维、家装材料、洗衣粉、化妆品等产品中广泛应用。

▲数据来源：CEFIC©Statista2022 • * 不包括中国、印度、日本、韩国。** 包括英国、瑞士、挪威、土耳其、俄罗斯、乌克兰。数据不包括药物化学品。

消费品中的有害化学物质超标问题一直以来埋藏在质监局公布的“不合格产品”信息中。深圳市零废弃环保公益事业发展中心收集了从2019年到2021年期间，欧盟非食品类消费产品的快速警报系统RAPEX （The Rapid Alert System for Non-food Consumer Products）通报的1300条产地为中国的不合格产品信息，以及中国国家、省、市三级市场监督管理局公布的1700多条抽检不合格的信息，涵盖服装、电器、文具、玩具、家纺、包包、鞋等常见的日用品。他们对不合格信息中的化学物质不合格项进行了统计。结果发现，超标的有害化学物质累计有100多种，其中最常检出的化学物质是邻苯二甲酸酯。

邻苯二甲酸酯是一种会干扰内分泌系统的化学物质，具有生殖毒性，可能通过皮肤接触或呼吸系统进入人体，干扰体内激素，影响生殖和发育，对孕妇和儿童的危害尤其严重。

“在生产过程中对有害化学物质的管控不严是超标的主要原因。”何玲辉说：“但同时，我们也注意到，目前所有消费品类强制性国标包括的化学品种类有限，大多数的持久性有机污染物、内分泌干扰物这类新污染物都没有列入，或仅列入某种产品。”

何玲辉介绍，持久性有机污染物如全氟辛酸及其盐类和相关化合物（PFOA 类）、短链氯化石蜡尚未被列入中国任何消费品类强制性国标，内分泌干扰物如双酚A仅禁用于婴幼儿奶瓶和在食品接触材料中有限值要求。

行动方案有望加强对消费品中的化学品管理。方案提出将重点管控新污染物限值和禁用要求纳入环境标志产品和绿色产品标准、认证、标识体系，并且要求在重要消费品环境标志认证中，对重点管控新污染物进行标识或提示。行动方案还提出将新污染物的含量控制要求纳入玩具、学生用品等相关产品的强制性国家标准并严格监督落实。

“一种化学品产生人体健康危害或环境危害，不仅取决于其固有的危害特性，还取决于人或生物对该化学品暴露接触的剂量。”刘建国说：“过去我们国家对于消费品中广泛使用的各种化学品的‘限制要求’比较有限，现以新污染物的名义将那些具有潜在环境和健康危害的化学品纳入产品标准，这在一定程度上与国际流行的产品中化学品管理潮流接轨，是中国化学品管理的又一个显著进步。”

  提升饮用水风险控制

长江、黄河两大流域是中国重要的水源地，其流域沿岸也有大量的工业布局。行动方案将在长江、黄河等流域和重点饮用水区域和部分产业开展新污染物治理试点工程。此前，行动方案征求意见稿公布的重点管控新污染物清单中，抗生素、全氟辛酸（PFOA）、全氟辛基磺酸（PFOS）都与近年来备受关注的饮用水污染情况相关。

2020年，《瞭望》新闻周刊一篇关于长江流域抗生素污染的调查报道指出，长江流域抗生素浓度偏高，平均浓度为156ng/L（纳克/升），高于欧美一些发达国家（低于100ng/L）。

环境中抗生素污染会诱导产生抗生素耐药病原菌和抗生素抗性基因，它们通过食物链和食物网对人体健康和生态环境构成潜在威胁。《瞭望》的该篇调查报道被民进中央纳入了两会提案，引起了政府的重视。

2021年，清华大学研究团队在《欧洲环境科学》（Environmental Sciences Europe）上发表的一项研究显示，中国66个城市和地区的饮用水中含有较高水平的全氟和多氟烷基物质（PFAS），其中有城市PFSA浓度最高达到502.9ng/L。超过40%的被研究城市中饮用水污染情况超过了美国加州2019年发布的健康建议值，即PFOA 5.1ng/L和PFOS 6.5ng/L。

在动物研究中，全氟化合物的暴露与多项不良健康后果有关，其中包括睾丸癌和肾癌发病率升高，生育力和繁殖力下降，以及免疫抑制和甲状腺疾病。

今年3月，中国修订了《生活饮用水卫生标准》，在强制标准和水质参考指标里纳入了更多的污染物。其中，全氟化合物等新污染物已经被纳入水质参考指标。抗生素还未被纳入饮用水标准。

行动方案提出，在2025年年底前，初步建立新污染物环境调查监测体系。据生态环境部组织国家环境分析测试中心介绍，目前已经开发了抗生素、全氟化合物、挥发性有机物以及持久性有机污染物等重点新污染物分析方法。生态环境部将协调推动相关科研机构新污染物环境监测数据共享机制的形成。

针对全氟化合物的治理与替代，中国科学院生态环境研究中心研究员、环境化学与生态毒理学国家重点实验室常务副主任郑明辉在接受中国环境报采访时表示，高风险化学品的替代研发在中国刚刚起步，将聚焦在新污染物的筛查、毒性效应识别以及绿色替代品开发方面，以更多的科研成果为新污染物治理提供有力的科技支撑：“我们要避免陷入替代品成为未来新污染物的怪圈”。

行动方案还将从石化、涂料、纺织印染、橡胶、农药、医药等行业中，选取一批重点企业和工业园区开展新污染物治理试点工程，采取替代和减排的措施，减少新污染物的源头释放，并且对污水污泥、废液废渣进行终端治理。

▲写有“去毒”字样的橱窗模特，被环保志愿者安装在中国浙江的一个纺织印染废水排放口附近，呼吁纺织行业清除有毒有害化学品，图片摄于2012年， 来源：吴迪/绿色和平

  下一步：落实还需法律保障

由于新污染物的治理涵盖一般工业化学品、药品、农药等多个类别，需要多个部门协调配合，实施综合系统治理。行动方案由国务院发布，生态环境部作为牵头部门，将协调发展改革、农业农村、卫生健康、市场监管、药监等十多个部门共同来参与推进新污染物治理工作。

“这不仅从国务院的层级协调各部门确保治理行动方案的落实，更将有利于从此建立一个跨部门的国家化学品管理协调机制，为未来中国化学品管理体制的持续改革完善提供了一项重要的有利条件。”刘建国说。

尽管行动方案提出了一系列目标和时间表，但有专家认为，落实治理方案还缺乏法律抓手。

中国目前尚未颁布化学物质环境管理的专门法律法规。生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南曾经撰文指出，行动方案中要求企业落实信息报告和环境风险防控主体责任缺乏法律授权；对有毒有害化学物质实施强制性淘汰和限用措施也缺乏法律授权。

目前，中国首部国家层面的化学品管理法律《危险化学品安全法》正在征求意见中。有业界人士认为，该法律有可能仅仅是《危险化学品安全管理条例》的升级版。

一直以来，中国奉行的是以“安全生产”为主导的化学品管理体系，主要负责部门是应急管理部，其前身是国家安全生产监督管理总局。《危险化学品法》也是由应急管理部起草的。

危险化学品在中国被默认为易燃、易爆，对环境和健康造成即时损害的化学品。由安监部门主导的，以防控安全事故为核心任务的《危险化学品安全法》，可能对化学品在非事故状态下的生产、使用过程中对公众健康和生态环境造成的长期影响缺乏考虑。

行动方案提及，将研究制定《有毒有害化学物质环境风险管理条例》。有业界人士认为，该条例有望健全化学品管理，打开更多环境风险管理的空间，赋予生态环境部更大权力。

“作为世界化学品生产、消费大国和发展中国家，中国的化学品管理面临着远比其他国家更为复杂的经济、技术和管理局面。”刘建国说：“新污染物治理是一个循序渐进的过程，行动方案符合中国的国情，也体现了中国正在由生产安全向以保障生态环境安全和人民健康为主旨的化学品管理方向转变。”

本文首发于中外对话网站。

■ 林孜，中外对话运营总监。加入中外对话之前，她担任世界农场动物福利协会中国市场与传播经理。她拥有伦敦大学学院环境和可持续发展硕士学位。