基于多源流理论的“兴奋剂入刑”政策议程与效应
《上海体育学院学报》2021年第12期
专题导读
随着体育商业化和科技化程度的加深，运动员滥用兴奋剂现象逐渐增多且愈发隐蔽。2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上强调，要坚决推进反兴奋剂斗争，强化拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌意识，坚决做到兴奋剂问题“零出现”“零容忍”。2020年12月26日通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设了《中华人民共和国刑法》第355条之一，规定了妨害兴奋剂管理罪，这是我国反兴奋剂工作的重要里程碑，标志着我国体育法治迈出了至关重要的一步。然而，当前学术界对妨害兴奋剂管理罪相关问题还缺乏深入的理论解读。为此，本刊2021年第12期组织了“妨害兴奋剂管理罪关键问题研究”专题，从适用场域、处罚对象和罪量要素等维度对其构成要件进行解释论分析，以合理界定其处罚范围；解析妨害兴奋剂管理罪前置法的功能不足，提出补强的基本路径与具体策略；从厘定妨害兴奋剂管理罪的法益性质出发，在合体系性指引下对具体构成要件要素进行解释；采用多源流理论分析框架研究我国“兴奋剂入刑”政策议程，深入挖掘议程设置的影响因素、问题逻辑与演变过程。以此为增强妨害兴奋剂管理罪罪名的可适用性以及为继后司法解释的出台提供学理参考，进而为有效规制滥用兴奋剂问题提供法理依据。
本文引用格式
杨玲，王天文，杨琼.基于多源流理论的“兴奋剂入刑”政策议程与效应[J].上海体育学院学报, 2021, 45(12):25-34
基于多源流理论的“兴奋剂入刑”政策
议程与效应
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问题的提出
2020年12月26日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“十三届全国人大常委会”）第二十四次会议表决通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》［以下简称《刑法修正案（十一）》］，增设了与兴奋剂违法行为有关的罪名，意味着兴奋剂违法行为正式“入刑”（以下简称“兴奋剂入刑”）。作为应对、解决兴奋剂问题的重要政策选择，“兴奋剂入刑”是我国在反兴奋剂斗争中迈出的重要一步，对提升我国反兴奋剂法治化水平具有重要意义，为严厉打击兴奋剂犯罪提供了有力的司法保障，是我国作为负责任大国树立依法治体、依法治国形象的重要举措。回顾“兴奋剂入刑”政策议程可以发现，“兴奋剂入刑”的呼声由来已久，早在2004年，国务院颁布的《反兴奋剂条例》就首次提出了对兴奋剂违法行为进行刑事规制的规定。从“兴奋剂入刑”的首次提出到正式实现历经16年的时间。那么，为何“兴奋剂入刑”在16年之后才真正实现？“兴奋剂入刑”缘何在此时进入国家决策视野并成为国家行动？“兴奋剂入刑”的政策方案是如何产生的？推动“兴奋剂入刑”的决策力量是什么？这一系列问题聚集成“兴奋剂入刑”政策“前决策过程”的“机制黑箱”。“兴奋剂入刑”是我国一项重要的政策选择，其生命力在于政策落地与有效执行。然而，“公共政策的制定是专业人员尤其是政府及研究人员中专业人员的领地”，这种对公共政策的片面认识是政策执行的最大障碍。所以，回答上述问题不仅有助于深入理解“兴奋剂入刑”的政策制定过程，也有助于推动“兴奋剂入刑”政策有效落地，服务“纯洁体育”，推动体育强国建设。多源流理论对政策议程的形成、与其耦合因素的关系具有深刻的诠释力。因此，本文采用多源流理论分析框架，从反向思维切入我国“兴奋剂入刑”的政策议程，力图深入挖掘议程设置的影响因素、问题逻辑与演变过程。
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多源流理论在“兴奋剂入刑”政策议程中的适切性
2.1 多源流理论的阐释
公共政策过程研究主要有两类，一是政策制定过程研究，二是政策执行过程研究，前者针对公共政策的形成逻辑，后者针对政策落地的实际效果。多源流理论（multiple streams theory）是美国学者约翰·W·金登在科恩、马奇、奥尔森等人的“垃圾桶模型”（garbage can model）基础上发展而成的，该理论弥补了此前公共政策制定过程研究领域缺乏科学研究方法的缺陷。多源流理论将政策过程影响因素阐释为政策源流（policy streams）、问题源流（problem streams）以及政治源流（political streams），三者是“按照自己的动态特性和规则发展的”。其中，问题源流由某些在现实生活中真实存在并受公众瞩目的焦点事件、指标和政策反馈汇集而成，其作用在于识别社会问题，探讨政府官员为何对一些问题给予关注并推动这些问题纳入政府议程。政治源流主要包括国民情绪、压力集团间的竞争以及政府权力的更迭。强烈的国民情绪和政府权力的更迭相结合会对政策出台产生强有力的影响。政策源流指政策共同体为解决问题提供政策建议或备选方案的阐明过程，共同体成员包括政府官员、专家学者等。政策之窗（policy windows）触发机制的表现形式较为多样，既可是三流汇聚，也可是某单一源流，如问题源流中使政府感到压力较大或至少会被逐渐视为急迫的问题（焦点事件），政治源流中行政当局的变更、国民情绪的转变等都会形成政策之窗的触发机制，但在三流汇聚时，该项目进入决策议程的可能性明显增强。当政策之窗因触发机制开启时，政策企业家会通过自己掌握的资源并运用合理的手段推动政策议程的形成（图1）。
2.2 多源流理论应用的适切性
多源流理论是基于西方政治情景构建的政策分析理论，须根据我国的现实基础合理运用于政策研究。多源流理论自21世纪初被引入我国，在政策研究中得到广泛应用，其中在教育政策、“三农”政策、公共安全与危机管理政策、社会管理政策、网络媒体政策、交通政策、社保政策以及卫生医疗政策等研究领域应用较多，而在环境与资源政策、文化科技政策、财政政策等领域应用相对较少。体育学界对于多源流理论的应用主要集中在学校体育政策、体育强国政策等方面。总而言之，多源流理论在我国政策研究中应用广泛、适应性较强且成果丰富。
政策议程是指将政策问题纳入政治或政策机构实施行动计划的过程，其本质是社会的各阶层、各种利益团体和人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政党或政府集中与综合所代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。“兴奋剂入刑”需通过立法程序，“立法的本质是一种调整利益的政策制定，立法程序的启动本质上是政策制定中的议程设定”。所以，“兴奋剂入刑”的立法议程本质上是一种政策议程，适用于政策议程分析的多源流理论对“兴奋剂入刑”也具有解释力。
值得注意的是，我国“兴奋剂入刑”政策议程具有一定的特殊性。①我国的反兴奋剂规则体系由国际、国内反兴奋剂法律与规则两部分构成。在当今国际环境下，开放式体系使得任何国家的对内政策都受外国政策、国际协定和国际条约的影响。中国作为《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》和《世界反兴奋剂条例》的签约国，对世界反兴奋剂机构（World Anti-Doping Agency，WADA）的相关规则予以认可。这就要求我国反兴奋剂政策法规的制定必须考虑与国际相关政策法规保持一致。因此，我国“兴奋剂入刑”政策议程必须考虑国际“兴奋剂入刑”政策的影响。②我国是社会主义国家，政治制度不同决定了我国的政策议程与西方国家具有根本区别。中国共产党是我国政策议程设置的关键，全面主导各个领域的政策议程设置。在我国的政策议程中必须强调党政的影响，因此，本文在约翰·W·金登多源流理论的基础上进行修改：立足我国政治制度，在政治源流中必须强调党政意志对政策议程的影响；依据我国反兴奋剂政策法规制定的特征，重视国际政策外溢效益的影响，使多源流理论更符合我国“兴奋剂入刑”政策议程研究的需要。
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基于多源流理论的“兴奋剂入刑”政策议程
在我国的社会情景下，通过问题源流、政策源流、政治源流的耦合作用，国际政策外溢效益的影响以及政策企业家（policy entrepreneur）的积极推动，“兴奋剂入刑”最终完成了“政策之窗—决策议程—政策出台”的法定程序。
3.1 问题源流：“兴奋剂入刑”的识别与界定
问题源流是多源流理论的动力之源，其借助有影响力的指标，通过焦点事件、危机、符号等的推动以及反馈渠道引起关注，并在标志性事件或持续反馈之下得到强化。我国“兴奋剂入刑”问题经历了“流于形式”与“真正入刑”2次重要转变。
3.1.1 焦点事件：“兴奋剂入刑”问题的初步识别
焦点事件是问题源流的表现形式，可以促使政策共同体对已经存在的潜在问题给予更多关注并寻求解决办法。20世纪80年代以来，源于西方的兴奋剂开始波及中国，并首先在田径、游泳、举重等体能类项目的高水平专业运动队中出现。在1988年汉城奥运会中国游泳队11名运动员兴奋剂检测呈阳性，在1994年广岛亚运会中国体育代表团11人被查出使用兴奋剂，2000年“马家军事件”爆发……一系列集体兴奋剂事件的爆发反映出我国反兴奋剂工作的紧迫性。加强反兴奋剂立法、治理兴奋剂问题成为重要的时代命题。2004年国务院下发的《反兴奋剂条例》明确指出，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，由于缺乏配套的刑法规定，《反兴奋剂条例》的“兴奋剂入刑”无法产生实质性的刑事规制效果，但这仍然为我国实质性地推进“兴奋剂入刑”奠定了基础。此后，虽有专家学者呼吁实质性的“兴奋剂入刑”，但并未引起政府部门的充分重视与社会的广泛关注。
在2016年里约奥运会举办期间，孙杨摘得男子400 m自由泳银牌，被澳大利亚运动员霍顿以“用药的骗子”为由猛烈抨击，这一事件引发国内舆论热潮。随后，女子游泳运动员陈欣怡药检呈阳性，成为里约奥运会首例血检呈阳性事件。我国运动员在重大国际赛事中被查出使用兴奋剂对国家形象造成了恶劣影响。焦点事件爆发所带来的负面影响使我国反兴奋剂工作面临严峻形势。
行业处罚与行政处罚解决兴奋剂问题力度不足，为寻求更有效的反兴奋剂治理手段，专家和政府官员给予“兴奋剂入刑”议题更多关注，并开始在有限范围内开展“兴奋剂入刑”政策议程设置。国家体育总局开始积极推动“兴奋剂入刑”，2017年11月28日在海口召开全国反兴奋剂工作会议，国家体育总局副局长李颖川提出“要积极推动兴奋剂入刑工作，进一步完善现行的反兴奋剂政策法规”，“构建‘纵横交叉、上下联动’的全过程、全覆盖、全方位的兴奋剂风险防控综合治理体系”。这表明“兴奋剂入刑”政策议程已经得到国家政府部门的识别。
3.1.2 指标与反馈：“兴奋剂入刑”问题的构建
“问题并不是通过某种政治压力或对人的认识的重视而引起政策决策者关注的，问题引起政策决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明那儿本来就有一个问题。”近年来，国际舆论形势严峻、反兴奋剂工作缺乏更有效的治理手段等问题日益突出，“兴奋剂入刑”急需提上日程，这是我国应对兴奋剂问题及其负面影响的重要政策选择。
①国际舆论形势不利于我国体育强国形象的塑造。“由于国家参与体育管理会加重体育的政治色彩，体育事业举国体制背景下的我国兴奋剂危机更容易累及国家形象。”国外公众往往将运动员个人使用兴奋剂的行为视为国家意志与行为，认为我国体育存在“金牌至上、锦标主义等功利性问题”，从而导致国家形象污名化。扭转舆论形势本就不易，新爆发的兴奋剂事件对国家形象的优化无疑是雪上加霜。②我国反兴奋剂工作形势严峻。虽然近年来我国加大了对兴奋剂的打击力度，但2015—2017年国内兴奋剂检查阳性率呈上升趋势，从2015年的0.33%上升到2017年的0.81%。WADA官网数据显示，在全球兴奋剂违规数量排名中，我国从2013年的第15位上升到2017年的第6位。另外，我国的兴奋剂问题还出现了向社会与学校尤其是青少年群体蔓延的趋势。同时，兴奋剂的使用与生产隐蔽性极强，现有的处罚方式也难以有效遏制，使得反兴奋剂工作急需更有效的治理措施。
以上指标与反馈在“兴奋剂入刑”问题的识别与构建中发挥着重要作用，引起了政策制定者的关注，促使其开始着手制定政策。2018年全国“两会”期间，李颖川向国家正式提交“兴奋剂入刑”提案，建议将“教唆使用、销售、贩卖、服用兴奋剂”写入《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）。综上所述，“兴奋剂入刑”是综合社会环境与反兴奋剂治理需要的客观产物，即现行的以行政处罚与行业处罚为手段的反兴奋剂治理手段无法遏制兴奋剂的蔓延，亟待更严厉的刑事处罚手段进行治理。
3.2 政策源流：政策建议与备选方案的产生
政策源流为由特定政策领域专业人员组成的政策共同体提供了一个展示、交流政策建议与备选方案的平台。我国的学术研究服务于政府决策，但学者们对同一政策问题的见解与建议并不完全一致，需要一定的时间形成成熟且具有共识性的学术成果，从而发挥决策咨询作用，为政府提供政策建议与参考。
3.2.1 政策共同体的分歧
我国“兴奋剂入刑”的政策主张经历了“先学者后政府、先笼统后细分”的过程。“兴奋剂入刑”的政策建议最早由学界提出。2002年，山东省举重队队员恶意投放兴奋剂事件暴露出我国缺乏对兴奋剂违法行为的刑事规制。为解决这一问题，2004年3月1日正式实行的《反兴奋剂条例》提出了具备刑事规制思想的条例，但由于《刑法》缺乏配套内容而无法执行。
早期有学者主张依据《刑法》中关于毒品、麻醉药品、精神药品的规定打击兴奋剂违法行为；也有学者认为我国反兴奋剂的立法效力不强，对服用兴奋剂的运动员处罚力度较弱，应将违法使用兴奋剂的行为列入《刑法》管辖范围，加大处罚力度。总之，“兴奋剂入刑”从一开始就成为我国诸多学者的共识。但也有学者持反对意见，甚至从宪法的角度质疑其正当性。随着反兴奋剂形势日益严峻，学界关于“兴奋剂入刑”具体问题的研究愈加细致。如：宋彬龄提出，对于兴奋剂刑事立法类型的选择，应建立提供者规制型的刑事立法；张子豪认为，应从出台“两高”（最高人民法院、最高人民检察院）司法解释入手，逐步推动中国《刑法》修正案出台，在《刑法》第六章中增设滥用兴奋剂犯罪。从现实结果看，张子豪的这一建议与“兴奋剂入刑”政策议程进展的实际过程十分吻合。此外，关于滥用兴奋剂犯罪、使用兴奋剂罪等“兴奋剂入刑”的罪名主张，学界也未达成共识。
相较于学术研究，政府对“兴奋剂入刑”等相关问题的认识则相对较为滞后。直到2012年，兴奋剂法治问题才首次被列入国家社会科学基金研究课题（表1）。学界关于“兴奋剂入刑”问题的研究在一定程度上发挥了决策咨询的作用，为“兴奋剂入刑”政策议程提供了可行的参考意见。2018年“兴奋剂入刑”提案被采纳意味着“兴奋剂入刑”政策建议获得了国家关注，“兴奋剂入刑”政策备选方案的选择权与设置权转移到国家司法机关，表明“兴奋剂入刑”政策议程取得了突破性进展。
3.2.2 软化：备选方案的初现
软化即政策共同体通过各种手段获取社会各方支持、减少政策阻力、获取政策共识“最大公约数”的过程。“兴奋剂入刑”政策议程获得国家政府部门关注后，学界也开始传播“兴奋剂入刑”的观点。从整体而言，我国学界对支持“兴奋剂入刑”观点态度较为一致，不存在原则性分歧。但“兴奋剂入刑”政策源流中产生了许多政策主张，部分政策主张相互对立。部分学者积极向社会解释“兴奋剂入刑”，争取社会支持，并通过学术交流的形式展开辩论，但效果并不明显。同时，政府部门开启自上而下的政策主张，开展政策方案的研究。
“兴奋剂入刑”政策影响重大、涉及群体较为广泛，这就要求政策制定者在研制政策时必须实事求是、深入调研。自最高人民法院启动《兴奋剂刑事案件司法解释》研制工作以来，国家体育总局积极配合最高人民法院开展相关工作，多次组织理论研讨会、座谈会、实地调研，收集兴奋剂违规案例，加强研究论证，提供相关政策建议。如2018年8月27—30日，最高人民法院研究室与国家体育总局赴广东、山东、辽宁开展兴奋剂刑事制裁立法工作专题调研，对司法解释文稿进行了完善。2018年12月7日，最高人民检察院与国家体育总局在陕西举行兴奋剂违法行为刑事制裁立法专题调研会议，旨在通过建立相应法规打击非法生产、运输、销售、走私兴奋剂和对他人施用兴奋剂行为，增设相应兴奋剂罪名和条款，从而弥补反兴奋剂单靠体育行业规则的局限性，严厉惩处组织、强迫、欺骗、教唆运动员使用和对运动员施用兴奋剂等严重违法行为。2018年，第二届全球反兴奋剂教育大会在北京召开，最高人民法院表示中国希望充分利用刑事司法手段，最大限度实现对涉兴奋剂违法犯罪行为的全领域、全环节、全过程的威慑和惩处。这表明我国在致力于推进“兴奋剂入刑”政策的同时，努力讲好中国反兴奋剂故事，传达中国反兴奋剂声音，扩大中国反兴奋剂影响。至此，中国“兴奋剂入刑”政策议程的基本方向已确定，但具体内容仍处于研制阶段。
3.3 政治源流：政治因素对“兴奋剂入刑”政策议程的影响
在政策议程中，政治源流通常发挥主导作用。从我国“兴奋剂入刑”政策议程的实践看，政治源流主要源于社会关注的压力、政府注意力的分配与党政意志的推动等。这是由我国的国体与政体所决定的，国民集体形成的社会关注对党和政府的决策与施政产生重要影响。另外，政府部门管理事务繁多，其注意力的分配也对政策议程的进展产生影响。
3.3.1 社会关注的压力
社会关注对政策议程具有重要影响。在大型体育赛事中，体育问题往往易被扩大化，成为影响重大的政治问题。在2016年里约奥运会期间，孙杨事件和陈欣怡事件的爆发使得我国国民对兴奋剂极为关注。2016年8月7日，里约奥运会400 m自由泳金牌获得者澳大利亚运动员霍顿在赛后采访中对孙杨的抨击，引发国内舆论热潮，在社会群体中形成了反兴奋剂的社会舆论。此外，百度指数官网数据显示，2016年8月8—14日“兴奋剂”的百度指数为13596，远高于平时的0~3000，说明该时段内兴奋剂引起人们的高度关注。这些事件在一定程度上暴露出我国反兴奋剂工作的不足，社会舆论的集中涌现表现出人民群众对反兴奋剂的高度关切与坚决态度。社会群体对兴奋剂的高度专注转化为政府加强反兴奋剂工作的动力与压力，促使政府部门进一步采取更有效的措施以遏制兴奋剂的蔓延。
3.3.2 政府注意力的分配
就政府决策的角度而言，注意力代表政策决策者对某一特定事务的关注程度，影响政府决策主体在特定政治、经济、社会环境下，对某类或某个社会问题做出行动与否的决策考虑。
“兴奋剂入刑”作为一种反兴奋剂治理手段，从学界提出到政府采纳并最终纳入《刑法》经历了一个漫长的过程。政府是反兴奋剂工作的主导者，“兴奋剂入刑”的过程也是政府注意力从单纯依靠行业处罚与行政处罚手段遏制兴奋剂蔓延向依靠刑事规制、行业处罚与行政处罚手段衔接配套的综合治理机制转变的过程。2016年里约奥运会后，国家体育总局作为政府体育主管单位，将反兴奋剂工作的注意力转移到“兴奋剂入刑”，在其大力推动下“兴奋剂入刑”的进展明显加快。2017年正式明确提出要积极推动“兴奋剂入刑”，2018年全国“两会”期间正式提交“兴奋剂入刑”提案并最终被采纳，2019年下发《反兴奋剂工作发展规划（2018—2022）》明确提出“以推进兴奋剂违法行为纳入刑事制裁为抓手，进一步完善反兴奋剂法治体系”。随后《兴奋剂刑事案件司法解释》与《刑法修正案（十一）》相继出台，标志着刑事规制手段正式成为反兴奋剂治理体系的重要组成部分。
3.3.3 党政意志的推动
我国是中国共产党领导的社会主义国家，党是中国特色社会主义事业发展的领导核心。“兴奋剂入刑”不仅是党领导人民依法治国进行反兴奋剂斗争的现实需要，也是建设体育强国、维护“纯洁体育”的重要保障，更是践行“以人民为中心”体育发展观，遏制兴奋剂向社会、青少年群体蔓延，维护人民健康的本质体现。习近平总书记在不同场合多次强调反兴奋剂的重要性，表明中国反兴奋剂的坚定立场，这些重要论述成为推进“兴奋剂入刑”的重要动力与指导精神。2019年1月31日，习近平总书记会见国际奥委会主席巴赫时强调中国对使用兴奋剂持“零容忍”态度，更明确指出，“我提倡中国运动员哪怕不拿竞技场上的金牌，也一定要拿一个奥林匹克精神的金牌，拿一个遵纪守法的金牌，拿一个干净的金牌”。在2020年9月22日召开的教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上，习近平总书记指出，“要坚决推进反兴奋剂斗争，强化拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌意识，坚决做到兴奋剂问题‘零出现’‘零容忍’”。
3.4 国际政策外溢效益：我国“兴奋剂入刑”的有益借鉴
外溢效益是指基于事物联系的观点，认为某一事物或事物的某一方面的发展会对其他事物或其他发展产生影响。政策外溢效益是指某一领域政策的出台有利于相邻领域政策的出台。在本文中，国际政策外溢效益体现在国际“兴奋剂入刑”政策经验对我国“兴奋剂入刑”政策出台产生的积极影响。
尽管有学者认为“兴奋剂入刑”会产生负面影响，但采用刑事手段治理兴奋剂问题在许多国家已经是一个普遍事实。意大利的《关于反兴奋剂的376号法令》、法国的《法国保护运动员健康与反兴奋剂斗争法》、丹麦的《丹麦刑法典与丹麦刑事执行法》等均将使用兴奋剂定为犯罪，并采取刑事手段予以规制。WADA最初并不赞成“兴奋剂入刑”，2015年10月25日，其发布声明认为“不应将使用兴奋剂定为运动员的刑事犯罪”，但基于世界兴奋剂滥用的严峻形势与反兴奋剂治理的现实需求，WADA开始转向支持“兴奋剂入刑”。2016年10月8日，国际奥委会在第五次奥林匹克峰会后发布了5项原则性提案，“旨在帮助WADA打造‘更加独立、更加和谐、管理更加透明、更加安全和加大投入’的反兴奋剂体系”，其中，“为运动员提供服用禁药便利的随从、教练员、康复师和其他官员应承担刑事责任”。2017年4月3日，意大利博尔扎诺法庭刑事部门对3名在冬季两项运动中涉嫌兴奋剂犯罪的运动员进行刑事制裁，随后WADA发布声明表示，对上述决定感到满意。
中国已与WADA的现行实施标准保持高度一致。中国签署并加入了《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》和《世界反兴奋剂条例》，意味着中国对WADA等国际组织反兴奋剂规则的认可。此外，“兴奋剂入刑”政策提上日程既是我国反兴奋剂治理的需要，也是我国对全球“兴奋剂入刑”政策经验的认可，旨在为创建一个公平、公正、透明、有效的反兴奋剂治理体系作出中国贡献。
3.5 从政策之窗到政策出台：“兴奋剂入刑”的法定程序
政策之窗的开启是政策议程得以设置的关键节点，政策议程并不会自动形成，需要政策企业家的共同努力。在政策之窗形成之前，需要政策企业家在不同时段、不同场合积极倡导，扩大社会对该议题的认知与了解，促使相关政府部门引起重视。当政策之窗开启时，政策企业家就会把握时机，提出自己的政策备选方案。政策决策者会基于多种考虑，选择最为合理的政策备选方案。政策之窗分为“问题之窗”与“政治之窗”。“问题之窗”因紧迫问题而开启，“政治之窗”因政治源流中的重要事件而开启。从“兴奋剂入刑”的实际过程看，该政策之窗属于“政治之窗”，即得到政府部门的识别是“兴奋剂入刑”的关键动力，同时，《刑法》修正工作的启动为“兴奋剂入刑”提供了重要契机。
在2018年全国“两会”期间，李颖川提交的“兴奋剂入刑”提案引起社会关注，促使学界形成研究热点，学界专业、客观、理性的研究也促使问题源流与政策源流嵌套。另外，新华网、《人民日报》、《中国体育报》等媒体宣传报道为“兴奋剂入刑”政策议程提供的舆论，以及习近平总书记关于反兴奋剂工作的重要指示，最终使得问题源流、政策源流、政治源流三流汇聚，互相嵌套。
“兴奋剂入刑”提案被采纳，政策议程正式启动，政策之窗被打开。随后，相关部门启动了“兴奋剂入刑”政策议程的研制工作，但政策议程的启动并不意味着“兴奋剂入刑”可以顺利地完成从政策之窗到政策出台的过程。现有运用多源流理论的政策分析片面地按照“政策之窗—政策出台”的逻辑展开，而忽视了对决策议程的探讨。
决策议程是“兴奋剂入刑”从政策之窗走向政策出台的关键，决定着“兴奋剂入刑”最终能否实现。纵观“兴奋剂入刑”的整个过程，其类型不属于“外压模式”，即“兴奋剂入刑”议程并非借助舆论、民意等方式对决策者产生压力，从而迫使决策者接受新议程，而是政府体育部门与党政的意志促使政策决策者在决策议程中认为“兴奋剂入刑”具有必要性，从而使得“兴奋剂入刑”可以顺利完成“政策之窗—决策议程—政策出台”的法定程序。2019年11月12日，最高人民法院审判委员会第1781次会议审议通过了《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了加强源头管理、惩治非法使用行为、压实监管责任三方面内容。2020年10月12日，十三届全国人大常委会第二十二次会议举行，《刑法修正案（十一）》草案提请进行二次审议，对兴奋剂违规等方面的犯罪规定进行修改补充。上述事件是“兴奋剂入刑”决策议程中的关键事件，表明政策决策者对“兴奋剂入刑”持支持态度，意味着“兴奋剂入刑”跨越了政策出台的最后障碍。2020年12月16日，《刑法修正案（十一）》对“兴奋剂入刑”的罪名、刑罚做出了明确规定，意味着“兴奋剂入刑”政策议程正式完成，标志着我国在反兴奋剂领域迈出里程碑式的一步。
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“兴奋剂入刑”的政策效应
“兴奋剂入刑”是促进我国体育事业健康发展的一项重要政策选择，其生命力在于政策落地与有效执行。“兴奋剂入刑”作为严厉打击兴奋剂违法犯罪的重要举措，促进了我国反兴奋剂法治体系与组织体系趋于完善与健全，使得近年来兴奋剂滥用情况明显好转。
4.1 反兴奋剂法治体系不断完善
“兴奋剂入刑”意味着刑事规制正式成为兴奋剂违法治理手段，形成刑事、行政、行业手段衔接配套的兴奋剂处罚机制，这是我国反兴奋剂工作的重要里程碑。同时，“兴奋剂入刑”作为促进我国反兴奋剂法治体系完善、健全的重要抓手，其自身不仅是反兴奋剂法治体系的新内容与治理兴奋剂违法犯罪的新手段，也积极推动了相关反兴奋剂法律法规以及政策的出台与完善。
自2017年“兴奋剂入刑”被提上日程以来，我国开始积极修订与完善相关反兴奋剂法规政策，使之与“兴奋剂入刑”的新政策相适应，如2018年国务院重新修订颁布的《反兴奋剂条例》、2018年国家体育总局重新修订实施并正式命名的《兴奋剂违规听证规则》、2020年颁布的《反兴奋剂教育工作实施细则》等。2021年，国家体育总局办公会审议通过第26号令《反兴奋剂管理办法（修订）》以及《国家体育总局兴奋剂违规责任追究办法》，进一步建立健全了反兴奋剂工作管理制度体系，明确了分层级的反兴奋剂责任体系，加大了兴奋剂违规责任追究力度。以上两部办法的出台反映了我国政府反兴奋剂工作一以贯之的坚定决心，有利于进一步全面从严筑牢反兴奋剂责任体系，确保两个奥运精彩圆满，促进中国体育事业健康长远发展。
4.2 反兴奋剂组织体系不断健全
组织体系的完善是政策有效执行与落地的重要保障，也是宣传反兴奋剂教育、发挥“兴奋剂入刑”震慑与预防作用的有效载体，构建“纵横交叉、上下联动”全覆盖的反兴奋剂组织体系是推动“兴奋剂入刑”有效落实的必然要求。“兴奋剂入刑”的实质并非为了对兴奋剂违法行为进行最严格的刑事处罚，而是通过刑事处罚发挥震慑与预防作用，使运动员及辅助人员对兴奋剂“不敢用、不能用、不想用”。国家队兴奋剂风险防控体系建设与省级反兴奋剂组织体系建设对构建“纵横交叉、上下联动”全覆盖的反兴奋剂组织体系具有重要作用，但长期以来，国家队兴奋剂风险防控体系建设与省级反兴奋剂组织体系建设都相对薄弱，这在一定程度上制约了反兴奋剂工作的有效开展，尤其不利于对“兴奋剂入刑”的宣传教育。因此，加强国家队兴奋剂风险防控体系建设与省级反兴奋剂组织体系建设就成为充分发挥“兴奋剂入刑”震慑与预防作用的必然要求。截至2020年底，40个国家运动项目管理单位中已有20个单位成立反兴奋剂部门，31个省（区、市）中已有27个成立省级反兴奋剂机构（图2）。
4.3 兴奋剂滥用呈明显下降趋势
我国兴奋剂检查阳性率从2015年的0.33%上升到2017年的0.81%，且在全球兴奋剂违规数量排名中，我国从2013年的第15位上升到2017年的第6位。但自2017年国家体育总局开始积极推动“兴奋剂入刑”以来，兴奋剂检测结果明显好转，阳性检测例数与阳性率均逐年下降，尤其是2017—2019年，在检测人数不断增加的情况下，阳性检测例数连年下降（表2）。虽然故意使用兴奋剂仍是当前的突出问题，但在刑事处罚从严的呼声下，“兴奋剂入刑”相关法律法规尤其是《兴奋剂刑事案件司法解释》《刑法修正案（十一）》等法规的震慑与预防作用显现，2017—2020年故意使用兴奋剂的例数呈连年下降趋势，意味着“兴奋剂入刑”对遏制运动员滥用兴奋剂产生了良好效果。
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结论与启示
本文基于我国社会情景验证多源流理论在“兴奋剂入刑”政策议程中的适切性，在修订的基础上形成我国“兴奋剂入刑”政策议程的框架（图3），全面展示“兴奋剂入刑”政策议程设置的内在逻辑，呈现问题源流、政策源流、政治源流相互嵌套并相互耦合的内在逻辑与影响机制，最终完成“政策之窗—决策议程—政策出台”的法定程序，并产生了积极的政策效应。
（1）问题源流是“兴奋剂入刑”必要性的体现。焦点事件的爆发并非毫无征兆，而是某一问题积重难返的集中体现，具有突发性强、负面影响大的特征。焦点事件爆发的实质是在现有反兴奋剂法治体系治理背景下，受国际竞技舞台与明星运动员的影响，兴奋剂问题的负面效应被扩大化，而以行业处罚与行政处罚为治理手段的反兴奋剂法治体系已无法遏制兴奋剂的蔓延，需要通过更严厉的刑事处罚手段完善反兴奋剂法治体系。
（2）政策源流为“兴奋剂入刑”提供“政策原汤”（policy primeval soup）。“先学者后政府、先笼统后细分”是我国“兴奋剂入刑”研究的重要特征。在“兴奋剂入刑”政策形成之前，我国学界、政府持赞成态度，但学者关注早于政府。这一方面是因为学术研究的前瞻性，另一方面是因为政府在社会问题的治理中强调法治，依法行政。由于“兴奋剂入刑”尚未形成广泛的社会共识，且刑事制裁兴奋剂违法行为无法可依，政府在此期间依然依靠行政处罚与行业处罚的手段，但这并不意味着“兴奋剂入刑”未进入政府的视野。虽然早期学界关于“兴奋剂入刑”的细节问题并未形成统一意见，但长期深入的研究所形成的呼声与反兴奋剂治理的现实需要使政府逐渐重视“兴奋剂入刑”议题。至此，“兴奋剂入刑”的基本方向确定，但具体内容尚在研究之中。在此过程中，由学者、政府工作人员等构成的政策共同体对“兴奋剂入刑”的技术可行性与价值可接受性的博弈，以及对相关约束条件的预期使得“兴奋剂入刑”的“政策原汤”从混沌走向明确。目前，“兴奋剂入刑”政策议程已经完成，但“兴奋剂入刑”作为反兴奋剂法治体系的重要组成部分，其政策完善永远处于“进行时”，仍需政策共同体的关注与深入研究，不断为其提供“政策原汤”，使反兴奋剂法治体系适应我国现实需要，服务国家发展大局。
（3）政治源流是推动“兴奋剂入刑”的关键影响因素。特定的政治情景使得各国政策议程中的政治源流有所不同。约翰·W·金登的政治源流主要由三方构成，即国民情绪、利益集团与政府。我国“兴奋剂入刑”的政治源流是在我国的政治情景下形成的，包括社会、政府以及党政意志3个层面。尤其是作为领导核心，党政意志对于“兴奋剂入刑”具有重要影响。因此，“兴奋剂入刑”以及反兴奋剂法治体系的完善必须契合我国政治源流的价值导向，这既是维护“纯洁体育”的必然要求，也是坚持“以人民为中心”，遏制兴奋剂向社会蔓延、危害人民身体健康的重要内容。
（4）政策外溢效益为“兴奋剂入刑”提供有益借鉴。从在个别发达国家推行逐渐成为世界通行的做法，说明“兴奋剂入刑”可以产生良好的治理效果，这是政策外溢效益得以发挥的必要条件，也是我国积极推动“兴奋剂入刑”的重要原因。但从根本而言，“兴奋剂入刑”是我国基于维护运动员身心健康、实现体育强国战略目标、维护国家形象与利益的现实需要所采取的政策，在符合我国国家需要的前提下其政策外溢效益才得以发挥。
（5）“兴奋剂入刑”政策议程的启动与实施产生了良好的政策效应，不仅有助于健全反兴奋剂法治体系，形成完善的配套政策体系，也对完善反兴奋剂组织体系产生积极影响，形成完备的政策执行主体。同时，“兴奋剂入刑”对遏制运动员的兴奋剂滥用行为发挥了重要作用。
综上所述，“兴奋剂入刑”政策议程反映了我国决策议程的多元弹性特点，凸显决策过程的复杂性与艰巨性。虽然“兴奋剂入刑”政策议程已经完成，但在反兴奋剂治理实践中既要将此良法坚决落实，又要不断与时俱进地进行完善，才能取得可持续的长效治理效果。
本文刊于《上海体育学院学报》2021年第12期。为方便阅读，此处删去原文注释，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。
上海体育学院学报
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