体育强国建设背景下体育体制机制改革的中国逻辑与路径//李崟
《上海体育学院学报》2022年第1期
专题导读
习近平总书记指出“体育是提高人民健康水平的重要途径，是满足人民群众对美好生活向往、促进人的全面发展的重要手段，是促进经济社会发展的重要动力，是展示国家文化软实力的重要平台”，强调“‘十四五’时期，要科学研判体育发展面临的新形势，坚持问题导向，聚焦重点领域和关键环节，深化改革创新，不断开创体育事业发展新局面”。2022年既是实施“十四五”规划承上启下之年，也是北京冬奥会举办之年，为进一步凸显体育在对接国家和社会发展重大需求中的作用，助力实现国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标，本刊于2022年第1期特组织国内相关学者从体育体制、体育法治、全民健身、竞技体育、体育产业、冰雪运动、体育场馆等八大领域面临的发展环境和现存问题出发，提出未来发展的战略方向与实践举措，为实现到2035年全面建成体育强国战略部署提供智力支持和政策参考。
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李崟.体育强国建设背景下体育体制机制改革的中国逻辑与路径[J].上海体育学院学报, 2022, 46(1):41-51
体育强国建设背景下体育体制机制改革的中国逻辑与路径
体制活则全盘活，机制新则事业兴，制度稳则国家稳。近年来，以习近平同志为核心的党中央不断推进党和国家各项事业发展，全面深化改革取得重大突破，在中国共产党领导下我国社会主义制度优势进一步彰显。体育作为中国特色社会主义伟大事业总体战略布局的一部分，承担着国家和社会责任，是展示制度优势、彰显道路自信的重要窗口。习近平总书记指出，“加快推进体育改革创新步伐，更新体育理念，借鉴国外有益经验，为我国体育事业发展注入新的活力和动力”，“要科学研判体育发展面临的新形势，坚持问题导向，聚焦重点领域和关键环节，深化改革创新，不断开创体育事业发展新局面”。建立健全与社会主义现代化相适应的体育体制机制，不仅是我国体育主动适应国际形势，在国际体育新格局中提升影响力和领导力的必然选择，也是对全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的积极回应，更是将体育全面融入国家经济社会发展总体格局，建设成为中华民族伟大复兴标志性事业的题中之义。
体制是渗透某种意识形态或价值观念，在相关领域或组织间形成的一种基本的整体关系框架。机制则是遵循和利用某些客观规律，使相关主体间关系得以维系或调整，实现预期的作用过程。体制机制实质上是行为个体缔结社会契约关系的结果，基于某种社会现实，形成的某种网络化、结构化的关系网络，通过这一网络化结构，构成社会政治、经济等各领域的组织结构，同时确立基于该组织结构的人类行为准则、社会规范等。基于这一认识，本文所指的“体育体制机制”是规范体育发展中的各种行政行为、市场行为和社会行为的一系列关系框架及其联结方式，具体包括领域关系、组织关系、权责关系等，以及建立和调整关系的过程。本文旨在总结我国体育各领域体制机制建设取得的重要成果并分析其逻辑，提出体育强国建设背景下加快推进体育体制机制改革的目标、任务与措施，为破除体制机制障碍、激发体育发展活力提供参考。
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我国体育体制机制建设的重要成果
1.1 群众体育：政府主导、社会参与的多元主体格局初步形成
1.1.1 全民健身工作部门协同机制逐步健全
（1）国务院全民健身工作部际联席会议制度正式建立。自2012年开始，国家体育总局每年牵头组织召开党中央、国务院有关部委贯彻落实《全民健身计划》工作座谈会，建立各部委定期交流协商制度。2017年4月，设有29个成员单位的国务院全民健身工作部际联席会议在北京召开，研究实施《全民健身计划（2016—2020年）》工作机制。随后，相关部委根据自身职能联合推出了若干涉及群众体育事业的重大专项规划和政策文件，如国家发改委、国家体育总局共同编制《“十三五”公共体育普及工程实施方案》，国家体育总局联合教育部出台《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》等。国家层面的示范也带动了地方政府的部门协同，截至2018年3月，全国已有28个省（自治区、直辖市）328个市1 723个县建立由政府牵头的全民健身领导协调机制，初步形成了各级政府齐抓共管的工作机制。
（2）全民健身与全民健康深度融合的工作框架初现雏形。推动全民健身与全民健康深度融合是提高人民身体素质和健康水平的重要举措，这需要打破体育、卫生、医疗等部门界限和行业壁垒，形成合纵连横、协同创新和跨域治理的运动促进健康模式。在此要求下，各级各地政府积极探索成立全民健身和全民健康深度融合工作领导小组，由主管领导牵头，体育、卫生健康等部门负责人参与其中，统筹协调解决融合过程中的重大问题，初步搭建起体育部门在融合工作中发挥主体和纽带作用，卫生健康、文化旅游、教育、养老等有关部门发挥部门协同作用的工作框架。
1.1.2 群众体育的社会力量参与机制更加完善
（1）体育社会组织改革持续推进。在党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”背景下，体育领域加大了体育社会组织改革力度，按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求，结合体育社会组织的公益属性，合理划分体育行政部门、事业单位和体育社会组织的功能，积极探索体育社会组织评估制度、监管制度改革，加强体育社会组织能力建设，提高综合服务能力，强化协会承担组织开展群众性赛事和活动的功能。全国体育社会组织数量超过4.8万个，县级以上地区体育总会平均覆盖率达到72%。各级体育总会充分发挥桥梁、纽带作用，积极推行运动项目业余等级锻炼标准、段位制和业余裁判员、教练员、社会体育指导员认证体系，引导、培育、扶持体育社会组织规范发展。
（2）全民健身志愿服务长效化机制初步建立。在组织建设方面，形成了以国家、省、地市、区县和乡镇（街道）的志愿服务层级组织网络，为普及全民健身志愿服务提供强有力的组织保障。在队伍建设方面，我国社会体育指导员队伍持续扩大，截至2020年底，我国拥有社会体育指导员260万人，每千人拥有社会体育指导员1.86人，建立了以社会体育指导员为主体、各方参与的志愿服务队伍。在活动推动方面，初步形成了示范性志愿服务活动带动经常性志愿服务活动开展的工作局面。
（3）社会力量办体育的机制逐渐成熟。2017年，国家发展改革委会同国家体育总局等九部门联合印发了《关于支持社会力量举办马拉松、自行车等大型群众性体育赛事行动方案（2017年）》，社会力量举办大型群众性体育赛事的积极性显著提高，市场机制更加完善，相关消费需求愈加旺盛，群众体育赛事服务质量和水平明显提高。同年，温州市正式成为全国首个社会力量办体育试点城市，试点3年以来，通过政策创新和先行先试，温州市吸引社会投资体育设施建设超50亿元，人均体育场地面积增长了28.7%，体育人口增长了15.5%，探索出了充分调动社会力量参与体育事业发展的新路径。
1.2 竞技体育：管理、竞赛、训练等体制改革不断深化
1.2.1 协会实体化、项目职业化改革持续推进
（1）全国性单项运动协会“脱钩”实体化。2017年中国足协作为首个脱钩的单项协会获得了人事、财务、外事等方面的自主管理权，成为依法自治的社会团体法人。随后，中国滑冰协会、中国铁人三项协会、中国篮球协会、中国田径协会等进行了以功能优化为目标的实体化改革试点，姚明、李琰、申雪、冼东妹、郎平等多位优秀退役运动员和教练员进入协会领导层，促进单项运动协会专业化运作。
（2）运动项目职业化改革在探索中前进。2015年以来，以《中国足球改革发展总体方案》为改革突破口，足球、篮球、排球、乒乓球、网球等多个运动项目的职业化水平不断提升，利用社会市场助力竞技体育发展，形成了一定规模的职业联赛市场，逐渐形成了一批“有传统、有人缘、有明星、有成绩、有关注、有市场”的运动项目，在品牌、营销等方面不断朝着以品牌为中心、服务球迷、服务媒体、服务赞助商的“一个中心、三个服务”方向发展。
1.2.2 竞赛体制和训练体制改革全面深化
（1）全运会赛制改革全面启动。国家体育总局以全运会赛制改革突破口，开启“全民模式”，稳步推行并建立中国特色现代化竞赛体系。2017年，天津全运会力求在群众性、普及性上创新，在节俭办赛、朴实精彩上创新，增设了包括19个大项126个小项的群众比赛项目，尽可能覆盖全人群、全年龄段，真正把全运会办成了全民的运动会。2021年，陕西全运会也进行了赛制改革：在项目设置上，把全运会的项目设置和奥运会的项目设置统筹考虑，囊括了东京奥运会全部小项，另针对我国传统优势项目设置小年龄组；在参赛主体上，允许体育院校、社会俱乐部和个人参赛，鼓励更多主体参与体育竞争。
（2）国家队办队模式多元化探索。针对市场化程度较高、竞技成绩优异、特色鲜明的运动项目，探索与运动项目协会共建国家队；发挥高校教、科、竞、训一体化优势，积极与高等体育院校建立战略合作与共建关系，北京体育大学、上海体育学院、天津体育学院、南京体育学院等高校相继成立了中国足球、乒乓球、排球、网球等学院；选择项目成绩较好、后备人才充裕的省、市，通过与地方政府签署合作协议的形式实现精英体育资源的共建与共享。
（3）科体协同助力奥运备战。国家体育总局与科技部建立了“科体协同”工作机制，组建了国家队科医团队，成员来自近两百家科教、医疗机构和高新技术企业，建立综合性运动会“科医保障营”，组织开展国家队购买科技服务绩效评价工作。国内科研机构、高等院校、高新技术企业等单位积极参与“科技冬奥”重点专项科学训练和参赛关键技术项目，国内高校、社会团体、高新企业等与国家队科技助力奥运备战进行了技术对接。科学化系统训练、科技支撑和科技团队使得中国体育健儿在奥运会上取得了优异成绩。
1.3 体育产业：供需两端发力的高质量发展机制初显成效
1.3.1 市场机制在资源配置中的作用更加明显
（1）体育市场主体多元化。截至2018年末，全国共有体育产业法人单位23.8万个，占全部第二、三产业法人单位数的比重达到1.1%；体育产业从业人员达到443.9万人（不包括产业活动单位、个体户从业人数），为增加社会就业作出新贡献。国有体育产业集团数量稳步增长，山西、黑龙江、上海、江苏、浙江等省（自治区、直辖市）成立了省级体育产业集团（企业），有条件的城市也纷纷成立了体育产业集团公司。同时，安踏体育、泰山体育、力盛赛车、英派斯、万国体育、乐刻体育等规模大、实力强、后劲足的体育民营企业集团迅速崛起，逐渐成为细分领域龙头。
（2）体育资本市场日益活跃。伴随体育“双创”热情的不断高涨，各类产业创新创业平台、产业众创空间、产业孵化器等纷纷成立，Keep、昆仑决、虎扑体育、耀宇文化、美骑网等体育创业品牌不断涌现，并获得了资本市场的青睐。据统计，2021年上半年国内体育相关公司的投融资事件共有50起，其中透露了投融资金额的共44起，总额约合73.614亿元，相较2020年同时期的7.714亿元和2019年同时期的25.04亿元有极大增长。另外，截至2017年6月，新三板体育概念公司共116家，根据2016年财务数据，行业平均营收增长率为63.11%，平均净利增长率为35.35%，平均净资产收益率为4.92%。
（3）体育资源交易平台不断搭建。在国家层面：中关村科技园、国家版权局和中国国际版权交易中心等发布了中国首个体育产品资源交易专项平台；北交所和华奥星空共同推出发布了中国首个体育产业资源交易平台；上海文化产权交易所、北京中奥盛世体育文化发展有限公司与上海奉贤南桥新城建设发展有限公司联合推出了中国首家体育文化产权交易中心。在重点区域层面：北京、天津、河北三地体育局共同主办京津冀体育产业资源交易平台，共同推进体育产业发展；上海联合产权交易所与上海市体育局合作，协调江苏省体育局、浙江省体育局和安徽省体育局，建立长三角体育资源交易平台，为长三角体育企业跨境并购、融资等提供专业服务。在省市层面：北京、山西、上海、安徽、山东、重庆、贵州、江苏、天津、河北等多地均已建成体育产业资源交易平台。
1.3.2 体育消费体制机制探索创新
（1）国家体育消费试点城市工作积极开展。各省市体育行政部门牵头组织本地区试点工作，以体育产业规划、城市体育用地供给、社区体育设施配套、经常参加体育锻炼人数等为标准，于2020年确定了首批40个国家体育消费试点城市。入选城市纷纷出台工作方案，推动体育消费机制、政策、模式、产品等创新，为促进体育消费探索更多经验、作出更大贡献。
（2）体育消费新模式和新方式不断涌现。各省市制定了体育消费促进计划，进一步拓展体育健身、体育观赛、体育培训、体育旅游等消费新空间。积极推行《国家体育锻炼标准》、运动项目业余等级制度，推动全民健身，培养终身运动习惯，增强体育消费黏性。智慧体育公共信息服务平台建设助力体育消费，如浙江省建立了全民健身公共服务平台、全域户外运动智慧信息平台，通过及时发布赛事、活动、场馆等信息提供健身指导、挖掘消费潜力。部分地区积极探索体育消费方式创新，包括全民健身公共积分、“运动银行”、消费券等形式，支持群众体育消费。
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体育体制机制改革的中国逻辑
我国体育改革已进入“深水区”，通过增量手段所能释放的红利已不多，需要触动深层次的体制机制方面，以改变原有权力和利益格局为代价，改革难度明显加大。多年来，我国体育事业在不断深化体制机制改革中努力寻求发展空间，坚定不移走中国特色社会主义体育发展道路，形成了独有的中国逻辑。
2.1 根本保证：坚持正确的指导思想
体育体制机制改革是全面深化改革的重要组成部分，涉及体育工作的全局性、方向性和创新性，其指导思想直接关系到体育事业发展方向，是改革成功的根本保证。新中国70多年的体育实践表明，党的领导是我国体育事业发展的最根本经验，是做好各项体育工作的根本保证，只有紧紧依靠党的领导，才能克服改革进程中的障碍，保证各项改革举措顺利实施。近年来，体育系统以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，在思想上高度认同，政治上坚决维护，组织上自觉服从，行动上紧紧跟随，坚决贯彻落实习近平总书记关于体育工作的重要讲话、指示批示精神和党中央作出的关于体育的重大决策部署，围绕体育强国建设目标，确保体育体制机制改革健康、有序发展。
要继续深入贯彻落实新发展理念，主动适应新时代社会主要矛盾变化，主动回应人民群众对健康生活和全民健身的内在需要，主动变革体育事业发展的思维、行为和工作方式，全面创新体育发展体制、重塑体育发展生态、聚焦体育发展实践、回应群众体育需求，这样才能前瞻性地把握中国和世界体育发展大势、厘清体育发展脉络、找准改革关键环节。要按照集聚资源、增强活力、促进协同、扩大共享的原则，坚定不移实施开放办体育，打破自我封闭和自我保护的陈旧观念，积极倡导国际合作、资源互补、赛事共办，结合我国的具体国情，借鉴国外体育发展的有益经验，认真鉴别、合理吸收。
2.2 主要方向：举国体制与市场机制相结合
作为我国竞技体育发展的体制保障与核心力量，举国体制具有“国家意志、全民动员、资源整合、关键突破”等显著优势，能够充分调动全国各级体育系统的工作积极性，为竞技体育发展提供强力保障。举国体制在过去一段时间内极大提升了我国的国际地位和全球影响力，也对体育系统思想方式和行为方式产生深刻影响。虽然举国体制运行效率有所下滑，面临高质量发展瓶颈，但事实证明举国体制中的合理要素仍有价值，只不过内涵和形态在新时代发生了变化。而市场机制在促进观念转变，培育成本、竞争、效率意识，优化体育资源配置等方面发挥着重要作用，在体育体制机制改革过程中也在不断探索如何在坚持举国体制的基础上吸纳市场机制的制度优势。
坚持举国体制与市场机制相结合，是全面建设体育强国战略目标的需要，是创新中国特色体育发展道路的核心和关键。要按照党的十九大报告提出的“充分发挥社会主义制度优越性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的总体要求，在充分分析举国体制和市场机制在体育发展中的优势和劣势的基础上，推动举国体制与市场机制的系统耦合和功能性互补。坚持举国体制与市场机制相结合：用市场机制弥补举国体制调动资源能力不强、激励和约束方式单一、资源使用效率不高、推动创新和突破关键技术的能力不强等问题；用举国体制集中力量办大事，让体育更好地服务于国家战略和中心任务，同时弥补市场机制的无序，防止投机和恶性竞争。
2.3 必要方式：多方协同、形成合力
体育改革是一个复杂的系统创新工程，既涉及国家层面，又涉及地方和社会层面，许多体育问题具有跨界性、跨域性、复合性特点，需要多方协同、形成合力。由于机构调整、人员流动等方面的配套政策不到位，体育改革的难度和成本较高，亟待出台体育改革顶层设计指导性文件，提高改革的系统性、整体性、协同性，突破单项推进、单兵突进造成的制度政策困境。为此，国家体育总局成立全面深化改革领导小组及办公室，统筹拟定体育改革方案和具体措施，既有总体把握和整体设计，又有步步为营的改革计划，确定每项改革工作的重点，确定每一阶段的重点实施内容。
体育体制机制改革是整体系统性工程，不能仅依靠自下而上的基层创新，要进行系统的顶层设计。要坚持从国家强盛、民族振兴的高度全局性谋划、战略性布局、整体性推进体育发展，统筹谋划体育体制机制改革事项，争取政策支持，统揽改革内容、事项及步骤、进度，自上而下推动改革，明确分工，狠抓落实，整合资源，形成特色。在改革实施过程中，强调内部协作与外部合作相结合，积极争取各方支持。既注重发挥国家体育总局的主导作用、各级体育行政部门之间的协调配合，共同协商解决改革中遇到的问题，又积极争取组织人事、教育、文化旅游、卫生健康等相关组织和部门的大力支持，加强部门间规划与政策协同，加快对体育改革涉及的机构、人员、资产等问题配套政策的统筹研究。继续完善统筹决策、分工落实、督察督办、协同推进的工作机制，确保各项改革措施稳步推进。通过加强监督问责、完善体育标准、健全体育评价等方式，推进改革任务有效落实，确保改革目标如期完成。
2.4 重要支撑：积极稳妥发挥社会力量的作用
长期以来，我国体育体制存在“政事不分、政社不分、政企不分、管办不分”等问题。政府在体育事务管理上的权力过大，导致体育社会组织地位的边缘化。为此，国家体育总局推出了一系列体育改革措施：在群众体育方面，建立多主体各部门齐抓共管的工作机制，开展社会量办体育试点工作；在竞技体育方面，探索各运动项目国家队共建方式，形成开放备战格局；在体育赛事方面，取消商业性群众性体育赛事活动审批，推动全运会改革；在体育产业方面，坚持消费引领、市场导向，鼓励各类资本进入；在社会组织方面，推动协会脱钩，研究制定体育社会组织改革相关政策，引导、培育、扶持各类体育社会组织发展。这些举措推进了由体育部门办体育向全社会共同参与办体育的转变。
改革的实质是政府、社会、市场等不同利益主体之间权力与利益的合理配置与博弈。解决体制问题要从根本制度安排上着手，其核心在于确立领域或组织间正式关系架构，即确定各个领域和组织的位置以及划分“疆界”。社会组织通过市场机制参与体育公共事务，将是未来很长一段时间内体育体制机制改革的重要方向。积极稳妥发挥社会、市场力量的作用，不仅有利于破除权力寻租和特殊利益固化的藩篱，也有利于发挥社会组织专业化优势，提高体育事业效率，促进高质量发展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。但当前大部分体育社会组织发育成熟度较低，普遍存在法人治理结构不完善的问题，难以独立生存和承担社会责任，在人民与政府间的纽带作用尚未得到充分发挥；部分官办协会存在定位不准、作用不大、能力不强、管理分散等问题，经费缺乏，人员专业化程度低，无力承接政府职能转移和购买公共服务。一方面，需要政府建立社会组织的培育支持制度和标准，促进扶持有据、培育合法；另一方面，社会组织自身需不断积累承接政府职能、举办赛事活动、业务培训等各方面经验，切实提高自身结构科学化与能力专业化水平。
2.5 强力保障：理论创新与依法治体
把握规律性、激发创造性是顺利推进体制机制改革的前提条件，探索和遵循规律需要有科学的理论支撑。以理论创新推动观念、体制、机制创新，通过建立成果库、专家库等多种形式，以国家体育总局决策咨询项目为引领，开展围绕改革重难点的相关学术研究，不断增进理论研究的广度和深度。诸多研究成果被吸收采纳，充分发挥了专家学者的专业特长，以改革成果丰富理论，以科学理论引导改革实践，实现理论与实践的有机互动。每项改革措施的出台，都通过研讨会、论证会、座谈会等多种形式反复论证，广泛听取各方面意见，确保改革措施的可行性。
依法治体是实现体制机制创新的重要基石，是推进体育治理体系和治理能力现代化的强有力保障。通过完善体育标准、健全体育评价、加强体育制度、完善体育法治，一方面能为体育体制机制创新提供法律保障，实现有法可依，另一方面能推进体育工作机制的顺利运行，促进体育治理法治化。通过加快体育领域相关法规文件立、改、废、释工作，增进体育行政机构职能转变中的法治作为，认真落实中央有关创新行政管理方式和依法全面履行政府职能的要求。通过编制国家体育总局部门权力与责任清单，建立完善动态调整机制，全面推进法治政府建设，构建有利于体育社会化和市场化的法治机制。
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体育强国背景下我国体育体制机制改革路径
3.1 改革目标
如上文所述，积极稳妥地发挥社会、市场力量的作用是体育体制机制改革的主要方向和重要支撑。当前，政府、市场、社会三者在体育发展中的贡献程度仍未实现均衡，政府发挥的功能仍然远超于市场和社会，包含有为政府、有效市场、有机社会的大体育格局尚未完全形成。
一方面，多元主体参与治理的机制设计欠佳。例如：体育治理的社会参与路径不通畅，导致有意愿提供志愿服务的组织或个人难以找到服务对象；政府与社会资本合作集中在体育场馆和体育综合类硬件建设项目方面，合作领域比较有限；体育后备人才培养依旧主要依赖体育系统，社会组织、协会、俱乐部联合培养后备人才的渠道还未打通，利用高等院校培养后备人才的方式还未在全国普及；职业体育发展进程缓慢，与市场经济条件下的职业化、市场化趋势不相适应。另一方面，政府内部及部门间的协同程度不高。例如：具体政策的执行力度和履责意识仍然不够强，部门间资源的充分调动深度有待于进一步提升；职业体育联赛受制于奥运战略，国家队和俱乐部关系难以协调；各运动项目协会职能不全，与项目管理中的职权不清晰。基于上述问题，我国体育体制机制改革的总体目标应为：进一步完善社会办体育机制，形成政府部门有效协同、社会主体积极参与的体育治理新机制，为基本实现社会主义现代化体育强国奠定坚实基础。
3.1.1 群众体育体制机制改革目标
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“强化提高人民健康水平的制度保障，聚焦增强人民体质，健全促进全民健身制度性举措”，把提升全民健身治理能力作为推进国家治理能力现代化的组成部分，从国家、市场和社会全方位视域下对全民健身发展进行全面审视，推动全民健身向依法治理、科学治理、民主治理的方向发展。当前群众“健身难”问题依旧存在，全民健身公共服务供给缺乏可持续性，社会组织和市场主体活力不足；地市以下基层体育工作机构弱化，人员力量薄弱；尽管建立了国务院全民健身工作部际联席会议制度，也出台了部门之间职责和分工的相关文件，但跨部门协同工作效能不足。基于以上问题，群众体育体制机制改革的目标应为：充分发挥各参与主体的积极性、主动性和专业性，形成协同联动、共建共享的群众体育新机制。
3.1.2 竞技体育体制机制改革目标
举国体制以在重大国际赛事中多拿金牌、为国争光为核心目标，在过去一段时间内极大提升了我国的国际地位和全球影响力。但举国体制与经济社会发展、文化建设缺少互动，未能充分发挥体育应有的多元综合功能。举国体制运行效率整体不高，仅仅依靠财政渠道难以支撑竞技体育发展所需的资源，对运动员、教练员激励不足。传统竞技体育依赖的政府主导模式与市场经济下多元主体共同参与的职业体育管理模式和运行机制存在冲突，项目协会、职业俱乐部等自主决策权也不高，2020年东京奥运会更是暴露了我国竞技体育在“三大球”项目上的短板。因此，竞技体育体制机制改革的目标应为：完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展新模式，充分释放政府、社会、市场等多元主体活力，形成适应我国经济社会发展需要、符合世界竞技体育发展规律和趋势的现代竞技体育管理体制与运行机制。
3.1.3 体育产业体制机制改革目标
市场机制的作用有待进一步激发。当前，体育事业改革不到位导致体育要素市场难以形成。例如：体育场馆两权分离开展困难，场馆资源的社会化运作受阻；体育协会依然垄断大量体育资源，使得运动员、赛事版权等优质体育资源的市场开放与开发程度不足。体育产权市场尚未形成，体育产权交易机制不健全。一方面，市场上优质体育资源缺乏；另一方面，体育产权界定不清晰、专门性交易规则不足以及专业体育资产评估机构和交易平台相关配套服务不完善，导致产权交易困难、交易数量偏少。因此，体育产业体制机制改革的目标应为：市场机制在资源配置中的决定性作用得到充分发挥，体育资源和要素配置效率更高、交易更加有序，形成各种经济成分竞相参与、共同兴办体育产业的发展格局。
3.2 改革举措
2017年8月27日，习近平总书记在会见全国群众体育先进单位和先进个人代表时指出：“要深化体育改革，更新体育理念，推动群众体育、竞技体育、体育产业协调发展。”要坚持以人民需求为导向，构建更高水平的全民健身公共服务体系，发挥市场机制作用，服务人民健康，引导体育消费。要发挥好举国体制在推动竞技体育“攀登顶峰”方面的制度优势，充分利用社会力量，不断丰富举国体制的时代内涵。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激活体育消费，做强体育产业，最大限度地释放市场空间，保障投资主体参与体育产业获得收益的权利。
3.2.1 群众体育体制机制改革举措
全民健身是健康生活的基础和保障，《健康中国行动（2019—2030年）》指出：“体育运动是健康生活方式的重要内容，体育锻炼可以促进人的身体健康，提高生命质量，减少医疗开支，是实现全民健康最积极、最有效也是最经济的手段。”2021年8月3日，国务院印发的《全民健身计划（2021—2025年）》要求加强党对全民健身工作的全面领导，发挥各级人民政府全民健身工作联席会议作用，推动完善政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的全民健身工作机制。群众体育要重点围绕优化全民健身公共服务资源配置方式，形成政府、市场、社会以及政府不同层级、不同部门在全民健身服务供给中的协同关系，完善社会办体育和市场办体育的体制机制。
（1）完善社会力量参与体育场地设施建设机制。体育场地设施是重要的公共体育服务资源和解决群众“健身难”问题的关键环节。一方面，要研究制定、完善社会力量参与体育场地设施建设及运营管理的扶持政策，推动简化社会力量参与全民健身场地设施建设审批流程，保障社会力量投资权益；另一方面，要鼓励支持社会力量利用工业厂房、商业用房、仓储用房等既有建筑及屋顶、地下室等空间建设改造成体育设施，合理利用公园绿地、市政用地等建设足球场、篮球场、排球场等体育设施，鼓励社会资本参与投资建设并依法按约定享受相应权益。
（2）建立健全全民健身组织培育机制。专业化、网络化的全民健身组织是构建更高水平全民健身公共服务体系的重要支撑，充分激发组织活力、调动社会参与热情是实现自主、科学健身的重要途径。要发挥全国性体育社会组织示范作用，充分释放跑团、业余足球联盟等民间体育组织的活力，建立以体育总会为枢纽、全国性单项体育协会为支撑、基层体育组织为主体的全民健身组织网络，持续推动全民健身组织自治能力建设，促进规范化、专业化、品牌化发展。完善全民健身志愿服务机制，进一步激发社会体育指导员志愿服务效能，积极推进社会体育指导员队伍组织建设工作，提升科学健身指导服务水平。
（3）围绕运动项目普及推广，建立旨在扩大体育人口的全民健身工作机制。要引导群众积极参加运动项目，扩大运动项目人口，重点开展冰雪运动、“三大球”等项目的推广普及工作。继续放宽各级各类群众性体育赛事活动的准入标准，制定举办赛事指南和参赛指引，充分调动基层体育部门、体育社会组织和体育企业积极性，打造全地域覆盖、全项目设置、全龄化参与、全领域合作的全民健身赛事活动体系。全国性单项体育协会要遵循项目发展规律，制定并推广运动水平等级标准，通过组织开展运动水平等级评定赛事或测评活动，扩大拥有运动水平等级的项目人口。强化全民健身激励，探索建立全国统一的“运动银行”制度和个人运动码，开发标准统一的科学运动积分体系，向国家体育锻炼标准和体育运动水平等级标准达标者颁发证书。积极开展全民运动健身模范市和模范县（市、区）创建工作。
（4）完善全民健身与全民健康深度融合的协同联动机制。推动全民健身与全民健康深度融合是通过全民健身促进全民健康的基本路径，既是新时代我国全民健身工作的新起点，也是实施健康中国战略及常态化疫情防控工作对全民健身提出的新要求。要倡导主动健康意识，推动健康关口前移。探索建立体育与卫生健康等部门协同、全社会共同参与的，集科学健身、运动营养、伤病防护、心理调适为一体的运动促进健康新模式，推动健身与健康服务一体化发展。
3.2.2 竞技体育体制机制改革举措
竞技体育是体育事业的核心组成部分，在体育强国建设中具有重要的带动和引领作用。我国从体育大国向体育强国迈进，既需要竞技体育继续在国际赛场取得优异成绩，提升综合竞争力，也需要拓宽竞技体育发展战略，丰富为国争光新内涵，推动竞技体育均衡、协调发展。习近平总书记在会见中国女排代表时强调要坚持举国体制和市场机制相结合，竞技体育工作要继续发挥并不断完善举国体制的独特效用，充分调动各领域的优势资源，保障优秀运动员的选拔与集中培养，进一步提升中国竞技体育的国际地位，为世界竞技体育发展提供中国经验、中国模式。
（1）充分调动社会多元主体力量，形成在社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制。要加快推进竞技体育相关配套规章、政策、标准的修订、研制工作，完善支撑竞技体育发展的制度体系。牢固树立全国一盘棋思想，充分发挥政府、社会、市场作用，凝聚各方力量，激发社会活力，整合国内外优质资源向竞技体育汇聚。整合体育系统、学校、社会力量资源，形成上下协同、横向贯通、精英汇聚的训练机制。完善国家队选拔组建办法和管理模式，设置共建联办国家队量化指标，鼓励地方、高等院校和社会力量积极参与国家队建设。科学规划不同治理主体的职权边界，重塑政府、社会、市场、俱乐部等不同主体间的关系。依据项目特点和发展水平，稳步推进运动项目管理体制机制改革，构建多元化项目发展新模式。
（2）走中国特色的职业体育发展道路，完善职业体育发展机制。职业体育治理具有非结构化特征，在处理过程中容易产生冲突，其问题空间涵盖了多个跨政策领域、跨机构层级的相互关联的子问题，无法靠单一组织解决。要充分发挥市场驱动力、政府推动力、社会支持力的重要作用，构建起平等协作的治理格局。在宏观层面，政府应强化市场引导、法制建设、市场监督等手段，以政策驱动方式，促使既得利益团体自觉让渡利益，推动职业化改革顺利进行；在微观市场竞争性领域，尤其是职业体育相关业务，政府职能应全面退出。应大力推进“三大球”和市场化程度较高运动项目建设职业联赛理事会和职业联赛联合会，构建定位清晰、衔接合理的职业联赛体系。完善国家队、省队与各级职业联赛的协调制度，统筹安排国家队、省队赛事周期和联赛赛程。要制定运动项目分级分类管理标准、配套方案和政策，建立事前评估、事中监管、事后评价制度，根据评价结果动态调整资源投入。充分发挥竞赛的杠杆和引领作用，厘清综合性运动会、单项赛事等各级各类赛事的功能定位，完善竞赛分级分类监管机制，建立赛事评星评级等评估制度。以全国运动会和全国冬季运动会改革为突破，以奥运会取得更好成绩为目标导向，推进重大赛事改革创新。
（3）重点围绕体教融合，健全竞技体育后备人才培养体系。人才是竞技体育发展之源，是为国争光的主力军。做好优秀后备人才的选拔培养，加强运动员文化教育和保障工作，对实现竞技体育的全面、协调、可持续发展具有重要意义。体育和教育部门应共同制定学校体育标准、学生运动水平等级制度等，建立健全部际联席会议、联合督导等制度，从“进口”和“出口”两方面促进体教融合落地、落实。①在“进口”方面，要充分发挥学校普及技能、体校专业化训练、社会力量个性化培训功能，形成主体多元、功能多样的体育后备人才培养渠道。因地制宜、因项目制宜建设各级各类体校，探索鼓励体校与中小学校多种合作模式，不断增强影响力和吸引力，强化体校培养后备人才主阵地、主渠道作用。畅通高校优秀学生运动员、运动队进入省队、国家队渠道，使其能够代表国家承担相应国际比赛任务。②在“出口”方面，拓宽升学和继续教育保障渠道，创新运动员职业技能培训模式，为优秀竞技体育人才提供多元化就业渠道。在疏通优秀退役运动员、教练员进入学校从事体育教学、训练渠道的同时，建立更完善的运动员职业规划与就业创业指导体系，鼓励他们从事体育经纪、体育管理等相关职业。
（4）建立健全体育科技协同创新体系和科技助力推动奥运争光新机制。近年来，体育领域科技发展越发呈现指数效应，深刻改变着全球体育竞争格局。要充分发挥科技助力作用，以国家队需求为导向，建立集多学科、综合性科学训练、科学研究和科技保障于一体的竞技体育科技助力服务保障工作体系，加强对科技助力投入的效益评估和管理监督。加强国家队复合型科医保障工作和专家团队建设，完善科技助力工作奖励激励机制，构建跨学科、跨地区、跨行业、跨部门的科技助力人才保障体系。加强高等体育院校科技创新工作，增加体育科技成果供给，推进产学研一体化发展。
3.2.3 体育产业体制机制改革举措
体育产业是幸福产业、朝阳产业、绿色产业，是满足人民群众对美好生活向往、促进经济社会发展的重要动力。《体育强国建设纲要》《关于促进全民健身和体育消费 推动体育产业高质量发展的意见》等文件均提出要将体育产业发展成为国民经济支柱性产业。习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，要推动体育产业高质量发展，不断满足体育消费需求。当前的体育产业既处于最好的发展时期，又面临结构转换的深度变革。体育产业发展应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断推动结构变革、效率变革、动力变革。
（1）深化“放管服”改革。正确处理好政府与市场的关系，加快政府职能转变。进一步厘清政、事、社、企之间的职能和权责边界。政府在贯彻落实“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路的同时，要积极创造体育产业良好发展环境，构建市场机制有效、微观主体有活力、产业政策精准到位的体育产业新体制。健全政府服务体系，持续推进政务服务便民化、信息化，构建一体化网上政务服务体系。积极构建以相关法律法规、行业标准等为主要依据的体育市场监管体系，推动各地因地制宜开展体育执法或将体育执法纳入文化或市场监管等综合执法范畴，落实负面清单制度。完善重点领域监管制度体系，加大事中事后监管力度，营造良好的产业发展环境。贯彻“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的要求，切实提高体育行业安全管理工作水平，强化对山地、户外、越野等重点项目和高危险性项目的监管。
（2）完善体育市场主体培育机制。体育市场主体是推动体育产业成为国民经济支柱性产业的骨干和创新主体，完善体育市场主体孵化培育机制是发挥市场机制决定性作用的重要途径。要积极构建低成本、便利化、全要素、开放式的体育产业众创空间以及融资、担保、信息综合服务平台，鼓励国有资本建立体育产业投资基金，促进体育企业孵化。深化国有体育单位体制改革，引导国有体育企业通过资本金注入、股权投资、资产重组、融资担保等方式做大做强。通过企业兼并、投资合作、流程再造等方式整合和优化体育市场主体，打造具有持续盈利能力、管理优势突出、产业链完善、营销渠道多元的体育企业。在遵循市场发展规律的基础上，适当促进体育资源和生产要素向优质企业集中。建立和完善国家体育产业基地动态管理机制，充分发挥示范、辐射带动作用，推动产业基地规范、健康、高质量发展。要防止混乱、过度的体育产业资本化行为，推进体育市场规范化建设，促进体育产业健康持续发展。
（3）建立健全运动项目产业发展机制。运动项目是体育的本体内容和表现形式，运动项目产业关联性强、辐射力大，是体育产业的重要组成部分。未来我国运动项目产业市场巨大，要吸引社会力量广泛参与，丰富竞赛表演、健身指导、技能培训等各类产品和服务，构建完整的运动项目产业链条。因地制宜发展市场空间大、消费引领性强的运动项目，形成不同区域差异发展、优势互补、协调推进的产业格局。通过分级授权、等级评价等方式，推动有条件的运动项目打造多层次、多样化体育赛事体系。探讨有条件的项目协会逐步建立具有独立法人资格的职业联赛理事会或职业联盟的可行性和必要性。
（4）构建产业间融合发展机制。通过要素层面、企业层面和产业层面的相互交叉、相互渗透，引导产业内部和产业之间建立新的分工与协作关系，从而延伸体育产业价值链。要实施“体育+”工程，大力发展体育教育培训、运动健康服务、体育旅游等产业。重点推动自然资源向户外运动开放，立足各地优势资源和产业基础，鼓励社会力量参与户外运动赛事活动运营。依托智能信息设备和数字化技术，充分发挥数据要素的创新作用，建设体育产业数字政务、数字服务、数字传播、数字运营、数字消费等平台，推进体育产业重点领域数字化转型。
（5）创新体育消费引导机制。体育消费是体育产业的基石，应积极探索激发体育消费潜力的长效机制。要建立试点城市间的沟通交流机制，发挥示范引领作用，推广国家体育消费试点城市的创新经验。完善体育消费示范城市综合评价机制，形成多层级的体育消费试点、示范城市建设体系，激发更多城市的参与积极性。建立试点工作绩效评估制度，指导各试点城市建立体育消费数据监测体系，不断完善评价激励机制。采取发放体育消费券、举办体育消费季等方式促进体育消费，推行全民健身公共积分、“运动银行”等体育消费便利化工具。
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结束语
体育改革是探索体育权力和利益合理博弈与配置的过程，也是中国特色社会主义体育制度体系不断完善的过程。体育体制机制是体育运行的根基和骨架，是影响改革成效的深层次、宏观性因素，只有筑牢根基、搭稳骨架，才能推动体育事业稳行致远。体育体制机制改革应坚持举国体制与市场机制相结合，正确处理好政府、社会、市场等多元主体关系，构建起政府部门有效协同、社会主体积极参与的体育治理新机制，为建设体育强国奠定坚实基础。
本文刊于《上海体育学院学报》2022年第1期。为方便阅读，此处删去原文注释，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。
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