“大PPP模式”竞争机制保证了项目回报率——写在北京新机场轨道线PPP项目签约之即
无论在社会化引资规模上，还是社会资本占总投资的比例上（此项目）都是一次重大跨越，意味着北京新机场轨道线是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目之一。（北京大岳咨询有限公司总经理金永祥）
中国经济导报记者 | 潘晓娟
有“北京新国门”之誉的北京新机场轨道线PPP项目，已于近日正式签约。成为运营商的是北京市轨道交通建设管理公司。
据了解，此前的北京地铁4号线、14号线、16号线都有过PPP模式的尝试，但这次北京新机场轨道线PPP项目则首创了“大PPP模式”，即在原有“设备+运营”合作范围的基础上，加入了土建施工部分，解决了土建与设备、建设与运营的衔接问题。而且，在这种“大PPP模式”下，中标的公司不再是单一的一家，而是以联合体的方式参与竞标。某种程度上，这种完全市场化的竞争机制有效保证了项目的回报率。
“大PPP模式”是对原有模式的优化
据了解，北京新机场轨道交通线项目是北京市政府确定的重点工程，要求随北京新机场一并投入运营（2019年9月20日通车试运营）。
中国经济导报记者从北京新机场轨道线PPP项目参与方——北京大岳咨询有限公司获悉，该项目的这种“大PPP模式”拓宽了项目合作范围，加大了合作深度。根据项目设计文件，新机场线引资规模达173.6亿元，约占项目总投资估算的60%。此外，由于合作范围的扩大，社会化引资规模的提升，也在一定程度上为北京市政府缓解了当期的财政压力。
“无论在社会化引资规模上，还是社会资本占总投资的比例上都是一次重大跨越，意味着北京新机场轨道线是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目之一。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉中国经济导报记者，此前北京地铁4号线、14号线、16号线都有过PPP模式的尝试，但这次北京新机场轨道线项目则首创了“大PPP模式”，即在原有“设备+运营”合作范围的基础上，加入了土建施工部分，构成了“设备+运营+土建”模式。
这种“大PPP模式”并非是在原有模式上简单做“加法”，而是为了解决和理顺原有模式在运作过程中存在的实际问题，通过进一步探索、优化而来。
事实上，近两年“土建+设备+运营”的大PPP模式在其他城市也有应用，由于轨道交通项目的建设和运营工作具有极强的专业性，如果对投资人的选择出现偏差，会存在许多潜在问题。北京新机场轨道线项目在模式设计之初便成功绕开了一些风险陷阱，“建筑集团+运营企业”的社会资本组合模式兼顾建设和运营，有助于参与主体分别在不同阶段发挥各自的能力与优势，为项目全生命周期保驾护航。
具体来说，北京市交通委员会作为项目实施机构，高度重视投资人的建设能力和运营经验，在招标文件中明确要求，项目资本金比例不低于40%，京投公司代表市政府在项目公司中持股2%，投资人必须具备市政公用工程、建筑、公路等行业施工总承包一级以上资质，另外，根据项目规模严格划定了相关财务实力、施工业绩和运营业绩门槛界限。
从实施结果来看，科学合理的投资回报机制和绩效考核方式，消除了“明股实债”、固定收益、保底承诺等潜在问题，“建设集团+运营企业”的社会资本组合，避免了仅由金融类企业中标的情况，充分体现了PPP模式的理念与精神，有助于实现建设和运营工作的平稳推进、有序衔接。
扎实的前期工作有助于项目成功落地
“一个成功的PPP项目需要扎实、有深度的前期工作，不能急功近利，也不可能一蹴而就。”金永祥深有感触地介绍说，2014年初，经北京市交通委员会的授权，京投公司经招标流程选定大岳咨询作为北京新机场轨道线项目的财务顾问兼牵头顾问，从而开启了PPP模式投融资研究工作。
金永祥表示，北京新机场轨道线项目从启动到落地共经历了近3年时间。其中，2014和2015年为模式研究、创新和优化阶段，在实施方案中全面、系统地规定项目实施的模式和关键问题；2016年为采购工作的实施阶段，通过招标文件和特许经营协议，将实施方案中的概括性内容予以细化、深化，依法合规，逐步实现预期采购目标，助力项目成功落地。
2015年上半年，随着PPP模式在全国范围内的推广，为积极稳妥推进北京轨道交通PPP项目工作，北京市政府要求，将新机场线作为一条试验线，先行实施，为后续项目探索方向，积累经验。随后，针对新机场线开启了全方位的模式创新研究工作，涉及到项目范围、合作方式、股权结构、收入分成原则、补贴回报方式和调价机制等各个方面。
2015年10月底，京投公司向北京市交通委汇报北京新机场轨道线项目实施方案，在经市相关部门评审后，上报至北京市政府。2015年12月底，实施方案获批，至此项目取得阶段性成果。
2016年1月，北京市交通委员会启动了北京新机场轨道线项目的社会化引资相关工作。在经过长达半年的论证、研讨和优化工作后，招标文件和项目协议终稿基本完成。2016年8月，该项目公开发布招标公告，最终确定北京市轨道交通建设管理有限公司（“建管公司”）、中国铁建股份有限公司（“中国铁建”）等8家单位组成的联合体为新机场线中标人，随后正式签署了由特许经营协议作为附件的项目投资协议，新机场线工程正式进入开工建设阶段。
引入市场化的地铁运营竞争格局
据业内相关专家透露，曾经在过去10多年里，北京地铁运营商只有一家“本土企业”——北京地铁运营公司，以及一家合资企业——“京港地铁”。
2015年3月，北京市人民政府下发《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，该文件要求：“完善轨道交通运营竞争机制。适度增加轨道交通运营主体，进一步强化该领域的市场竞争”。2016年4月，北京市人民政府通过委托运营的方式将北京地铁燕房线（房山线向燕山石化地区和房山城关等地的延长线）运营权交与北京市轨道交通建设管理公司，意味着建设管理公司获得了北京地铁运营市场第三张“牌照”。
2016年9月，北京新机场轨道线项目秉持公开、公平、公正的招标理念，完成相关开标、评标工作，确定北京地铁建管公司所牵头的联合体为项目中标人，首次实现北京轨道交通行业PPP项目完全社会化的公开招标。
“就这次招标结果看，这不仅促成了北京地铁PPP采购方式多样化的新突破，而且标志着北京地铁运营市场竞争格局进入了新阶段。”金永祥评点说，在“三足鼎立”的新环境下，新的竞争格局将引发新一轮“鲶鱼效应”。不难预期，在保证运行安全基础上，未来北京市地铁项目势必倾向于通过公平竞争方式确定线路运营商，从而激发运营市场活力，提升管理效率，改善客运服务质量，推动北京地铁更好更快发展。
相关链接
北京新机场轨道线是北京新机场的配套基础设施项目，线路全长41公里（与新机场高速公路共构段7.9公里），全线共设3座车站、1座车辆段，项目总投资293亿元。项目按照建设内容划分为A和B两部分。A部分主要包括新机场线前期工程、站前广场、草桥站（含城市航站楼）和新机场北航站楼站相关工程，投资额约为119亿元，由北京市基础设施投资有限公司（“京投公司”）负责投资建设；B部分为除A部分以外的建设内容，主要包括新机场线B部分的前期专项工程、土建工程、装修工程、设备设施等，投资额约为174亿元，通过PPP模式进行社会化融资，由社会资本和京投公司组建项目公司，由项目公司负责投资建设及运营。
还想学更多？请点击阅读原文