【采办“晓”说】美国国防采办政策进行重大调整

《空天防务观察》已依托中国航空工业发展研究中心的专家智力资源，推出“‘威’视制造”（刘亚威先生）、“‘萍’说材料”（胡艳萍女士）、“军工‘常’谈”（尹常琦先生）、“空天‘廖’望 ”（廖孟豪先生）、“‘慧’眼识俄”（张慧女士）、“‘昊’读旋翼”（李昊先生）等专栏，并提供了许多重要动向的报道和简析。今天，本号邀请到我中心国防采办和科研管理研究专家于晓伟先生，联合其他两位专家为我们撰写专栏文章，为我们解读美国国防采办政策新近进行的重大调整。

2015年1月7日，美国国防部发布新版5000.2号国防部指示（DODI5000.2）“国防采办系统的运行”文件，对国防采办政策进行了全面调整。美国自1971年发布第一个采办管理文件至今，先后8次进行重大修改，前7次改革，采办框架没有重大变化。新版采办文件（第九版）彻底突破了原有思路与框架，创立了多种采办模型，增设决策点，突出快速采办，是国防采办系统运行以来的一次重大改革。从新文件颁发之后的情况看，美军未来重大装备采办项目将参照该文件规定的采办政策实施。因此本次改革将对美军未来装备建设产生深远影响。

一、改革背景分析

为适应国防战略转型需要。美国国防部目前已全面启动新抵消战略研究制订及相关工作，2014年11月，时任国防部长哈格尔签署“国防创新倡议”备忘录，明确提出“将确定第三个抵消战略”，并将采取一系列政策和组织措施促进国防创新，其中包括装备采办创新。

为有效解决采办“拖、涨、降”问题。近年来，美国国防预算不断削减，同时，装备采办“拖、涨、降”问题一直没有得到有效解决。据美国政府问责署报告，2001-2011年间，国防采办项目总成本超出原预算5千亿美元，交付日期平均推迟2年。主要原因是采办程序繁琐、效率低下、竞争不足、监管不力等。

为适应新技术尤其是软件的快速发展需要。近年来，无人机等技术快速发展，原采办程序满足不了对其快速采办要求，实际采办流程也已跨越规定的某些阶段。此外，现代武器装备中的软件对作战效能越来越重要，随着软件更新换代的加快，原采办流程没有体现软件采办的特殊性及快速更新的要求。正如国防部负责采办、技术与后勤的副部长2012年指出，软件密集装备采办非常特殊，必须采用不同于常规的采办程序。

为固化近年来采办管理改革成果。2010年，时任国防部长为应对金融危机背景下军队改革，签发了“国防部效率”倡议，同年底，国防部为落实该倡议发布“更佳购买力1.0版”倡议；2012年，为提高装备经费使用效益，发布了“更佳购买力2.0版”倡议；2014年，为推动技术创新，强化经济可承受性分析和全寿命成本控制，发布了“更佳购买力3.0版”倡议。2013年，为积累采办改革实践经验，又发布了DODI5000.02指示过渡版。目前新的采办文件正式版本是对近几年改革成果的固化。

二、改革的主要内容

本次改革的核心内容是：由原来基于硬件制定的单一采办程序，增至四种基本采办程序，并提供二种典型混合采办程序，以提高采办工作的针对性。同时，在采办流程中增设决策点，突出技术成熟和作战试验鉴定。

1．创新硬件项目采办程序，突出技术成熟和风险控制

硬件项目采办程序（模型一）仍然划为五个阶段：装备解决方案分析阶段、技术成熟与风险降低阶段、工程与制造研制阶段、生产与部署阶段和使用与保障阶段。与前版比，最大的改革有三点：将“技术开发阶段”改为“技术成熟与风险降低阶段”，强调技术成熟，突出风险控制；在决策点上增加了“能力开发文件确认”和“研制阶段招标书发布”两个决策点，以严格限定后续研发活动；转阶段要求相对灵活。

模型一：硬件项目采办模型

2．增加软件项目采办程序，适应软件技术快速发展需求

软件采办规定了国防专用软件和渐进式部署软件两种程序。

国防专用软件项目采办程序（模型二）用于指挥控制系统或飞机等武器装备的软件采办。采办程序与模型一类似。渐进式部署软件采办程序（模型三）用于1-2年内能达到有限部署的商用软件采办。与模型二相比主要不同有二处：将工程与制造研制、生产与部署两个阶段合并为研发与部署一个阶段，取消了这两个阶段间的里程碑C决策点；软件增量版本可及时应用。

模型二：国防专用软件项目采办模型

模型三：渐进式部署软件采办模型

3．提出快速采办程序，满足紧急需求

快速采办程序（模型四）适用于2年内可完成的紧急需求项目采办。采办程序与模型一相比：由五个阶段压缩至三个阶段，将“技术成熟与风险降低”、“工程与制造研制”两阶段合二为一，两阶段间原有的决策点相应取消；将“生产与部署”和“使用与保障”两阶段合二为一。

模型四：快速采办模型

4.推行混合项目采办程序，追求软硬件平衡发展

混合项目采办可由基本采办程序根据需要进行不同组合，新版提供了硬件主导项目和软件主导项目两种典型混合采办程序。

硬件主导混合采办程序（模型五）中的硬件采办与模型一类同，软件采办与模型二类同，但要求软件开发与硬件开发同步。软件主导混合采办模型（模型六）中的硬件采办与模型一类同，软件采办与模型三类同。

此外，附件由9个增至13个，新增研制试验鉴定、全寿命周期持续保障、经济可承受性分析与投资约束、快速采办等4个附件，并对采办项目类别与法规性要求、项目管理、系统工程、作战试验与鉴定、成本估算与报告、信息技术考虑事项、国防业务系统等7个附件进行了修订。

模型五：硬件主导混合采办模型

模型六：软件主导混合采办模型

三、几点认识

本次国防采办改革力求“收放”平衡。2003年的“放权”采办改革减弱了国防部和军种对高技术项目的监管力度；2008年的采办改革将“放权”改为“收权”，导致采办程序繁琐冗长。本次改革力求“收放”平衡。首创可灵活选用的多个采办模型，但除快速采办程序外，其他程序均增加了决策点予以管控。

本次国防采办改革力求承上启下。新版采办文件不仅将近几年采办改革取得的成果以法律形式固化下来，对后续军种采办改革提供了法律依据，并对未来需求系统和预算系统的改革产生影响。

（航空工业发展研究中心 于晓伟 张宝珍 张小伟）

作者简介：

于晓伟，航空工业发展研究中心研究员，从事国防采办和科研管理研究。

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