董学耕 | 解读《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）

董学耕海南省大数据发展中心

2024-11-17

摘要：

本文对国家数据局印发的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）进行逐条解读，以期深入理解，抓好贯彻落实。

2024年10月9日，新华社授权发布了《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。[1] 2024年10月12日，国家数据局发布向社会公开征求《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）（以下简称《规范》）意见的公告。[2]《规范》作为《意见》的三个重要配套文件之一，是为了进一步规范公共数据资源授权运营。本文对《规范》进行逐条解读。

公共数据资源授权运营实施规范（试行）

（公开征求意见稿）

第一章总则

第一条为推进公共数据资源开发利用，规范公共数据资源授权运营，促进一体化数据市场培育，释放数据要素价值，按照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》要求，根据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，制定本规范。

【解读】 说明目的和上位政策和上位法依据。注意强调规范公共数据资源授权运营是为了培育“一体化数据市场”，释放“数据要素价值”。

第二条在中华人民共和国境内开展公共数据资源授权运营活动，适用本规范。

【解读】 适用范围。

第三条授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。

实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。

运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

【解读】 相关概念定义。

第一，授权运营的主体，明确了县级以上地方各级人民政府和国家行业主管部门。这点非常重要，除中央层级之外，县级以上各级人民政府是政府作为授权运营主体，不是各部门都可以授权。结合第七条、第八条的规定可见，一般是由县级以上地方各级数据主管部门、国家行政主管部门数据管理机构（即授权运营主体的数据职能部门）来分别代表县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门作为授权运营主体。

第二，实施机构，即授权运营的组织实施者。结合第七条、第八条的规定可见，实施机构可能就是授权运营主体的数据职能部门，也可能另行确定。

第三，运营机构，即授权运营的对象，获得授权对授权范围内的公共数据开展运营活动，明确了其为法人组织。

第四条公共数据资源授权运营应遵循依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的原则。

【解读】 明确原则。注意提到的“公平透明、公益优先、合理收益”。

第二章基本要求

第五条县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，纳入授权运营范围。

以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。

【解读】 第一，纳入授权运营范围的数据是授权运营主体依法持有的公共数据资源，只要是依法持有即可，同时附加一个前提条件，即不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益。这是依据《数据安全法》等法律要求。注意这里在强调“个人隐私”同时还强调了“个人信息权益”。“个人隐私”是个人的安全权益，“个人信息权益”还包括了个人的价值权益。[3]第二，关于以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。这个要求似乎过于严苛，实操中会比较复杂，不利于数据统一大市场的形成。授权运营面对的应用场景极为丰富，都要征得同意会增加许多工作量，审核方不易把关可能导致干脆不予同意。同时相关系统、接口改造压力也较大，不便操作。建议在压实授权运营主体的主体责任、监督责任和让数据主体（关联对象）发挥对数据处理的最后决定权的前提下，放开这一限制。[4]

第六条开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。

【解读】 限制垄断。运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发；鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发。实际上就是要实行“平台运营和产品服务的分离”。在授权运营主体和运营机构“管运分离”基础上，运营机构不能包打天下，而是集中对公共数据资源开发利用平台进行运营，对公共数据和引进平台的社会数据进行治理、脱敏、编目等，组织生产各类数据中间产品，组织数据产品供需对接等，而不得直接或间接参与服务最终用户的数据产品开发生产和服务提供。将服务最终用户的数据产品开发生产和服务提供交给广大数据产品开发者，鼓励竞争，鼓励创新，从而繁荣数据产业发展生态。

第七条国家数据局负责全国公共数据资源授权运营工作的统筹协调管理，动态掌握全国公共数据资源授权运营情况，加强政策、业务指导。

省级数据主管部门应发挥综合协调作用，强化数据资源整合，提升数据服务能力，充分发挥公共数据资源规模化应用效应，做好对本地区授权运营工作的监督管理。

国家行业主管部门数据管理机构负责推动本部门公共数据资源授权运营工作，指导本行业加强授权运营范围内的行业数据资源管理。

【解读】 第一，明确三类行政主体的职责。第二，注意这里只提到了省级数据主管部门，而不是县级以上地方各级数据主管部门，同时强调了公共数据资源的“规模化”。省级数据主管部门要做好综合协调，发挥主导作用，加强监督管理。第三，关于国家行业主管部门，作为授权运营主体，这里点出了由其数据管理机构（即其数据职能部门）具体负责。

第三章方案编制

第八条县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应牵头组织编制或指导本地区、本部门各类实施机构编制公共数据资源授权运营实施方案。实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地。

【解读】 编制实施方案，确保可实施可落地。这里的表述意味着县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构（授权运营主体的数据职能部门）代表县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门行使授权运营主体职责，另有本地区、本部门各类实施机构具体实施授权运营。当然授权运营主体的数据职能部门也可能直接就是实施机构。所以这里就编制实施方案表述为授权运营主体的数据职能部门组织编制或指导实施机构编制。

第九条实施方案应包括以下内容：

（一）授权运营名称；

（二）授权运营的必要性和可行性论证；

（三）运营机构的选择条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等；

（四）授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等；

（五）授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率及数据质量情况等；

（六）授权运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制、资产管理等；

（七）拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等；

（八）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算机制、收益分配机制等；

（九）数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施；

（十）实施机构、运营机构及相关参与方权利义务；

（十一）授权运营的监督管理及考核评价要求；

（十二）应当明确的其他事项。

【解读】 实施方案内容要求。注意其中第（七）款，应该是指运营机构拟提供的公共数据产品和服务清单。相应于《意见》中“指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。”这里要求清单也要包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类。

第十条可行性论证内容应包括但不限于授权运营数据全生命周期管理服务、社会需求、市场规模、预期成效、风险防控等。

【解读】 可行性论证内容要求。

第十一条公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。

县级以上地方各级数据主管部门应负责或协助将本地区实施方案报请本级人民政府审议。国家行业主管部门数据管理机构应负责或协助将本部门实施方案报请本部门的部（委、局）务会审议。

经审定同意的实施方案，原则上不得随意变更，确需作较大变更的，应按原流程重新报请审议同意。

省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应做好本地区、本部门各类实施方案的备案管理。

【解读】 第一，将公共数据资源授权实施方案纳入“三重一大”决策机制，需要由授权运营主体本身（而不是其数据职能部门）审议。第二，实施方案的备案机构是省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构，即授权运营主体的数据职能部门。

第四章协议签订

第十二条实施机构应当根据审定同意后的实施方案，按照法律法规要求，以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。

运营机构应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。

【解读】 第一，明确应当以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。第二，明确运营机构应具备的基本要求。

第十三条实施机构应独立或会同本级有关业务主管部门，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议。授权运营协议内容应充分征求各方意见，并经实施机构“三重一大”决策机制审议通过后签订。

省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应做好本地区、本部门各类授权运营协议的备案管理。

【解读】 关于授权运营协议的规定。一是需经实施机构“三重一大”决策机制审议通过；二是由实施机构独立或会同相关机构与选定的运营机构签署；备案机关为授权运营主体的数据管理部门。

第十四条公共数据资源授权运营协议内容应包括：

（一）授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录；

（二）运营期限，原则上最长不超过5年；

（三）拟提供的公共数据产品和服务清单及其技术标准、安全审核要求、业务规范性审核要求；

（四）公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台；

（五）资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属；

（六）授权运营情况信息披露要求；

（七）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；

（八）数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施；

（九）运营成效评价，续约或退出机制；

（十）违约责任；

（十一）争议解决方式；

（十二）协议变更、终止条件；

（十三）需要明确的其他事项。

【解读】 协议内容要求。注意几点：一是明确运营期限原则上不超过5年。二是需要明确资产权属，涉及到了公共数据产品和服务的权属，涉及到潜在的大量数据产品开发者等的权益，应该只能做出原则性规定。[5,6]三是关于收益分配机制，建议要考虑由运营机构计量数据来源者及数据使用者的流量贡献并建立定期向数据来源者返利的机制。[3,7]

第五章运营实施

第十五条实施机构应建立健全安全可控的开发利用环境，充分利用现有信息系统资源，鼓励集约化建设，支持安全可信流通技术应用，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。

【解读】 对实施机构的要求，即打造可信数据空间。这是非常关键的职责。这也就意味着，运营机构的运营平台需要依托实施机构的可信数据空间来建设和运营。[7]

第十六条实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记。

【解读】 按照《意见》的登记要求，实施机构和运营机构分别都要落实。

第十七条公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。

【解读】 价格要求。

第十八条实施机构应按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督。

【解读】 对实施机构的披露要求，接受社会监督。

第十九条运营机构应公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。

【解读】 对运营机构的披露要求，接受社会监督。

第二十条授权运营应保护各参与方的合法权益。鼓励实施机构、运营机构依法合规通过技术、产品和服务、收益等方式，支持各地区、各部门数据治理和服务能力建设。

【解读】 保护各方合法权益。同时，鼓励实施机构、运营机构多做贡献。

第六章运营管理

第二十一条实施机构应建立健全管理制度，强化数据治理，提升数据质量，明确数据分类分级安全保护要求，加强技术支撑保障和数据安全管理，严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场，强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计。

运营机构应履行数据安全主体责任，加强内控管理、技术管理和人员管理，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。

实施机构、运营机构应通过管理和技术措施，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。

【解读】 第一，要求实施机构加强管理。严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场，也就是说原始公共数据只能通过“原始数据不出域，数据可用不可见”的方式通过数据产品化而间接利用。同时也强调强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计。第二，要求运营机构履行数据安全主体责任。第三，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。

第二十二条运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，对公共数据产品和服务相关的财务收支按照现有财务管理制度进行管理，依法接受监督。

【解读】 运营机构加强内部管理，依法接受监督。

第二十三条开展公共数据资源授权运营应鼓励和保护干部担当作为，营造鼓励创新、包容创新的干事创业氛围，同时坚决防止以数谋私。

开展授权运营应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险。

【解读】 第一，鼓励创新、包容创新，同时坚决防止以数谋私。第二，对于数据资产化、数据资产资本化，特别要求识别和管控安全风险，防范化解金融风险。

第七章附则

第二十四条县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构可根据本规范，结合实际制定实施细则。

本规范实施前已开展授权运营的，应参照本规范逐步完善。本规范实施后新开展的授权运营活动按本规范执行。

【解读】 第一，授权运营主体的数据职能部门可依据《规范》结合实际制定实施细则。第二，《规范》实施前已经开展的授权运营向《规范》靠拢，逐步完善。

第二十五条中央党群机关、县级以上各级地方党委持有的公共数据资源开展授权运营，参照本规范执行。

供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。

【解读】 第一，党群口参照《规范》执行。第二，公用企业持有的公共数据资源开发利用参考《规范》实行。