十年前学者如何热议《北京城市总体规划（2004-2020）》

《学者热议首都规划　建议中央行政区迁至北京通州》

2014年新北京总体规划-要点解读

核心提示：留学英国、在规划界极为活跃的青年学者——中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁，坦率发表了自己的见解：没有中央行政职能的调整，就不可能有北京城市空间结构的调整。他个人倾向于在通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区，这有利于行政职能的分期迁移和水平分工，这一地区对外交通便利，其自然条件也有利于形成壮丽的首都区景观形象。

　　他在空间上划出了北京四个分工不同的发展象限：主城以紫禁城为核心，发展旅游、商业、金融等功能；通州为行政办公中心，主要为首都的国际和国家功能服务；亦庄和永乐新城，将同天津、河北一起建设世界级的工业发展轴线；大兴则作为未来发展的战略备用地。

　　目前北京的城市发展正面临举办2008年奥运会和率先基本实现现代化两个重要的发展机遇，迫切需要为城市未来的长远发展谋求新空间。由于历史原因，北京市中心区功能过度集聚，大城市问题日益显现，原有规划思路面对发展中的新问题，需要及时调整。有关专家提出，北京要利用当前城市高速发展的历史机遇，及时拿出具体策略调整城市空间布局。

　　10月22日，北京市规划委员会主任陈刚向市人大作述职报告，提及《北京城市总体规划（2004年～2020年）》的修编工作，表示将建立旧城与新城的联动机制，有效疏解旧城的人口与功能，让保护和发展在空间上分离。他的发言得到了与会者的赞赏。“新城要跟旧城联动，全市要统筹考虑。”述职完毕后，陈刚向媒体再一次强调了总体规划的这一思路，“这次总规修编的重点放在新城，实际上就是疏解旧城。如果功能和人口出不去，旧城保护也无从谈起。各个政府部门也需要联动，这是个系统工程。”

　　此时，他正面对这样一个现实。北京工业大学的调查显示，目前在北京，仅中央机关马上需要的用地，加起来就有近4平方公里之多。

　　4平方公里，相当于5个半故宫的占地面积，何去何从，正是检验“旧城与新城联动”这一“系统工程”的试金石。

　　支撑这一判断的事实还包括，北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的1／10左右。

　　这意味着，占城市空间重中之重的中央行政及相关职能，在多大程度上实现与新城的“联动”，已是决定北京城市走向的关键。

　　“新行政区”畅想

　　在陈刚述职后的第二天，82岁的两院院士吴良镛，走上国家图书馆“部级领导干部历史文化讲座”的讲台。他把座椅挪开，站着讲了两个多小时，主题是《总结历史、力解困境、再造辉煌——纵论北京历史名城保护与发展》。吴良镛向与会者表示：“为了提高首都政治中心建筑环境的改善，应在一定时期、条件允许时，考虑新行政区的可能。”

　　他是在介绍美国首都华盛顿特区2050年的规划时，作这番畅想的。

　　华盛顿规划提出：“将特区建设成以国会山为中心，一个使人振奋的世界之都，满足国家政府的需要，极大地丰富区域内的居民、职工和游客的精神与物质生活，展现反映美国人民持久价值观念的城市形态和特征。”

　　同样作为首都城市，北京近年来也展开了一项工程浩大的总体规划修编工作。

　　2001年底，北京市第九次党代会提出了修编《北京城市总体规划》的工作任务。2002年底，北京市委、市政府着手组织开展《北京城市空间发展战略研究》，同年底国务院领导批示据此编制总体规划。今年1月，建设部致函北京市人民政府，要求尽快开展《北京城市总体规划》修编工作。3月，首都规划建设委员会召开动员大会，修编工作全面正式启动。

　　作为总体规划修编的框架性文件，《北京城市空间发展战略研究》提出，目前北京的城市发展正面临举办2008年奥运会和率先基本实现现代化两个重要的发展机遇，迫切需要为城市未来的长远发展谋求新空间，实现“新北京、新奥运”的战略构想。原有的总体规划所确定的部分目标已提前实现，规划空间容量趋于饱和，难以容纳新的城市功能。北京大城市问题日益显现，原有规划思想面对发展中的新问题，需要及时调整。

　　这项研究在回顾历史时称，新中国成立初期，中外专家提出了不少规划方案，最终确定了把行政中心放在旧城区的方案。目前，北京市中心区功能过度集聚，旧城保护受到极大的冲击，绿地不断减少，热岛效应加剧。对此，应疏解中心大团，重构城市空间新格局，形成“两轴、两带、多中心”的市域空间发展战略。

　　所谓“两轴”，即完善传统城市中轴线与长安街及其延长线，保障首都职能和文化职能的发挥；所谓“两带”，即强化由怀柔、密云、顺义、通州、亦庄组成的“东部发展带”，疏导新北京产业发展方向，整合由延庆、昌平、沙河、门头沟、良乡、黄村组成的“西部生态带”，创建宜居城市的生态屏障；所谓“多中心”，即构筑以城市中心与副中心相结合、市区与多个新城相联系的新的城市形态。根据这样的城市布局，《北京城市空间发展战略研究》提出策略：“鼓励和引导中心区的产业、人口和其他城市职能向新城、新的产业带转移。今后新的重大项目选址应按照城市建设的重点发展方向优先考虑布置在新城的产业带上。”

　　其中，顺义、通州、亦庄是新城建设的重点，顺义的功能包括空港物流、现代制造业等，通州的功能包括行政职能、国际商务、文化传媒等，亦庄的功能包括区域物流、高新技术产业等。向外转移中心区的产业与人口，在1993年经国务院批准的《北京城市总体规划》中已经明确，但实施的效果并不理想。

　　这一版的总体规划虽将亦庄、黄村、通州列为近期卫星城建设的重点，但只有亦庄因有明确的产业定位而得以发展成型。大规模的城市建设仍在中心城区发生，元明清古城被成片拆除，中心区的城市功能与人口密度越来越高，超负荷运转，人口迅速向望京、亚北、回龙观等地区外溢，在郊区形成一个个超大规模的“睡觉城”，巨量就业人口每日往返于城郊之间，城市的交通与环境状况急剧恶化。

　　疏解中心大团的旗帜在今年启动的总体规划修编工作中再次亮出，而它又将在多大程度上不再蹈前辙呢？与上一版总体规划相似的是，此次修编工作也提出在郊区发展一系列新城，也将其中的3个作为近期建设的重点，但这一想法会不会再度落空？

　　吴良镛把目光投向了城市的核心功能——行政办公职能的空间转移。

　　“2008年以前，应集中力量建设'东部发展带'，实现城市建设重点的战略转移。”吴良镛在“部级领导干部历史文化讲座”上表示，“旧城行政办公应适当迁出，集中建设，并为旧城'减负'。中央国家机关及北京市机关可起带头作用。”

　　他同时提出了一个跟进的策略：“旧城功能调整与新城建设规划应配套进行，旧城服务设施应疏解到新城的中心，推动新城的发展。北京市政府机关作为表率可率先迁出旧城，避免旧城内单位的'观望'现象，带动修编后的规划实现。”

　　吴良镛没有明说要迁到哪个新城，但在《北京城市空间发展战略研究》所设计的“东部发展带”中，只有通州被明确安排了行政职能。

　　“首都区”之辩

　　吴良镛讲座发放的参考资料中，摘录了中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁的一段评论：“北京目前的城市结构'单中心＋卫星城'的空间布局已经无法适应城市高速发展的需要，这一基本判断近年来已逐渐成为各方面的共识。刚刚完成的《北京城市空间发展战略研究》在首都发展史上首次明确提出，北京的城市结构要从单中心转变为多中心。这一关键性的判断，使得本次总体规划有可能成为北京城市发展史上的最引人注目的一次重要规划。现在，总体规划的编制已经全面展开，但是，对如何实现城市从单中心向多中心转变并没有形成清晰的思路。”

　　赵燕菁的评论刊登在今年7月出版的《北京规划建设》杂志，题为《中央行政功能：北京空间结构调整的关键》。这位留学英国、在中国城市规划界极为活跃的青年学者，坦率发表了自己的见解：“实现城市单中心向多中心转变的潜台词就是，北京目前以老城为核心的母城不再是惟一的城市中心。要做到这一点，毫无疑问，目前密集在老市区的'中心功能'（而不是'辅助功能'）要分解出去”，“我的观点是，以中央行政办公为核心的部分'首都功能'应当是此次空间结构调整的重点。”

　　他的文章直接针对了自己所在的单位、中国城市规划设计研究院在为《北京城市空间发展战略研究》所完成的报告中的一些提法，即“建国50年来，天安门、人民大会堂、中南海作为国家的象征已经成为一种定势在国民心理；国家首脑机关与国务活动本身不再需要大规模的扩大办公场所；国家首脑和国务活动本身并不经常的大量活动，与古城其他职能的冲突并不严重；此外，首脑机关的国务活动的搬迁所需要的经费可能高达数以亿计，从现实看实无必要。”

　　报告由此得出结论：“建设首都区的概念既不符合国民心理和政治需要，也不具备必要性。”同时又称，“在保持国家首脑机关和国务活动中心不变的前提下把中央政府的办事机构相对集中建设”，但“不一定在2020年的总体规划期限内”。

　　赵燕菁认为上述结论及其理由值得商榷，中央行政功能的外迁，不会对首都的“心理定势”功能产生任何影响，恰恰是行政功能与庆典功能空间上的分离，可以减轻周期性的庆典功能对经常性的办公功能的干扰；首都功能并非只有“国家首脑机关”，作为一个大国，与中央行政功能相关的，都应当是“首都职能”。

　　随着中国大国地位的提高，国际组织的总部和跨国机构的中心，势必会迅速增加。经济的发展也会带来许多准行政的全国性机构增加，即使中央自身新增的行政办公需求也不在少数。现在老城已经不敷需要的办公单位，需要调整、置换的用地总量也是十分庞大。如果再加上全国各地政府和机构的驻京办事机构，未来20年内实际需求会相当惊人。

　　此外，国务活动的规模和频率绝非现在可以想像。且不说像里约热内卢全球高峰会那样数十位甚至上百位国家元首同时到达，就是像上海亚太首脑会议这样的小型峰会，北京接待起来都会极为吃力。作为全国的神经中枢和大脑，北京的效率降低并不仅仅影响首脑机关，而且会在整个国家的经济流程中成倍地放大。

　　至于“首脑机关的国务活动的搬迁所需要的经费可能高达数以亿计”，赵燕菁表示，这样的说法早已被全国许多城市的新城建设实践所反驳。在老城扩张行政功能，因涉及大量拆迁等问题，一点也不节省，甚至成本更高。

　　改革开放以来，大量城市开始通过行政中心迁移来引导城市结构调整，但却不一定会带来经济损失，规划得好，还会产生巨大的效益。现有行政部门在老城占用的土地往往价值连城，转让后不仅足以补偿新办公楼的成本，而且足以抵偿在新区的征地。至于带动新城土地增值的效益就更加明显。实践证明，在市场条件下，新城建设不仅意味着巨大的成本，同时也可以带来巨大的产出。

　　他认为，没有中央行政职能的调整，就不可能有北京城市空间结构的调整，当然并非建议把全部的中央行政职能和相关的机构一起都搬迁出去，如果那样的话，北京一夜之间就会变成一座空城。

　　有一种观点认为，可以把中央的一些附属部门，或者是新增的部门搬出去，而政府行政功能的主体，仍然留在主城区。这一构思本身应该是没有问题的。但是，如果放到北京战略结构调整这个更大的背景下，这一思路就显得不足了，因为它难以起到带动北京这个千万人口级别城市结构转变的作用。

　　赵燕菁建议，中央外迁机构的级别要尽量高，如人大、政协、高法、高检、国务院机关最好，至少也应当是财政部等核心政府部门。他个人倾向于在通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区，这有利于行政职能的分期迁移和水平分工，这一地区对外交通便利，其自然条件也有利于形成壮丽的首都区景观形象。

　　他在空间上划出了北京四个分工不同的发展象限：主城以紫禁城为核心，发展旅游、商业、金融等功能；通州为行政办公中心，主要为首都的国际和国家功能服务；亦庄和永乐新城，将同天津、河北一起建设世界级的工业发展轴线；大兴则作为未来发展的战略备用地。

　　相隔半个世纪的话题

　　赵燕菁的文章使中央行政区的调整成为一个公开的话题。文中还讲述了这样一个故事：2002年中国城市规划设计研究院的《北京高度控制评估报告》草稿出台时，几乎所有参与此事的领导和专业人员都同意北京需要调整城市结构和改变行政中心，但后来大部分人的思想都有不同程度“转变”或至少是“变通”。

　　一个重要的原因，就是感到中央行政中心搬迁“不现实”。所谓不现实，并非技术上的原因，而是对上级意图的揣摩——中央政府可能不喜欢这个方案。现在，“谁都不愿意捅破中央行政功能需要空间分解这层纸”。

　　赵燕菁对此评论道，“我感到中央甚至可能还不知道行政区搬迁的建议，这个建议就已经被规划师自己放弃了。因为，大家都认为中央不可能接受这个建议，尤其是在中央最近为抑制经济过热大规模查处地方政府建设行政办公设施的今天更是如此。这就相当于一个医生猜想病人绝对不会接受开刀这一最佳解决方案，于是干脆不提，转而推荐效果较差的保守疗法。但是这种拖延不但不能从根本上解决问题，相反会使病人耽误彻底治疗的最佳时机”，“我们应当做的，就是像一个负责任的医生那样，把不同治疗方案的利弊解释清楚”。刊发这篇文章的《北京规划建设》杂志，是北京市城市规划设计研究院主办的，这家单位与中国城市规划设计研究院、清华大学共同担纲此次总体规划的修编。

　　同期杂志还刊出了留美博士、北京市城市规划设计研究院高级工程师高毅存的一篇论文，提出了一个建设北京“双都心”的设想，其中也有行政中心迁移的表示：“保护北京旧城平缓棋盘式格局，将产业与经济建设逐步向东南挪动，在通州甚至更远的廊坊一带形成新的都心，逐渐把老北京的行政中心、商业中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成双都心的模式。”高毅存有针对性地指出：“北京不宜搞多中心，多中心等于没中心，或者就是到处摊大饼。北京旧城将主要剩下文化中心与旅游中心的功能，成为名副其实的古城博物馆。为时不晚地为子孙后代留下一份古代文化遗产。”

　　将古城作为一个完整的遗产加以保留，在1950年梁思成、陈占祥提出的“梁陈方案”，即《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》中已有表述，梁、陈建议在古城以西的公主坟至月坛之间集中建设中央行政区，避免城市功能过度集中于古城，并实现新旧两利。这个方案未得到采纳。

　　此后，在老城上面盖新城，并向四周扩张，成为50多年来北京城市发展的现实，随之而来的中心区膨胀及日益激烈的保护与发展的矛盾，成为本次总体规划修编亟待破解的难题。清华大学的研究表明，仅占北京规划市区面积6％的古城区，房屋面积已由上世纪50年代初的2000万平方米上升至目前的5000万至6000万平方米，城市主要功能的30％至50％被塞入其中，使之担负着全市1／3的交通流量。

　　北京与12个国家同等规模的城市比较，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地区人口密度高达每平方公里14694人，远远高于纽约的8811人，伦敦的4554人，巴黎的8071人，由此衍生出一系列大城市问题。面对城市发展的困局，时隔半个多世纪后，中央行政区位置的调整再度以学术讨论的方式出现。

　　“从建国开始，是采纳'梁陈方案'另建新区还是'以旧城为中心发展'，是北京城市建设的两种途径。在并没有太多讨论的情况下，就匆匆采纳了后者。”吴良镛在9月16日召开的“2004城市规划年会”上作大会发言，“50年来一个基本的矛盾就是在同一空间地域上既要保护旧城，又要建设现代化的城市；对旧城来说，既承认它是伟大的遗产需要保护，又强调改造；既要保护又要发展。理论上看似很辩证，但为此付出的代价却太大了。”吴良镛说，“62．5平方公里的北京旧城已有一半以上的建筑空间被完全重建。剩余的部分也正不断受到建设性破坏的威胁。其中，连同公园和水面在内，保留较完整的历史风貌空间已不足15平方公里。如果这一次总体规划修编再不能科学地对待旧城的问题，就将导致北京古都保护工作的全军覆没。且由于我们工作失误，环境恶化，前国家领导人曾提到的北京'迁都'之虞不能说不存在，这决不是危言耸听。”

　　各执两端的设想

　　从目前的情况来看，中央行政区的空间调整能在多大程度上得到认可，仍是一个悬念。在吴良镛完成“部级领导干部历史文化讲座”后的第二天，10月24日，北京城市规划学会第三届年会召开。学会的总结报告称，长安街未来建设的初步规划方案已经完成，其重点是如何到2009年前基本建成长安街两侧的建筑。

　　学会为此组织了一项研究，提出在西长安街六部口南部地区建设中央办公区，这与学术界已经出现的中央行政区外迁的设想各执两端。

　　全长约7公里的长安街以120米的道路红线宽度东西横贯北京元明清古城，它在北京的历次总体规划中均被作为体现政治与文化中心的场所，规划要求两侧集中安排国家重要行政机构和大型文化设施。目前长安街已建成50余座大型公共建筑，尚余的10个楼座已有9个确定了建设项目，包括电教馆二期、北京美术馆、国家博物馆扩建、公安部新大楼等。虽然总体规划对长安街的建设有明确要求，但在目前已建成的项目中，以建筑总面积排序，行政办公类建筑、文化体育类建筑仅名列第三与第五，面积分别为61．9万平方米和48万平方米；排在前两位的是商务办公类建筑和商业服务类建筑，面积分别高达106．3万平方米和95万平方米；金融邮电类建筑名列第四，面积为55．2万平方米。

　　与长安街行政、文化类设施偏少相映衬的，是国家机关的分散布局。原国家经委曾流传一个顺口溜：“二三六九中，全城来办公！”抱怨国家机关分散在二里沟、三里河、六铺炕、九号院和中南海5个地方，机关工作往来不便，效率不高。

　　吴良镛在“2004城市规划年会”的大会发言中说，上世纪50年代以来，政府办公用房大体接受了过去政府机关所在地和一些公共机构的用地和房屋，并有所增加。此后，经不断调整，拆旧改新，扩建房屋，多年下来虽表面上趋于相对稳定，但总体上有增无减，占地可观。

　　在京中央机关用地总体上集中在城八区内，其中在城八区内的用地占总用地面积达67．41％。且目前机构分布在旧城中心的各方向，与居住、商业、金融商贸设施混杂，造成功能相互干扰和影响，已不利于首都中央行政办公职能的有效发挥。他还进一步指出，行政中心除了自身发展外，就近还安排了相关的服务设施，使得高水平医疗、教育、宾馆等单位数量增加，功能不断完善，规模相应扩大，而扩大了的这些设施因自身的影响力又带来了新的功能集聚。

　　此外，政府机构改革、政企分离后新产生的企事业单位，由于它与行政中心的密切联系，选址依然留恋旧城。例如金融街103公顷用地，建成后总建筑面积为350万平方米，最少可容纳10万就业人口，需要停车位2万个以上。大量行政办公机构分处北京旧城之内，在拥挤的空间里又多以原地扩建的方式发展，与历史文化名城保护形成矛盾。全国政协1994年搬迁市级文物保护单位顺承郡王府建设办公楼；皇城保护区内的最高人民检察院去年冬季开始扩建，箭杆胡同一带被拆除，目前建筑结构高达4层，超出皇城保护规划限高9米的要求。

　　同样的问题也出现在长安街的建设中。长安街目前未建区域多为传统的胡同、四合院地区，其中分布着大量文物建筑，这使得新增项目备受社会关注。前不久，东长安街南侧准备兴建的一幢大楼因与市级文物保护单位于谦祠发生矛盾而被迫南移，又危及另一处区级文物“意园”的原址保护；西长安街民族文化宫南侧的开发，也因拆毁大片胡同并影响众多文物建筑的安全而引发社会舆论的批评。

　　《瞭望新闻周刊》在北京城市规划学会第三届年会上获悉，长安街未来建设的初步规划方案已经上报，能否得到批准将在总体规划修编完成之后决定。目前修编工作已完成全部规划成果，部分已公示的内容未涉及中央行政区问题。

　　《北京城市空间发展战略研究》在这方面的表述是，“以旧城为中心，沿传统中轴线和长安街轴向延伸的十字空间构架，体现政治、文化、体育、服务等功能。在中轴线及其延长线上预留一定的中央行政区的办公用地”，但它同时又确定了通州新城的行政职能。形势仍不明朗。随之而来的问题是，如果行政功能仍在以旧城为中心的地区扩张，城市结构调整的目标会不会出现偏差？通州新城的行政职能又将如何实现？中心城区的紧张状况又将以怎样的方式缓解？

摘自：《瞭望新闻周刊》