“一带一路”的核心并非交通设施

来源： 国际先驱导报,新华网（2015-06-23）

编者按 “一带一路”的战略构想由中国国家主席习近平于2013年首次提出。在同年晚些时候举行的中央经济工作会议上，中国领导人再次明确任务：推进“丝绸之路经济带”建设，抓紧制定战略规划，加强基础设施互联互通建设；建设“21世纪海上丝绸之路”，加强海上通道互联互通建设，拉紧相互利益纽带。
然而，“一带一路”不仅仅是一个经济战略。从国家层面看，通过“一带一路”，相关各国将打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。“一带一路”战略的外交属性和政治属性可见一斑。
自2014年年初以来，“一带一路”被提及于领导人历次出访活动中，中国以此践行全方位外交与周边外交“亲诚惠容”理念，并相应带动了中国企业“走出去”的步伐。在推进“一带一路”的实践层面，最令外界印象深刻的便是中国加强与世界的互联互通：包括铁路建设、高铁建设、公路建设等。
不过，即便从中国出发的铁路已经联通到了欧洲，中国和东南亚国家实现互联互通还有不小的挑战和难点。于是，围绕是政治先行，为“一带一路”战略铺路？还是互联互通继续推进，为“一带一路”发力？在国际关系学界，也引发了不小的讨论。
被誉为“道义现实主义”学者的清华大学当代国际关系研究院院长阎学通教授，秉持长期以来坚持的“经济关系决定不了战略关系”的原理，对落实“一带一路”战略中，通过联通交通设施以促周边外交改善的方式提出了疑问和思考。他认为，“一带一路”的核心是战略关系而非交通设施：在理论层面上，阎教授认为，当下需要厘清“一带一路”战略究竟定位于何种层次：到底它是外交战略还是对外经济合作战略？其首要任务到底是改善战略关系还是获取经济利益？以何为主决定了“一带一路”实施的具体方案。阎学通近日为此撰文，授权本报发表，意在抛砖引玉与国际关系学界同仁讨论——“一带一路”的实施步骤应军事合作先行还是基础设施建设先行。

【作者】阎学通（清华大学当代国际关系研究院院长）

2013年中央周边外交工作会议确立了奋发有为的外交战略。该战略有效地提升了我国的国际地位，扩大了我国的国际影响，塑造了更为有利于民族复兴的国际环境。奋发有为外交将我国周边作为首要重点地区，“一带一路”是其具体体现。“一带一路”的战略目标是与周边国家建立起可靠的战略伙伴关系，然而建设交通设施网是否能实现这一目标则需要研究。

联通交通设施与改善周边战略关系无直接相关性

自1945年联合国成立后，联合国宪章中有关维护国家主权和领土完整的规则逐渐发展成为国际社会通行的国际规范。这使得远交近攻的吞并战略变得难以实行，于是睦邻友好的结盟战略就成为大国崛起唯一选择。二战后，美苏争霸时双方都采取结盟战略，分别建立了北约和华约。冷战后，美国采取扩大和强化同盟的方法维持其世界主导国地位。通过与邻国结盟实现崛起并非是二战之后才有的现象，早在春秋时期，齐桓公就曾以葵丘之盟（春秋时期，齐桓公在葵丘、即今河南民权县附近大会诸侯，标志着齐国成为中原霸主——编注）与邻国结好，建立了齐国在华夏地区的主导地位。
中国崛起已到了可在一代人之内实现民族复兴的阶段，两个百年的具体战略目标需要中国与周边国家建立紧密的战略合作关系。以“一带一路”的概念强化中国与周边国家的战略关系，这既符合我国对外战略需要也符合民族复兴的需要。然而，将“一带一路”的核心理解为是，通过建立与周边国家相互连接的交通设施来增强战略合作关系，其逻辑原理则值得商榷。
较长时间以来，有同志认为，加强双边经济合作就能改善战略关系。然而，美国和日本长期是我国的两个最主要的经济合作伙伴，但2012年以来中美战略关系无明显改善，而中日战略关系更是严重恶化。相反，中俄经济合作规模远不如中美和中日，但双边战略合作却不断提高。多领域的经济合作尚不必然增强双边战略关系，连接交通设施能增强双边战略关系的说法就更缺乏说服力。目前，中国与老挝和缅甸都无铁路相通，但中老战略关系好于中缅关系。

交通设施联通的政治作用由战略关系决定

国家间相连的交通设施对于双边战略关系的影响是由两国战略关系性质决定，而不由交通设施自身决定的。相连的交通设施在不同的战略关系中，具有正反不同的政治作用。当两国战略关系紧密时，相连的交通设施有助于双边战略合作，当双边战略关系紧张时，相连的交通设施则具有加剧战略对抗的作用。例如，在2014年前，俄罗斯和乌克兰是同盟关系，两国相连的交通设施有利于双边战略合作。2014年2月乌克兰总统亚努科维奇外逃，反俄势力执政，俄乌关系转变为战略敌对。俄利用两国相连的交通设施为乌东部地区反政府势力提供军事支持，这些设施成了加剧双边战略对抗的因素。在国际政治中，此类现象经常发生。
两国相连的交通设施不仅没有加强双边战略关系的必然功能，也没有防止双边战略关系恶化的必然作用。例如，1991年苏联解体后，俄罗斯与所有独联体国家相连的交通设施不仅未能防止俄罗斯与格鲁吉亚和乌克兰之间发生战争，还未能降低多数独联体国家对俄罗斯的战略疑虑。冷战结束后，英国、西班牙、意大利、加拿大都面临着分离主义的威胁。这些国家的交通设施都在不断地改善但却未能阻止它们国内分离主义势力的发展。交通设施如果在一国内都无阻止分离主义发展的作用，跨国的交通设施就更难具备防止双边战略关系恶化的作用。

政策沟通是“一带一路”基础

我国政府已提出的“一带一路”内容，包括了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的五个方面。笔者认为五通之间不是并列关系。政策沟通是“一带一路”基础，是必要条件，即如果缺少了双边政治的一致性，其他的四通都起不到增强双边战略关系的作用。
目前，中国和俄罗斯两国都以美元为外汇储备且与美国有相当的贸易往来，但中美战略摩擦冲突不断，俄美战略关系更是严重对立。我国与越南有铁路相通，与柬埔寨无铁路相通，但是中越战略关系却远不如中柬战略关系。中日两国人员往来远远多于与中国-巴基斯坦之间，然而中巴两国民众民心相通，而中日民间情绪却大都是对立的。
建设“一带一路”的初期，双边安全战略关系水平是判断可否着手基础设施建设的重要标准。历史上，在双边战略关系水平不高的情况下，其础设施建设项目影响双边战略关系的可能性较大。例如，1925年-1931年和1945年-1946年，中苏两次因东北的远东铁路发生战略冲突。1956年苏联建议在中国境内建立大功率长波发报无线电中心和远程通讯的特种收报无线电中心两个基础设施，由此引发中苏战略冲突，严重伤害了双边战略关系。近年来的经验是，2011年缅甸搁置中缅两国投资的密松水电站项目，2012年停止了莱比塘铜矿项目；2014年墨西哥取消与中国公司签订的高铁合同，2015年停止中资商城项目“坎昆龙城”；2015年斯里兰卡政府一度叫停中国企业投资的科伦坡港口城项目；同年希腊新政府暂停我国参资的比雷埃夫斯港的私有化进程。这些事件对双边战略关系都具有负面影响。

战略安全关系先行是“一带一路”成功的保障

“一带一路”是促进中国与周边国家进行区域一体化的方案，要使这个方案得到参与国的长期支持且不受政权变更影响，必要前提是我国与它们在安全战略上有深厚的合作。欧元区国家是先与德法进行了长期安全战略合作，而后才敢使用欧元取代本国货币。借鉴这个历史经验，“一带一路”的实施步骤也应先从安全合作项目开始。对与我国安全战略合作水平不高的国家，可考虑从主权相关性差的项目开始，如贸易、文化、能源、旅游、投资、金融、通讯等。交通设施与主权相关性极其紧密，容易导致主权争端。在加强安全合作的基础之后，再开展交通设施建设，这有助于使这些交通设施对双边战略关系形成正面的因素。
加强双边军事合作先于交通设施建设，还有助于减小交通设施项目引发社会问题的负面影响。交通设施经济回报率低，后期运营成本很高，亏损可能较大，从而很可能引起社会矛盾。长期军事合作有助于促进民心相通，从而具有防范基础设施建设负面影响升级的作用。
在没有“一带一路”方案之前，我国已对海外交通设施进行过投资。这些投资是以经济利益为宗旨的，因此不必以是否有利于加强双边战略关系为判断标准。例如，我国在非洲、南美洲和澳洲的矿业基础设施项目，这些项目应主要以经济利益为标准判断是否值得进行，而不宜用战略关系的标准来判断。如果所有海外投资的基础设施项目都以是否能促进战略关系为标准，不是使很多项目失去投资的意义，就是使更多的海外基础设施项目有了亏损的理由。
“一带一路”的战略方向是与民族复兴伟大目标一致的，但政治方向的正确并不等于其实施方案的内容、路径、次序、步骤、速度、方法等也是适宜的。二战时期，打败日本帝国主义的政治方向是正确的，但这并不意味持久战和速决战两个策略都是正确的。本文抛砖引玉意在与国际关系学界同仁讨论，“一带一路”的实施步骤应军事合作先行还是基础设施建设先行。