解读中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》

【中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》】这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。

　　【国企改革到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果】关于深化国有企业改革的指导意见指出,到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济要求国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。

　　【国有企业将分为商业类和公益类】《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。

　　【积极引入各类投资者实现国有企业股权多元化】针对国有企业存在的制约不足的问题，《关于深化国有企业改革的指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。

　　【混合所有制改革不设时间表】《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

有报道称，由中共中央和国务院联合印发的关于深化国有企业改革的指导意见已经下发给部分政府机构，并即将于9月13日全文公布。该指导意见是中国国企改革的总体框架文件，意见印发日期为8月24日。

解读

多方期盼已久的国企改革方案终于“落地”。

9月13日下午，被称为“国企改革顶层设计”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)正式对外公布。

这份《指导意见》长达20页，分八大章节三十项内容，前三项内容分别阐述了国企改革的指导思想、基本原则和主要目标，从第二章节起对多个改革方案进行概括性阐述。其中，在分类监管、国资委以“管资本”为主、股权多元化、国企重组整合、整体上市等方面亮点频现。

按照《指导意见》定下的目标，本轮国企改革给出时间表：2020年国有企业在关键性领域取得阶段性成果，国有企业公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国有企业。

安信证券首席策略分析师徐彪总结说，《指导意见》中所体现的国企改革的整体目标，一共有四大要素：完成公司制改革、完善监督制度、提升国资配置效率、党建全面加速。

方案公布时间为何一再推迟

《指导意见》多年前就已开始讨论，从今年6月份开始，股市的巨幅动荡更是让外界对《指导意见》的出台充满期待。

国资委新闻中心首席专家、中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示，国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数。

“从《指导意见》的行文来看，不难发现一些各方利益的平衡结果。”上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善表示，其中一点就是文件提出国资监管体系要从啥都管转变为“以管资本为主”，主要思路是推广国有资本运营、投资公司。以后国资委主要管国资投资、运营公司，然后由国资投资、运营公司出面对国有企业履行股东职责。

“从文件对国资监管体系的表述来看，没有传递出来各级国资监管部门需要进行大幅调整的信号，国资监管体系留有未知。”祝波善说。

最大亮点在哪里

在安信证券分析师徐彪看来，这份文件的亮点是国资委从“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变。

徐彪分析，以往很长一段时间里，国有企业的管理存在两种模式。一种模式是国资委的管理模式，管人管事管资产，说直白点就是“婆婆模式”。还有一种是汇金管理模式，以管资本的汇金公司依据国务院授权，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。

在他看来，以后国资委主要管国资投资、运营公司后，各级国有企业，以后上面的“婆婆”会逐渐变成上述两类公司。因为如果不是为了进一步简政放权市场化，压根没必要增加这么一个层级。

徐彪分析，国有资本运营、投资公司未来不管企业经营决策，就是搞资产整合和资本运作：退出卖掉一批公司，重组整合一批公司，然后创新投资一批公司。有人总结这类似“淡马锡”模式。

徐彪个人猜测，卖掉的主要集中在商业类，重组整合主要集中在公益类以及部分关系国家安全国计民生和命脉的商业类，创新投资则主要集中在前瞻性战略性产业。若如此，资本市场将会多出很多话题。

而在祝波善的眼中，这份文件的最大亮点还是“分类监管”。

《指导意见》指出，对于国企分类改革，将分为商业类和公益类，并对于商业类、公益类的企业推进国企改革提出了不同的要求。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股也可以参股，并着力推进整体上市。

海通证券宏观分析师姜超也表示，这轮国企改革重点是对国企产权层面的改革，分类监管是国企改革的第一枪。

定调混合所有制改革争论

在强调资本的重要性的同时，《指导意见》还将长期以来外界聚焦的重点——发展混合所有制提在了重要位置，包括非国有资本参股、员工持股等。

《指导意见》提出，在发展混合所有制方面，将坚持因地施策、因业施策、宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个；员工持股将坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，优先支持人才资本和基础要素贡献占比比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科技人员、经营管理人员和业务骨干等持股。

祝波善认为，这份文件出台后，意味着过去出现过多次变化的“国企混改”之争有了定论，此次国企改革所提出的发展混合所有制肯定不是过去社会上所理解的改制。

而徐彪在这点上对文件的解读为，“稳妥推动混合所有制改革、严防国有资产流失”。

也有观点认为，对于改制，文件中更为值得关注的一点是，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，因为“这为一些较为老大难企业独辟蹊径。”

无论外界如何解读，在经济步入“新常态”这一大背景之下展开的本轮国企改革，毫无疑问已经进入“深水区”。

市场普遍预期，《指导意见》之后，伴随着“1+N”国企改革系列文件中“1”的出台，国企改革将从政策探讨和部分试点转入全面推广与深化阶段。