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许成钢:民众是改革根本动力

2016-05-03 文/刘静 战略与政策论坛

 

在山东、广东若干个省市,因为国企资不抵债,地方政府偷偷摸摸卖掉这些企业,后来中央发现这对全国有好处,当时朱镕基总理隐姓埋名,到地方了解情况,向全国推广。


 

中国现有的制度,自上而下严重束缚了改革的力量,需要上层放开束缚。上层如果能够放开束缚,下面的动力才能发挥出来,这就是上层应该做的事情。如果不放开束缚,下边的动力是不会产生出来的。如果上层真的想要改革,能做的,也必须做的,就是放开束缚。

 

许成钢

许成钢,香港大学《国之基金》经济学讲座教授、清华大学经济管理学院特聘教授。许良英之子。2013年,获得第十五届孙冶方经济科学奖。现任三家国际国内主要学术期刊的联合主编,《中国改革》的首席经济学家。

 

编者按:

由凤凰网、凤凰卫视联合主办的“2013凤凰财经峰会已于12月26日至27日在北京国贸三期酒店隆重举行。

本届财经峰会继续秉承“思想解放市场”的旨归,以“重塑市场力量”为主题,近百名国内外政商人士和学者积极参与,共同探讨了十八届三中全会后中国市场化改革方向,以及改革政策的落实。

在峰会前后,凤凰财经陆续推出“思想解放市场”系列访谈,深度解析中国市场经济改革的困境,寻找改革突破口。

为此,12月26日,凤凰财经专访了著名经济学家,香港大学经济系教授许成钢。历经十年文革,身跨文理学科,许成钢教授对中国改革的研究和思考,理性而务实。一方面,他孜孜不倦探索总结世界经济发展经验;另一方面,他又脚踏实地,结合实际,为当下中国的经济改革提出中肯建议。

 

许成钢认为目前中国改革要解决两个最基本的问题:第一,是改革的目的是什么,到底要改什么;第二,是改革的动力在哪里,谁来改革。因为如果不解决改革的动力问题,哪怕单纯是为经济发展想要做的改革,也没有办法推动。

为此,许成钢回顾并分析了中国改革历史,指出改革的主要动力一定是来自民众,这一点古今中外从来都没有例外。

“要解决中国这样幅员辽阔大国的经济发展问题,绝大多数的事情是不可能少数人高高在上就能设计出来的,是根本设计不出来的。彻底无私的上层能做的是设计制度的笼子,把权力关起来,让自私的高官不能侵犯公民的利益。”许成钢说。

不过,这并不意味着上层的作用不重要,上层的作用仍然很重要,为什么很重要?许成钢解释道,这是因为中国现有的制度,自上而下的严重束缚了改革的力量,需要上层放开束缚。上层如果能够放开束缚,下面的动力才能发挥出来,这就是上层应该做的事情。如果不放开束缚,下边的动力是不会产生出来的。如果上层真的想要改革,能做的,也必须做的,就是放开束缚。为此,上层需要认真改革把自己的权力束缚起来,束缚到制度的笼子里面。


 

改革的动力一定是民众

凤凰财经:十八届三中全会决定提出成立全面深化改革小组,有专家认为现在中国的改革需要一个集权式的人物推动,您认为目前中国改革最主要的动力来自哪里,是顶层设计和强势人物的推动,还是民间力量的崛起?

许成钢:这是一个很好的问题,实际上关系到两个最基本的问题。第一个基本问题,就是到底改革是为了什么,改什么;第二个基本问题是谁来改革,改革的动力在哪里。假定,改革的唯一的目的只是为了经济发展,其他什么都不管,那么我们下边来看,即便是为了这个有限的目的,怎么来改革,改革的动力在什么地方?谁来改革?实际上,改革的动力的问题从来都是一个最基本的问题,因为如果不解决改革的动力问题,哪怕单纯是为经济发展想要做的改革,也没有办法推动。

再者,就是到底为了经济发展,有哪些办法要用。一种愿望是,上层人物彻底无私为民,且想的周到,样样都能想到,这是其一;其二,即便上层都想到了,下级会不会按照上级的意图做;其三,就是上层能不能彻底无私,想得周到。实际上,要解决中国这样幅员辽阔大国的经济发展问题,绝大多数的事情是不可能少数人高高在上就能设计出来的,是根本设计不出来的。上层能做的是设计制度的笼子,把权力关起来,让自私的高官不能侵犯公民的利益。

第二,就算上层设计出来正确的方案,也必须要有人去执行,而这样一个幅员辽阔的大国,不解决改革的基本动力问题,任何改革方案只要触动利益,是没办法执行的。现在说的这个问题,不是中国的新问题,是中国自古就有的,也是全世界所有的官僚体制都面对的问题。这就解释了为什么在全世界,只有在民主社会里,市场经济才长期稳定发展,为什么市场经济长期发展主要靠的是企业家。企业家从来都不是谁去任命的,也从来不是谁去发现的,企业家是自己在市场上操作,竞争,产生出来的。因此,如果一方面想用顶层设计规定经济发展的具体内容,另一面又想让市场主导经济,这二者之间是互相矛盾的。

凤凰财经:您认为现在改革的动力主要来自哪里?能具体谈谈吗?

许成钢:改革的动力必须是民众,古今中外任何能推得动的改革都一样,没有例外,想用某几个人代替民众进行改革,是做不成的,哪怕再好的想法也做不成。以戊戌变法为例,当时推动变法的人有相当好的想法,但仅靠他们几个人来推动是推不动,完不成的。改革的动力一定是民众。

中国过去30几年的改革有一些部分获得很大成就,我们可以看看这些获得成就的改革是怎么做的,100%最重要的,从基本上推动了制度改革的成就,都是自下而上产生的。最终,中央的认可决定了全国范围的推动,比如土地改革,实行家庭联产承包责任制。

家庭联产承包责任制首先是农民自己冒风险做的,然后地方政府冒风险保护他们,靠此才推动。再比如特区,特区也都是地方政府为解决当地的困境而想出来的办法,最后,费很大的力获得中央批准。还有就是上世纪九十年代的国企改革,实质上就是私有化,也是地方政府先开头,当时中央是不允许的。在山东、广东若干个省市,因为国有企业资不抵债,地方政府瞒着上面偷偷摸摸卖掉这些企业,后来中央发现这些经验对全国有好处,当时朱镕基总理隐姓埋名,亲自到地方了解情况,向全国推广。

还有一个特别重要的例子,就是乡镇企业的崛起。乡镇企业根本就是中央没有规划过的,而且中央过去一系列的政策,原本是压制乡镇企业的,是乡镇企业自己在夹缝中产生出来,并且在整个八十年代直至九十年代中期,乡镇企业都是中国经济发展的最大动力。

所有的这些都告诉我们,改革真正的推动力是民众自己,是基层政府顺应当地的民众推动出来的。所以,任何改革如果想有成效,如果能推得动,一定要想办法让民众的积极性发挥出来,让最基层政府顺应当地民众,为他们的利益而改革,调动他们的积极性。


 

改革中上层能做的是放开束缚

凤凰财经:目前状况下,在中国的改革中,如何看待上层的作用,也就是说改革中上层应该发挥什么作用?

许成钢:上层的作用仍然很重要,为什么很重要?因为中国现有的制度,自上而下的严重束缚了改革的力量,需要上层放开束缚。上层如果能够放开束缚,下面的动力才能发挥出来,这就是上层应该做的事情。如果不放开束缚,下边的动力是不会产生出来的;如果上层误以为是改革是由他们设计出来的,让下边做,结果一定搞糟。如果上层真的想要改革,能做的,也必须做的,就是放开束缚。为此,上层需要认真改革把自己的权力束缚起来,束缚到制度的笼子里面。


 

市场经济的两要素:全面的私有产权和法治

凤凰财经:十八届三中全会,提出要让市场在经济发展中起决定性作用,从世界普遍经验来看,您认为真正发挥市场经的作用,必须具备哪些基本要素?目前中国最缺哪一方面,或者说最需要改革什么?

许成钢:实际上,这个事情非常简单,我们只要看一下全世界最发达的国家有哪些共同特点,就明白了。全世界最发达的国家一共40多个,都在OECD(经济合作与发展组织)范围内。所有这些国家最基本的几个共同特点:

第一,全部都是以全面的私有制为基础。我这里强调全面的意思,其中包括土地的私有制,这是所有这些国家最基本的制度的起点。

第二,所有的这些国家都是以法治为基础的,是民主法治的。民主法治是什么意思?这里面最基本的一个含义就是政府是受限制的,政府的权力是分开的,因为只有当政府的权力是分开时,法律才可能控制政府。如果政府的权力不分开,法律没有可能控制政府。就没有法治。只有当政府的权力被控制住的情况下,这个社会才稳定,言论才自由,宪法上规定的人的私有产权的权利,言论自由,结社自由,才能有保障。保障这些是保障市场经济发展的基本条件。

进一步说,市场经济要发展,有两个最基本的条件:第一是产权要获得保护;第二合同要能执行。而保护产权,其中最大的侵犯产权可能的威胁一方是政府,所以不把政府的权力分开,没有法治把政府的权力捆起来,产权保护就得不到保障,而且权力不受法律约束的政府还会侵犯言论自由,侵犯宪法规定的结社自由等等。


 

改革不触及司法 划清政府和市场边界完全是一句空话

凤凰财经:这也就解释了在中国政府和市场边界划分不清的原因,政府过多干预地市场经济的发展,甚至是直接垄断。以目前中国改革形式来看,如果改革不触及司法,即司法不独立的情况下,如何划清政府和市场的边界?

许成钢:实际上,在司法不独立的情况下,要划清政府和市场的界限完全是一句没用的空话。

现在正在宣布的一个政策,就是一个很好的例子。这就是关于幼儿奶粉的政府规定。政府要求奶粉生产商只能使用大公司的奶源。实际上,这背后的原因就是因为政府碰到了困难,无法监管食品质量。在政府无法监管食品质量的情况下,它试图利用以大公司垄断的方式来减少它的监管困难。而在司法独立的情况下,原本食品监管是属于执法内容,有了与食品监管相关的法规,不分企业大小,食品质量的监管是可以操作的。

现在,政府用的这个办法,表面上看它好像是在关心奶粉质量,实际上是在这个领域打击中小企业,扶持垄断。结果监管的问题不能解决,还进一步造成更大的垄断,这样的改革岂不把中国经济发展的前景给葬送了?

所以,这就是一个例子,即在司法不独立的情况下,来讨论政府和市场的界限问题,讨论政府和市场的划分问题,完全是不能操作的空话。

凤凰财经:与内地相比,您觉得香港在食品安全监管方面,有哪些经验值得内地学习?

许成钢:香港比较特殊一点,地域比较小,加之以前英国留下来的制度,但至少有一点是清楚的,即在香港有独立的司法,所有的监管都是执法工具,比如食品药品的监管,证监市场的监管,再比如银行的监管,甚至还可以扩大到行驶车辆的质量监管。这些实际上就是美国和欧盟的监管制度,都是好的例子。

在法治国家里,监管都是执法手段,执法手段的含义就是说,监管机构是帮助法庭执法,最终也还是依赖法庭执法的。当事情很小的时候,执法机构可直接以介入,比如要求披露信息,它有一系列披露标准。当问题大一些的时候,它还可以罚款,但是监管部门一定是权力是有限的,因为在法治社会里,不可以有任何机构,不经过司法就有权力严重惩罚任何人。所以,只要问题严重,超出监管部门权力,监管部门就变成公诉人,向法庭起诉。独立的法庭根据双方对事实的辩论和法律来做判断,这就是独立司法的机制所在。

在司法不独立的情况下,监管无法以执法方式操作,所以监管部门实际是行政部门,政府压在企业上头。在这种情况下,谈不上政府和市场边界在什么地方,没有办法划分的。

凤凰财经:目前来看,您认为中国司法领域有没有显露出改革的迹象?

许成钢:按照十八届三中全会公报的一些提法,似乎有一些方面已经涉及了,还有就是提到要加强律师的作用,这些实际上都是要司法起作用的非常重要的条件。

虽然有所涉及,但是能不能实现司法独立,并没有把握,而且司法独立不会因个人的自上而下推动能够产生。司法独立需要民众、律师、法学界、司法界、政府一起推动,大家普遍要认识到这个问题关系到所有人的基本利益,一定要努力推动,经过相当的周折,才有可能会进步。


 

任何竞争性领域政府都不应该操作

凤凰财经:不过,有些方面是需要政府出手来做的,比如在教育和医疗方面。具体来说,您认为该如何划分政府与市场的范围?

许成钢:所有竞争性的领域,一律都不应该由政府操作,但是必须要政府来保护产权,帮助执行合同,以及监管市场的安全。这里所讲的政府包括司法和监管。监管是为了保护所有人的福利,保证市场参与者不欺骗,不伤害别人,除此之外,政府都不应该直接参与。

对于经济里不是竞争性的相当一些内容,可由政府来操作,尤其是公共品,因为所有的公共品是不能用竞争方式提供的。

实际上,在教育和医疗领域,虽然政府应该起重要作用,但即使这些领域,里面也都存在相当一部分部分竞争性的,应该允许市场进入,让市场和政府同时进入。例如高端的教育,医疗等等。

总而言之,这个界线是清楚的,即任何竞争性领域,政府不应该直接操作,政府的作用仅仅是监管,保护产权,执行合同。


 

言论自由是技术创新的前提

凤凰财经:现在改革提出经济领域让市场起决定性作用,但对政治改革涉及的并不多,并且言论上出现收紧趋势,这与发挥市场的决定性作用似乎是相互矛盾的。您是怎么看待这一现象的?

许成钢:对,回到刚才说到的改革的目的问题。即便人们不关心政治,即便人们所有的考虑全都是经济和技术,哪怕限制在这么狭窄的范围内,没有言论自由,没有新闻媒体的自由,没有结社自由,技术革新也是做不出来的。因为技术革新一定是靠人,在自由状态下的想象力,在一定的制度中,人有自由去交换,去自行组织,新的东西才能产生。

技术革新从来都不是一个单纯的工程问题。当没有结社自由,言论自由的时候,实际上,新组织是不能产生的。这也就直接就解释:为什么在清末时期,大清帝国的衰败;为什么所有的中央计划经济改革都不能让经济持续发展,都碰到这一基本困难。

所以,试图只放开经济,而控制其他地方,实际会导致市场经济没有办法发展,技术革新没有办法进行。如果是追赶型的经济,依靠模仿别人的发明创造,用自上而下控制的方法去模仿别人,是可能的。但自上而下的方法去讨论创新,这就做不出来。


 

上海国企改革没有触动任何最基本问题

凤凰财经:中国市场经济改革中很重要的一部分就是国企改革,现在上海启动新一轮的国企改革,您怎么看待目前地方上的国企改革?

许成钢:国企改革,以上海新发动的国企改革为例,大家都认为它走在最前面,但如果仔细看上海国企改革的20条,就会发现它完全没有触动任何最重要的问题,换句话说,即便是这20条全部都执行,也不可能从根本上有大的改进。

国企改革最基本的问题是谁来负责任,谁是这个企业的CEO,他的动力是什么。任何企业的发展,最大的事一定是它的最高首长的任免。最高首长要干什么,这是由决定他的动力的机制决定的。

国企第一大问题,就是它的最高首长的任命是由各级党组织决定,央企是由中央组织部决定的,省级企业是由省组织部决定的。由于党的组织部是政治机构,政治机构关心的不是商业,所以他的任命决定出来的人,他的最大的关心的重点不在商业上,这就决定了国企不可能做的好。

与国企问题紧密相连的最基本问题,就是国有资产自身是怎么一回事。当我们讲市场经济的时候,我们需要很清楚,市场经济的性质是什么?什么叫市场?市场归根结底就是一个交易产权的制度,在市场上买卖,实际上就是交换产权。如果买卖的是小东西,就是交换平常日用品的产权,如果买卖的是大东西,就是资本的产权,土地的产权。

当这个企业是国企的时候,如果制度上决定它只能是国有制的时候,按照法律,它变成不可以买卖。一旦资产不能买卖,就不但严重影响了资源配置问题,另一面也从基本上影响激励机制问题,尤其是高管的动力。

在市场经济下,激励机制中非常重要的一部分,是资产自身的买卖,为什么呢?比如,国际间的跨国公司这种大企业,怎么解决它的高层领导人的激励机制问题,其中非常重要的一些激励机制是有以下三点:

第一,是股东代表大会,由产权的持有者,股东决定;

第二,是破产机制,破产的意思就是一个企业的产权会被丢掉,高管做的不好,企业产权会丢掉,因此高管受到严重惩罚;

第三,是被别的企业吞并,如果高管做的不好,别人就把你吞并。所有这些机制都有一个共同点,就是靠产权变动解决高管的激励机制问题。国有制意味着产权不能变动,这使得根本解决不了国企高管的基本激励机制问题。因此,法律上规定国有企业的性质不能改变,在这个条件下讨论国有企业的改革问题,就已经决定了国有企业的基本的激励机制问题一律解决不了。


 

历史上全世界无数例子表明:政府办企业根本走不通

凤凰财经:那么在改革中,尤其是国企改革中,既得利益者有没有可能成为推动改革的动力?

许成钢:这个是不可能的。因为这些人的利益是从国有制里产生出来的,只要法律上规定国有资产的性质不能改变,这些既得利益者就会在国有资产界定的范围内活动,在这个范围内想办法如何侵犯别人,所以他们不可能成为推动改革的力量。

另外,今天国企面对的问题的本质方面,比起古今中外,没有任何新问题,都是非常旧,非常老的问题。比如,早在洋务运动的时期,李鸿章、曾国藩、张之洞、盛宣怀都创办了国有企业,然后在洋务运动中期,他们就已经发现国有企业不行。

比如,当时李鸿章就看清楚这一点,开始退让,从官办变成了官商合办。官商合办已经不是国有制,但官商合办还不行,之后变成官督商办。因为他发现官员关心的不是商业,要让商人去办,但政府还想控制,所以就变成了官督商办。

无论是官办、官商合办、官督商办,都远远不如私营企业,这早在洋务运动的时期就已经清清楚楚了。

再看日本明治维新时期,当时日本办了一大批的国营企业,明治维新后,十几二十年,日本政府把这写国有企业都私有化了,以为国有企业效率低下,阻碍民间企业发展,阻碍市场发展,不利民,不利国。

二战之后,西欧有过一阵社会主义思潮,当时西欧有相当一部分国家,百分之四十或四十五的GDP是国有企业。其中,国有企业比例最大的是奥地利、法国等等,甚至连英国都差不多有40%的国有企业,但这些国有企业也都无法操作。在这些国家中,国有企业的高管都已经是按照市场上的商业标准雇佣的了,但是仍然不能操作,所以到了七八十年代,绝大部分的欧洲的这些国有企业都私有化了。

历史上,全世界无数的例子告诉我们,大规模的保有国有企业行不通。想要发展市场经济,一定要把所有的竞争行业中的国有企业,一律都放弃,全部变成私有企业。坚持一定要让国有企业在该领域占主导,一定损伤中国经济发展。


 

国企改革突破口:外在压力和私企发展

凤凰财经:既然在晚清时期就已经意识到了这一问题,但为何至今,中国国有企业改革仍没能让私有化成为主体?

许成钢:因为从帝国时期到晚清,再到现在,整个中国都是政府的力量太大,政府拥有的资产太大。政府在这里边的利益和它已经拥有的力量决定了它不会退出去。

凤凰财经:这样来看,国企改革的突破口在哪里,具体可实施的措施是什么?

许成钢:国企改革实际上需要越来越多的人形成共识,能够认识到问题。当越来越多的人认识到这一问题时,共同推动才会有希望,否则是根本推动不起来的。

因为我们很难期待占据利益的一方会自动放弃他的好处,是不会放弃的。能够期待的是,一方面有足够多的人形成压力;另一方面就是私有企业的发展。

在中国改革的30多年中,有一点很了不起,就是在这么困难的环境下,中国的私有企业居然已经发展到占中国的GDP比重超过50%,这是非常了不起的。

私有企业能够继续发展本身降低了国有企业占国民经济的比重。不过,现在国有企业在用各种办法来阻挡私有企业的发展,使得民营企业发展非常困难。

凤凰财经:在这种状况下,又会出现官商勾结的现象。以世界其他国家的经济发展经验来看,是不是在转型时期,都会出现这种官商勾结的现象?

许成钢:官商勾结实际上与前面讨论的司法独立问题是完全在一起的。在司法越独立的地方,官商勾结就越困难。官商勾结中一定会有犯法的。如果司法独立,只有在司法独立的情况下,法律才能执行,这个问题的决定性因素实质是司法是否独立。

有人说官商勾结是文化,其实主要不是文化,这是制度导致的。这个制度实际上是要求企业家勾结党和政府。因为如果企业家不去勾结,事情做不成。


 

绝大多数审批根本就应该取消,而不是下放

凤凰财经:在目前大环境下,我们该如何看待和评价中国这一代民营企业家的生存环境?

许成钢:中国民营企业的生存环境是非常困难的。国际上曾做过一系列的评比,即关于一私人想要开办企业会要遇到多少困难,其中分为好坏不同的层面,然后把所有的方面综合在一起,全世界排名,中国大约排在一百位左右。用这些指标来看,中国的民营企业家要开办一个企业,比起美国,要困难四五十倍。

其中,碰到的一个突出问题就是审批。在中国有很复杂的审批,仅此一项就使得民营企业非常困难。另外一个突出问题是融资困难。

最近关于审批,看起来有一些松动,但必须要非常努力的继续推动。现在许多政策说是审批下放,实际上绝大部分审批不应该是下放,根本就应该取消。

政府真正要起的作用是监管,而不是审批。监管要管的是安全,是不危害别人。另一层就是融资的问题,当然还有一个非常基本的问题是对企业家的保护。

实际上,这几件事都是改革的试金石:是不是真改革,要看的是这些内容。(文/刘静)


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