深化改革的动力在激励机制问题的解决

香港大学经济学讲座教授、清华大学特聘客座教授　许成钢

　　任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决

　　改革的动力何在？这个问题的核心是激励机制问题。在一个官僚体制内，如何解决上下级之间的激励机制问题，决定了这个体制的改革与发展前景。

　　纵观古今中外的所有官僚体制，各层官僚的激励机制问题都很难得到有效解决。因为在官僚体制下，下级要服从上级，但上级又要从下级那里获得信息，知情的下级很容易欺骗上级。所谓“上有政策，下有对策”，是人们对这种体制的生动描述。下级为了自己的利益欺骗上级，上级又要根据下级报告的信息来决定是提拔他还是压制他、惩罚他，由此导致上下级官僚之间的激励问题很难解决。当然像新加坡那样的特殊情况，国土很小，无需下级总理就能亲自观察一切时，官僚体制内的激励问题不大。但稍大一点的经济体，情况则完全不同。尤其像中国这样，国土大到连省甚至市一级政府都无法直接观察到实情时，都需要依赖基层报告时，这个激励机制问题就显得尤为重要。

　　造成中国改革前期 “奇迹”的制度基础是分权式官僚制，即把大量权力下放给地方政府，同时引导地方政府竞赛GDP增长速度，这是一个曾经非常有效的解决各级地方官员激励机制的制度设计。

　　但是，地区竞争只在特定时期、特定条件下暂时解决了官僚制下激励机制的一部分问题。换句话说，地区竞争GDP只是权宜之计，如果抓紧改革，地方竞争这种机制就可以被更好的机制取代。

　　任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决，否则即使有好的具体改革措施，也一定流于言辞，无法实施。因此，“改革什么”的问题，与 “改革的动力”问题，实质上是同一个大问题，因为激励机制的解决依赖改革。

　　为什么地方竞争机制已经难以解决激励问题

　　在改革开放初期，将经济增长速度作为政府的目标，实际上是改革早期的政治折衷，只是暂时的。市场化的正确方向决定了地方竞争机制可以有效地暂时解决体制内的激励机制问题。但是，此时的中国已不是彼时的中国。中国已经从一个极度贫穷的国家变成了世界第二大经济体。此外，现在各级政府的自身利益巨大，经常同社会利益冲突，经济增长之外的社会经济问题变得越来越重要。

　　为什么地区竞争不再能继续帮助解决官僚体制内的激励机制问题？基本原因之一是，政府的职能从来不是单一的，世界上不存在一个只为经济增长而存在的政府。因此，政府把经济增长设为目标，只能是权宜之计。若长远如此，一定造成严重的政治、经济和社会的扭曲。基本原因之二是，只要政府的目标不是单一的GDP或GDP增速，地区竞争就丧失了解决激励机制问题的效力。

　　地方竞争机制一方面推动了GDP的高速增长，另一方面也产生了大量的社会经济问题，如中小企业发展严重受阻、内需低迷不振、收入不平等问题、环境问题、地方财政问题、腐败问题等等。每一个省、市、县都面临着所有这些问题，各级地方政府竞赛GDP增长速度或财政收入，使其中许多问题更恶化。

　　上述的多数问题在“十一五”规划中全都讲过，解决方案也都讨论过，“十二五”规划又重提，并提出了解决方案。今天这些问题整体上仍没有得到有效解决。为什么这些问题迁延不愈？一个流行的说法是因为增长速度太快了。这个说法是对中国问题的误诊。这些问题不是因为增长速度本身所致，而是因为官僚制下的激励机制造成的。这个激励机制只能激励各级地方政府竞赛GDP的增长，没有办法激励各级地方政府去做GDP之外的事情。

　　综上所述，地区竞争在过去30多年中曾是解决激励问题的有效手段，但是这种机制早在十年前就已不适应形势。要想解决新形势下的激励问题，必须改革激励机制。

　　中等收入陷阱提法误导改革方向

　　与此同时，值得提及一个流行说法是所谓的中等收入陷阱。这个提法不仅肤浅，而且误导改革方向。如果我们看中国香港、日本、新加坡、韩国、中国台湾、印度、非洲、拉美从1950年到2000年半个世纪的发展状况，可以发现，这些国家和地区，要么发展，要么不发展，没有所谓的中等收入陷阱。中国在1978年改革开放前夕，人均GDP相当于非洲最穷的国家之一，是一个贫穷陷阱。

　　文献里的所谓中等收入陷阱是以拉美国家为主的。但是认真看看拉美国家的情况，从有数据记录的最近二百年历史来看，拉美国家并不是从贫穷国家进入中等收入国家后，落入中等收入陷阱的。而是正好相反，拉美国家在历史上曾是世界上的富裕国家，远比北美更富裕，直到19世纪中期，美国虽然已经开始工业化，变得比较强大，但拉美国家仍比北美富。那个时候的古巴比北美新英格兰地区还富，后来它们从富裕国家变成了中等收入国家，而美国则从一个相对贫穷国家变成了富裕国家。所谓的中等收入陷阱其实是错误总结历史，更是忽视了拉美国家的制度导致它们从富裕经济停滞不前，沦落为中等收入。而美国则因有利的制度，从相对贫穷变成中等收入，然后又成为富裕国家，并最终演变成超级大国。经济的长期增长和衰落是由制度带来的。

　　我要强调，核心不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱。真正决定中国命运的，不是因为中国现在是中等收入国家，所以面临挑战。而是因为中国的制度设计有待改善。

　　当前比较流行的几种改进激励机制方案都有不足之处

　　如前所述，中国的分权式官僚制曾经通过地区竞争机制解决了普通官僚制解决不了的激励问题。但这同样是今天中国面临的严重经济社会问题的制度根源，是制约中国经济可持续增长的最基本因素。因此，中国经济未来的可持续增长，有赖于对分权式官僚制的改革。以下是几种比较流行的改进激励机制的方案。

　　第一个方案，就是坚持地区竞争，以多目标代替GDP增速的单一目标，比如在对地方政府的考核指标中纳入收入分配、社会稳定、环境保护等目标。但问题是，地区竞争机制无法有效解决多目标问题。经济学理论严格地证明了，不存在一种能同时有效解决多个问题的自上而下的体制。如果一定要求地方政府同时在许多方面进行竞争，其结果会适得其反，即地方政府会把其中的许多竞争变成逐底竞争（race to the bottom）。例如，当收入分配公平与获取财政收入有矛盾时，他们会竞相寻找增大财政收入牺牲收入分配公平的新方法。这就是为何世界上的官僚体制，基本都不为官僚提供强有力的激励。世界上所有的发达经济体都是以法治为基础的市场经济，在这种制度下，经济与官僚体制的关系松散，因此也就具备了可以不为官僚提供强有力的激励制度的条件。

　　第二个方案，坚持单一目标的地区竞争，但改变竞争指标。例如以绿色GDP来代替GDP，作为地区竞争的指标。但是，这个方案也不可行。原因在于：第一，许多指标相互之间存在深刻的内在矛盾。第二，在这诸多指标中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，难以度量的，如环保。第三，在这些指标中，不仅执行难易有别，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官员的自身利益。以上前两点问题加上自身利益，使得地方政府既有动力也有能力扭曲目标。第四，中国不存在真正独立于地方政府且有权力全面收集和审计地方政府各方面工作数据的机构。绝大部分信息收集要依赖地方政府，因此可以轻易做手脚。

　　第三个方案，是否可以放弃综合目标，也放弃多项指标，而只用地区竞争来针对某些单项社会经济问题呢？这是完全不可行的。分权式官僚制并不是新的体制，地方竞争也并不是改革才有的新机制。市场才是中国体制里新的内容，GDP作为市场活动的整体综合指标才是新的、特别好的指标，因为它是代表市场的总体活动。地方政府竞争GDP增速是决定中国经济改革不同于计划经济的关键点，也是决定中国经济改革不同于苏联、东欧改革的一个关键点。地方政府竞争GDP增速的时候，竞争的既不是计划体制下的单项定量指标，也不是千百万个定量指标，而是市场的整体活动。当官僚体制与市场有矛盾时，这一竞争可以大大削弱改革的阻力。而且，由于市场向所有人开放，GDP是市场活动的总体指标，任何独立的机构可以独立地从任何地区的市场收集信息，从而验证各地的GDP统计数字。这使得GDP数据难以造假，这本身在很大程度上帮助解决了考核地方政府的信息问题。

　　试图让地方竞争（或单项考核地方政府）GDP以外的其他定量指标，实际是背离30年的市场改革，回到漏洞百出的计划体制。当地方竞争GDP之外的东西时，信息和激励机制方面的基本问题无法解决。地方政府会为了竞争某些定量指标不惜作假，不惜牺牲其他。由此会恶化一系列相关问题。

　　以金融领域为例看体制改革的重要性

　　以金融为例，金融领域的一揽子改革面对的是全面的体制问题。首先是，国有部门的软预算约束问题以新面目重现。从计划经济时期直到上世纪90年代后期，国有部门都受制于严重的软预算约束。从上世纪90年代后期起，经过了大规模的国有企业改革，重组国有银行，以及民营企业的迅速发展，中国经济的软预算约束问题得到了基本的遏制。但是，近年来这个问题又以新的形式重现。典型的例子是地方政府融资平台。这些融资平台以土地和财政收入做抵押，向金融机构融资。它们既无财政纪律约束，也没有可信的破产威胁，因此肆无忌惮地大规模借贷。在软预算约束下，大量投资到低收益项目上，由此造成一方面GDP增长，一方面资不抵债。如此持续发展，最终会拖垮整个国家的财政金融体系。由此可见，软预算约束严重扭曲了资源配置，降低了效率，威胁金融稳定。

　　其次，金融业尤其是银行业的国家垄断不仅导致软预算约束，还导致金融资源配置效率低下，加剧不平等。垄断的国有金融部门向国企和地方政府提供廉价的贷款，牺牲了储蓄者的利益，尤其是那些缺少投资机会更依赖储蓄的低收入民众的利益。金融垄断导致中小企业融资难，减少民众创业增收的机会。国有垄断金融部门为了维护自身利益，会利用自身在体制中的政治力量，阻碍民间金融机构的发展。

　　再次，金融垄断和土地国有制相结合带来了更严重的问题，尤其是剥夺了农民以土地做抵押融资创业的机会。地方政府通过融资平台以土地为抵押从国有银行大量贷款，投资到许多低效项目上，对银行安全乃至金融安全造成巨大威胁。

　　最后，由于司法不独立和法治不健全，中国的金融监管屡屡失效。新闻媒体多年来披露的大量金融丑闻都源于因司法不独立和法治缺失导致的监管失灵。

　　要解决这些问题，必须从体制入手，以体制改革推动市场经济的发展，才能有效制止经济下滑。其中的核心和当务之急是帮助中小企业的发展。从全球经济来看，有一个规律性的现象：一个国家的人均GDP高低和该国中小企业的比例高度相关且成正比。反过来说，一个国家中小企业发展不充分，最终会压低GDP。中小企业的发展还和大家都关心的收入平等问题紧密相关。因为在世界上任何国家，最多的就业都是在中小企业。中小企业发达，就业才充分，居民收入水平才高。为此，必须降低中小企业的进入壁垒，保证政府不直接干预企业，同时还要为中小企业提供宽松的金融环境，货币政策不应过紧。

　　中长期体制改革的建议

　　从中长期来看，体制改革应该从以下几方面着手。

　　第一，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用。建立以民营企业为主体的市场环境，尤其要破除金融垄断，开放民营银行特别是中小民企金融领域。金融监管包括银行监管应该对国企和民企一视同仁。

　　第二，承认和保护公民特别是农民的土地所有权。在最终实现这一目标之前，可以推动延长租期、允许土地抵押、以法律形式限制各级政府征地权等方面的改革。

　　第三，推动设立完全脱离地方的专业法庭，包括金融专业法庭、土地专业法庭等，帮助部分解决这些领域里的司法独立问题。以此为起点，扩大独立司法的范围，推动法治环境的不断完善。

　　第四，确立各级人大作为立法机构的基本权力。当务之急的第一步是地方财税权力，至少可以从县市级起推动，保证地方立法机构可以约束地方政府的财税行为。

来源：人民网-人民论坛，2014-01-26